Résumé

  • Le protocole d’accord de l’ASO crée une chaîne de représentation à deux niveaux : le système des RIR est représenté via la NRO, et le Conseil d’adresses de l’ASO est constitué du Conseil des numéros de la NRO. Chaque région fournit trois membres au conseil, deux par sélection de la communauté régionale et un par le conseil d’administration du RIR.
  • Cette chaîne est fonctionnelle pour les tâches définies de l’ASO, mais elle ne démontre pas un large consentement des opérateurs mondiaux. Une faible participation, une culture de réunions professionnalisées, des réseaux en place, des nominations par les conseils et des filtres d’adhésion régionaux peuvent être reportés vers le haut, au sein de l’ICANN, avec une étiquette institutionnelle plus forte que ce que la participation sous-jacente ne justifie.
  • La solution n’est pas d’abandonner l’ASO. Elle consiste à délimiter son périmètre : l’examen des processus, la transmission des politiques globales, les recommandations pour les nouveaux RIR, la sélection des membres du Conseil d’administration de l’ICANN et les avis doivent chacun être accompagnés de preuves claires de participation, de divulgation des conflits, de rapports sur le dénominateur régional et de limites empêchant de revendiquer plus d’autorité que ce que la chaîne de sélection peut justifier.

Représentation à deux degrés de séparation

L’Address Supporting Organization (ASO) est l’une des structures les plus discrètes mais aux conséquences élevées de la gouvernance de l’internet. Elle produit rarement le drame public associé aux controverses sur les noms de domaine, mais elle se trouve sur la voie par laquelle la communauté des ressources de numéros participe à l’ICANN. Elle conseille le Conseil d’administration de l’ICANN sur la politique des ressources de numéros Internet. Elle participe à l’élaboration des politiques globales. Elle émet des recommandations concernant la reconnaissance de nouveaux registres Internet régionaux.

Elle sélectionne les personnes pour les sièges du Conseil d’administration de l’ICANN. Elle donne au système des RIR une place institutionnelle au sein de l’ICANN.

Le problème n’est pas que l’ASO existe. Le problème est que son nom peut facilement donner l’impression que la représentation est plus directe qu’elle ne l’est en réalité. L’ASO n’est pas un électorat mondial d’opérateurs de réseau. C’est une structure construite à travers les RIR et la Number Resource Organization (NRO). En vertu duprotocole d’accord de 2004 sur l’Address Supporting Organization de l’ICANN, la NRO remplit le rôle de l’ASO. Le Conseil d’adresses de l’ASO se compose des membres du Conseil des numéros de la NRO. Lapage du Conseil d’adresses de l’ASOconfirme que le conseil est constitué de quinze membres du Conseil des numéros de la NRO, chaque communauté de RIR nommant deux membres et chaque conseil d’administration de RIR en nommant un.

Cela crée une représentation à deux niveaux. Premièrement, les opérateurs et autres parties prenantes participent via les communautés régionales des RIR, les structures d’adhésion, les forums de politiques et les élections. Deuxièmement, ces personnes sélectionnées par les RIR siègent au Conseil des numéros de la NRO et, par conséquent, au Conseil d’adresses de l’ASO. Le résultat n’est pas illégitime par défaut, mais il est indirect. Cette chaîne mérite un examen minutieux chaque fois que l’ASO est présentée comme la voix de la communauté de la numérotation.

Une représentation indirecte peut être appropriée lorsque le mandat est étroit. Une politique d’adressage globale ne peut pas être élaborée par un vote de masse unique de tous les utilisateurs d’Internet. Le système des ressources de numéros est technique, administré régionalement, juridiquement pluriel et dépendant sur le plan opérationnel des RIR. Les communautés des RIR sont les lieux où l’expertise politique, l’expérience des registres et les opérateurs concernés sont les plus susceptibles de se rencontrer. Un conseil issu de ces communautés peut assurer la continuité et la connaissance.

Mais la représentation indirecte devient risquée lorsque le mandat est élargi sur le plan rhétorique. Un petit groupe sélectionné par des mécanismes régionaux peut être bien adapté pour vérifier si chaque région a suivi sa procédure politique. Il peut être moins adapté pour revendiquer un large consentement public sur des questions économiques, politiques ou institutionnelles contestées. Un conseil dont les membres sont sélectionnés par des processus spécifiques aux RIR peut être en mesure de choisir les administrateurs de l’ICANN selon une procédure définie.

Il devrait être prudent quant à l’idée de suggérer que ces administrateurs ont été choisis par un électorat mondial d’opérateurs.

Le protocole d’accord de l’ASO lui-même indique une délimitation. Il définit les rôles et les processus soutenant l’élaboration des politiques globales, les mécanismes de recommandation pour la reconnaissance de nouveaux RIR et les procédures de sélection des personnes pour siéger dans les organes de l’ICANN. Il ne crée pas un corps législatif général pour les utilisateurs de ressources de numéros. Il ne définit pas une franchise d’opérateur mondial. Il ne dit pas que le Conseil d’adresses peut trancher les litiges entre registres régionaux ou imposer des obligations ordinaires aux opérateurs.

Le problème à deux niveaux est donc un problème de légitimité plutôt qu’un problème d’invalidité formelle. L’ASO peut être légitime pour ses tâches définies tout en exagérant sa portée si elle traite la représentation sélectionnée par les RIR comme un consentement mondial complet. Plus les processus régionaux sous-jacents sont concentrés ou à faible participation, plus cette distinction devient importante.

Quinze sièges ne résolvent pas le problème du dénominateur

Le Conseil des numéros de l’ASO/NRO a une conception arithmétique claire. Cinq régions. Trois sièges par région. Deux sélectionnés par la communauté régionale. Un nommé par le conseil d’administration du RIR. Quinze volontaires. Les pages actuelles de l’ASO et de la NRO présentent la structure clairement, avec les mandats régionaux et les marqueurs de nomination. Un poids régional égal est facile à comprendre et à administrer.

Mais un nombre de sièges clair ne résout pas le problème du dénominateur. La représentation dépend toujours de qui a eu une chance significative de participer, de qui a effectivement participé et des intérêts qu’ils portaient. Trois sièges par région ne représentent pas automatiquement chaque opérateur, détenteur de ressources, agence publique, entreprise utilisatrice, voix de la société civile, petit réseau, fournisseur d’hébergement, grand fournisseur, titulaire d’un héritage ou client de cette région. Les sièges représentent le résultat du mécanisme de sélection de cette région.

Le problème du dénominateur est particulièrement aigu dans la gouvernance des ressources de numéros, car l’univers des personnes concernées est plus large que la communauté active. Les opérateurs dépendent des services de registre même s’ils ne participent jamais aux réunions des RIR. Les entreprises utilisent l’espace attribué même si elles ne suivent pas les listes de diffusion sur les politiques. Les clients du cloud dépendent des décisions des détenteurs de ressources sans connaître la couche du registre.

Les gouvernements dépendent des données de registre pour la sécurité et la continuité, mais ils ne participent que de manière intermittente. Les petits réseaux peuvent manquer de temps, de budget de déplacement, d’expertise politique ou de capacité en personnel. Les titulaires d’héritage peuvent avoir des intérêts juridiques mais une implication institutionnelle limitée. Aucun de ces groupes ne disparaît simplement parce qu’une élection ou une nomination régionale a eu lieu.

LaRFC 7020 de l’IETFdécrit le système d’enregistrement des numéros Internet comme une hiérarchie enracinée dans l’IANA, au service des RIR, qui servent ensuite les registres locaux et d’autres clients, et elle identifie l’unicité et l’exactitude de l’enregistrement comme des objectifs opérationnels centraux. Cette hiérarchie explique pourquoi la représentation est difficile. Les parties concernées ne sont pas toutes membres de la même institution. Certains sont des clients de clients. Certains sont des utilisateurs en aval. Certains sont affectés par le routage, la réponse aux abus, le financement ou la dépendance au marché. Un forum politique régional peut être ouvert, mais l’ouverture n’est pas la même chose qu’une participation large.

La structure de l’ASO gère cela en s’appuyant sur les communautés des RIR comme base de sélection la plus pratique. Cela peut être raisonnable, mais cela devrait être présenté comme un compromis pratique. Lorsque le Conseil d’adresses agit, le dossier public ne doit pas laisser entendre que quinze sièges ont mesuré l’ensemble de la population concernée. Il devrait indiquer quelles voies de sélection régionale ont été utilisées, quelle preuve de participation existe lorsque cela est disponible, quels choix de nomination ont été effectués par les conseils et quelles consultations ont eu lieu pour la question spécifique.

Un poids régional égal cache également des dénominateurs inégaux en termes de population, de réseaux, d’économie et d’adhésion. Les régions AFRINIC, APNIC, ARIN, LACNIC et RIPE NCC diffèrent par la population, le nombre de réseaux, les détentions de ressources, le nombre de membres, la concentration du marché, l’implication de l’État, l’exposition à la pénurie d’IPv4, l’activité du marché des transferts et la culture des réunions. Trois sièges par région peuvent protéger les petites régions d’être submergées par les plus grandes. Cela peut également sur-représenter ou sous-représenter les opérateurs concernés selon la question.

Une politique globale concernant l’allocation par l’IANA peut justifier un poids égal dans les processus régionaux. Une question concernant l’impact sur les opérateurs, la sélection du conseil ou la dépendance au marché peut nécessiter des preuves supplémentaires.

Le problème n’est pas résolu en disant que les membres du conseil sont des bénévoles ou des experts. L’expertise est précieuse, mais l’expertise n’est pas un dénominateur. Le problème n’est pas non plus résolu en disant que les procédures sont ouvertes. Les procédures ouvertes nécessitent toujours une sensibilisation, du temps, un accès linguistique, des déplacements ou une participation à distance, de la confiance et une pertinence perçue. Une faible participation peut être parfaitement compatible avec une ouverture formelle.

C’est pourquoi la légitimité de l’ASO devrait être mesurée fonction par fonction. Pour l’examen des politiques globales, la preuve clé est de savoir si tous les processus politiques régionaux ont été suivis et si les points de vue significatifs ont été pris en compte. Pour la sélection des membres du Conseil d’administration de l’ICANN, la preuve clé est la sensibilisation aux candidats, la divulgation des conflits, la participation aux commentaires, les critères de sélection et le registre des votes au sein du conseil.

Pour les conseils sur la reconnaissance de nouveaux RIR, la preuve clé est le soutien régional, la continuité du service, le soutien des réseaux concernés et les critères ICP-2. Une structure de quinze sièges ne peut pas répondre à toutes ces questions par elle-même.

Le siège de la communauté régionale et le siège nommé par le conseil sont des mandats différents

Le Conseil des numéros de l’ASO/NRO combine deux types de sélection. Chaque communauté de RIR sélectionne deux personnes, et chaque conseil d’administration de RIR en nomme une. Ce mélange peut être défendu. Les sièges sélectionnés par la communauté aident à relier le conseil à la participation régionale ouverte. Les sièges nommés par le conseil peuvent apporter une continuité, une connaissance institutionnelle ou des compétences que les élections pourraient manquer. Le problème survient lorsque les deux mandats sont traités comme s’ils étaient identiques.

Un siège sélectionné par la communauté et un siège nommé par le conseil portent des revendications de légitimité différentes. Le membre sélectionné par la communauté peut revendiquer une voie à travers la procédure de sélection ouverte de la région, bien que la force de cette revendication dépende de la participation. Le membre nommé par le conseil peut revendiquer une nomination institutionnelle par le conseil d’administration du RIR, bien que la force de cette revendication dépende de la reddition de comptes, des critères et de la transparence propres au conseil. Aucune de ces revendications n’est invalide.

Elles sont simplement différentes.

Cette distinction devrait avoir de l’importance dans les rapports publics. Lorsque le Conseil d’adresses parvient à une conclusion, les lecteurs devraient savoir si un point de vue régional a été porté par des membres élus, des personnes nommées par le conseil, ou les deux. Lorsqu’un conflit survient entre le sentiment de la communauté et la préférence du conseil, la différence devient encore plus importante. Une personne nommée par le conseil peut être bien qualifiée, mais une nomination par le conseil n’est pas un substitut à la sélection communautaire.

Un membre sélectionné par la communauté peut avoir une légitimité électorale plus forte, mais une élection à faible participation peut ne pas exprimer un large consensus régional.

Lapage de la NRO sur le Conseil des numéros de l’ASO/NROmarque les membres nommés et indique que chaque communauté de RIR sélectionne deux personnes tandis que chaque conseil d’administration de RIR en nomme une. Lapage des élections de l’ARINdonne un exemple concret des mécanismes régionaux : pendant deux années sur trois, les membres généraux éligibles de l’ARIN élisent un représentant de l’ARIN au Conseil des numéros de la NRO ; tous les trois ans, le conseil d’administration de l’ARIN en nomme un à partir d’un groupe de candidats élaboré par la communauté. Elle indique également que chaque organisation membre de l’ARIN a le droit de désigner un contact votant par organisation et doit être membre général en règle à la date d’éligibilité pour participer.

Cet exemple montre pourquoi la divulgation du dénominateur est essentielle. Le chemin de l’ARIN n’est pas « tous les opérateurs nord-américains ont voté ». C’est un chemin d’adhésion défini via les membres généraux éligibles, les contacts votants et un calendrier. Cela peut être le bon chemin pour la structure de l’ARIN, mais il ne doit pas être converti en un langage plus large que ce qu’il soutient. D’autres RIR ont leurs propres règles de sélection. La légitimité publique de l’ASO dépend de la lisibilité de ces différences plutôt que de les lisser sous une étiquette générique de « communauté ».

Les sièges nommés par le conseil soulèvent également un risque de concentration. Les conseils d’administration des RIR sont eux-mêmes sélectionnés par des mécanismes institutionnels régionaux qui peuvent favoriser les membres actifs, les titulaires, les entités professionnels ou les réseaux bien dotés en ressources. Lorsqu’un conseil nomme l’un des trois sièges du conseil, cela peut améliorer la compétence, mais cela peut aussi renforcer les mêmes réseaux qui dominent déjà la participation. Ce risque n’est pas une preuve de capture.

C’est une raison d’exiger des critères, une nomination ouverte, une divulgation des conflits et un raisonnement public.

Le risque est amplifié parce que le Conseil d’adresses ne se contente pas de discuter des politiques. Il définit également les procédures de sélection des personnes pour les organes de l’ICANN, y compris les sièges au Conseil d’administration de l’ICANN, et sélectionne les administrateurs de l’ICANN pour les sièges de l’ASO. Un membre nommé par le conseil du Conseil des numéros de la NRO peut donc participer au choix des administrateurs de l’ICANN. C’est une fonction légitime en vertu du protocole d’accord, mais cela rend la chaîne de sélection digne d’examen.

Une nomination par le conseil au sein d’un RIR peut influencer une nomination au conseil au sein de l’ICANN.

La réponse n’est pas d’abolir le siège nommé. La réponse est de nommer son mandat honnêtement. Un membre nommé par le conseil devrait être décrit comme apportant une nomination institutionnelle, et non comme le résultat direct d’un vote communautaire. Le dossier public devrait montrer qui a nommé le membre, quels critères ont été utilisés, quels conflits ont été divulgués, comment la communauté a pu commenter et comment le membre participe aux votes. Cela préserverait la valeur de la nomination tout en réduisant le risque d’amplification cachée.

La faible participation est amplifiée, et non atténuée

Le défaut central de la représentation est l’amplification. Si un processus régional a une faible participation, la structure de l’ASO ne corrige pas ce problème en faisant la moyenne. Elle reporte le résultat vers le haut. Un candidat sélectionné par un électorat régional étroit devient l’un des quinze membres d’un conseil à vocation mondiale. Un point de vue formé dans un petit forum politique peut faire partie d’un rapport de processus de l’ASO. Un membre nommé par le conseil choisi dans un petit cercle professionnel peut voter dans un processus de sélection pour les sièges du Conseil d’administration de l’ICANN.

L’étiquette institutionnelle devient plus grande que la base de participation.

Cela est important parce que la gouvernance des numéros Internet est un domaine spécialisé. Les personnes qui participent aux réunions des RIR, lisent les listes de diffusion sur les politiques, proposent des candidats, comprennent les définitions des politiques globales et suivent les procès-verbaux de l’ASO sont souvent un petit sous-ensemble des personnes concernées. Elles peuvent être très compétentes et animées d’un esprit de service public. Elles peuvent aussi partager des hypothèses, des réseaux professionnels, des schémas de déplacement, des types d’employeurs ou des intérêts de marché.

La concentration peut être sociale plutôt que conspiratrice. Une salle peut être ouverte tout en étant restreinte.

La faible participation modifie le sens du consensus. Dans une petite communauté active, le silence peut être interprété comme une acceptation. Mais le silence peut signifier que les parties concernées ne savaient pas, ne comprenaient pas, ne pouvaient pas participer, manquaient de traduction, ne voyaient aucune voie pratique d’influence ou supposaient que la question était trop technique. La structure de l’ASO ne devrait pas traiter chaque résultat régional non contesté comme un large consentement, à moins que les preuves de participation ne soutiennent cette lecture.

La procédure d’élaboration des politiques globales tente de résoudre une partie de ce problème en exigeant un examen régional et une vérification par le Conseil d’adresses que les points de vue significatifs ont été correctement pris en compte. L’annexe du protocole d’accord de 2004 de l’ASO confie au Conseil d’adresses un rôle d’examen des processus avant de transmettre une politique globale à l’ICANN. Les procédures opérationnelles de l’ASO décrivent de manière similaire l’examen visant à vérifier si le processus d’élaboration des politiques de chaque région a été suivi et s’il y a eu des défaillances de processus.

C’est utile, mais l’examen des processus n’est pas la même chose que la profondeur de la participation.

Une région peut suivre son processus formel tout en ayant un dossier mince. Elle peut publier sur une liste de diffusion et recevoir peu de réponses. Elle peut tenir une session ouverte à laquelle participent principalement des entités récurrents. Elle peut organiser une élection avec un petit électorat par rapport aux réseaux concernés. Elle peut documenter les procès-verbaux sans documenter qui était absent. L’ASO devrait donc séparer la conformité aux processus de la qualité de la participation. Les deux comptent.

Il en va de même pour la sélection du Conseil d’administration de l’ICANN. Le Conseil d’adresses peut suivre sa procédure de sélection, lancer les appels à candidatures, les entretiens, les périodes de commentaires et les votes. Cela prouve la conformité procédurale. Cela ne prouve pas automatiquement que la communauté mondiale des opérateurs a influencé de manière significative le choix. Les sièges au conseil sont de grande valeur car ils affectent la mission, le budget, la responsabilité, la supervision liée à l’IANA et les décisions intercommunautaires de l’ICANN.

Une voie de sélection qui commence par l’adhésion à un conseil sélectionné par les RIR devrait être particulièrement prudente quant à l’enregistrement de la sensibilisation et de la participation.

La solution pratique est une déclaration de participation pour chaque acte majeur de l’ASO. Pour une recommandation de politique globale, la déclaration devrait énumérer les lieux de discussion régionaux, les dates, les mesures de participation lorsqu’elles sont disponibles, les objections non résolues, l’implication du personnel, les commentaires de la communauté et les conclusions du Conseil d’adresses sur le processus. Pour une sélection de siège au conseil, elle devrait énumérer la sensibilisation aux candidats, le nombre de candidatures, l’activité de commentaires publics, les conflits, les abstentions et le vote du conseil.

Pour une recommandation de reconnaissance d’un nouveau RIR, elle devrait énumérer le soutien de la région concernée, les preuves de la zone de service, le soutien des membres, la préparation opérationnelle et la dissidence.

Il ne s’agit pas de bureaucratie pour elle-même. C’est un moyen d’empêcher l’étiquette de l’ASO de blanchir une faible participation. Si la participation est large, la déclaration le prouve. Si la participation est faible, la déclaration aide les travaux futurs à s’améliorer. Si les intérêts sont concentrés, la divulgation permet aux lecteurs de juger si le conseil est resté dans les limites de son mandat. Si une décision doit être prise malgré une faible participation parce que la continuité opérationnelle l’exige, le dossier peut en indiquer la raison.

L’amplification est inévitable dans tout système représentatif. La question est de savoir si l’amplification est visible. L’ASO peut rester utile si elle traite la participation comme une preuve, et non comme un slogan.

Les intérêts concentrés peuvent ressembler à la continuité

La gouvernance des ressources de numéros récompense la continuité. Les personnes qui comprennent le système ont souvent une longue histoire dans les réunions des RIR, les groupes d’opérateurs, les listes de diffusion sur les politiques, les normes techniques, les marchés de transfert, la sécurité du routage, les opérations de registre ou les structures de l’ICANN. Cette mémoire institutionnelle est précieuse. Elle peut empêcher une conception politique naïve. Elle peut aider à distinguer les contraintes opérationnelles réelles des demandes politiques.

Elle peut empêcher que le travail mondial sur la numérotation ne soit capturé par les gouvernements ou les acteurs du marché à court terme.

Mais la continuité peut aussi protéger des intérêts concentrés. Les mêmes professionnels qui connaissent le mieux le système peuvent travailler pour de grands opérateurs, des fournisseurs de services de registre, des cabinets de conseil, des courtiers, des vendeurs, des réseaux de recherche ou des institutions ayant un accès répété. Ils ne sont peut-être pas corrompus. Ils sont simplement présents quand d’autres ne le sont pas. Avec le temps, la présence devient réputation, la réputation devient nomination, la nomination devient sélection et la sélection devient autorité.

Le Conseil des numéros de l’ASO/NRO est vulnérable à cette dynamique car il s’appuie sur des bassins de participation régionaux. Si le bassin actif d’une région est dominé par un type particulier d’acteur, le conseil peut hériter de ce biais. Des sièges régionaux égaux ne corrigent pas cela si chaque région a son propre schéma de concentration. Une région peut être dominée par de grands fournisseurs d’accès. Une autre peut être dominée par des structures nationales de registre Internet. Une autre peut être façonnée par les entités au marché des transferts.

Une autre peut avoir une forte influence du personnel parce que la participation communautaire est faible. Une autre peut avoir une grande expertise technique mais une faible représentation des petits réseaux.

Cela importe surtout lorsque le travail de l’ASO touche à la sélection du Conseil d’administration de l’ICANN et à la politique globale. Le rôle du Conseil d’adresses dans la sélection des administrateurs de l’ICANN lui donne une influence au-delà de la fonction étroite d’examen des politiques. Un administrateur de l’ICANN sélectionné par la voie de l’ASO siège au Conseil d’administration de l’ICANN, et non en tant que délégué avec des instructions du conseil. Les décisions de l’administrateur affectent l’ICANN dans son ensemble.

Si le bassin de sélection est étroit, des intérêts concentrés peuvent acquérir une influence durable dans la gouvernance centrale de l’ICANN sans jamais remporter un large vote mondial.

Le même risque apparaît dans le calendrier des politiques globales. Une politique qui semble technique peut avoir des conséquences distributives. Les règles d’allocation après l’épuisement des IPv4, les blocs d’ASN, l’espace d’adresses restitué, l’exactitude du registre, les services liés au RPKI ou l’évolution future du système de registre peuvent affecter la valeur du marché, le coût opérationnel et le levier institutionnel.

Le rôle de l’ASO peut être procédural, mais les jugements procéduraux peuvent encore façonner les résultats : si les points de vue significatifs ont été pris en compte, si les préoccupations nécessitent un examen plus approfondi, si une proposition est transmise et comment l’ICANN est invité à comprendre le dossier.

La réponse n’est pas d’exclure les entités expérimentés. Cela endommagerait le système. La réponse est de divulguer les intérêts et de mesurer la représentation. Les membres du conseil devraient avoir des déclarations claires de conflit d’intérêts. Les processus de sélection devraient identifier les catégories d’employeurs et d’affiliations sans en faire des quotas. Les rapports publics devraient distinguer les commentaires des grands détenteurs de ressources, des petits réseaux, des gouvernements, de la société civile, des opérateurs techniques, des intermédiaires commerciaux et des experts individuels lorsque cela est possible.

Les comptes rendus de réunions devraient montrer si les mêmes voix sont à plusieurs reprises décisives.

Le système a également besoin de mécanismes de renouvellement. Les limites de mandat, la sensibilisation aux nominations ouvertes, la participation à distance, les documents multilingues, le soutien aux déplacements, les bourses, les séances d’information pour les petits réseaux, les sessions d’écoute régionales et l’examen post-décisionnel peuvent réduire la concentration. Ces mesures ne sont pas symboliques. Elles changent qui peut se présenter et qui peut comprendre les enjeux avant qu’une décision ne soit effectivement réglée.

Les intérêts concentrés deviennent les plus dangereux lorsqu’ils sont présentés comme une continuité neutre. Un cercle fermé peut dire qu’il protège la stabilité. Parfois, c’est le cas. Parfois, il protège sa propre familiarité, son accès ou sa position sur le marché. On ne devrait pas exiger de l’ASO qu’elle prouve la mauvaise foi avant d’améliorer la transparence. La meilleure norme est structurelle : si une voie de sélection peut amplifier des intérêts concentrés, le dossier public devrait exposer suffisamment de données pour évaluer ce risque.

La discipline du périmètre est la principale sauvegarde

La meilleure protection contre le problème de représentation à deux niveaux est la discipline du périmètre. L’ASO devrait faire ce que le protocole d’accord, les statuts et les procédures opérationnelles autorisent, et elle devrait éviter de parler comme si cette autorité s’étendait à toutes les questions relatives aux ressources de numéros. Un mandat étroit peut survivre à une sélection indirecte. Un mandat large ne le peut pas.

Le premier périmètre est la politique globale. L’ASO est impliquée dans les politiques globales qui nécessitent l’accord de tous les RIR et une action spécifique de l’IANA ou d’un autre organe lié à l’ICANN. Cette définition est étroite. Elle ne devrait pas être étendue à la politique régionale ordinaire ou à toute question qui intéresse plusieurs RIR. Si une politique ne nécessite pas une action globale de l’IANA ou liée à l’ICANN et un accord commun des RIR, elle devrait rester en dehors de la voie de la politique globale.

Le deuxième périmètre est l’examen des processus. Le rôle du Conseil d’adresses en matière de politique globale est en grande partie de vérifier si les procédures régionales ont été suivies et si les points de vue significatifs ont été correctement pris en compte. Il devrait être prudent quant à la substitution de ses propres préférences politiques aux résultats régionaux. S’il a des préoccupations, il peut renvoyer la question pour examen régional. Cela est différent de devenir une chambre politique supérieure.

Le troisième périmètre est le conseil pour la reconnaissance de nouveaux RIR. L’ASO peut fournir des recommandations au Conseil d’administration de l’ICANN concernant la reconnaissance de nouveaux RIR conformément aux exigences et politiques convenues telles qu’ICP-2 ou son successeur. Cette tâche a des conséquences élevées, mais elle reste fondée sur des critères. Elle ne devrait pas devenir un moyen pour les initiés actuels des RIR de bloquer la concurrence ou de préserver un territoire institutionnel, à moins que les critères ne justifient la recommandation.

Les conseils de reconnaissance devraient inclure le soutien de la région concernée, la préparation opérationnelle, la continuité du service et des preuves de non-discrimination.

Le quatrième périmètre est la sélection des organes de l’ICANN. Le Conseil d’adresses peut définir des procédures et sélectionner des personnes pour des rôles à l’ICANN, en particulier les sièges 9 et 10 du Conseil d’administration. Ce rôle est formel et important. Il devrait être traité comme un mandat de sélection, et non comme un pouvoir général d’instruire ces administrateurs après la sélection. Une fois sélectionnés, les administrateurs de l’ICANN ont des devoirs envers l’ICANN. La légitimité de l’ASO dépend d’un bon choix, et non de la prétention de contrôler le Conseil par leur intermédiaire.

Le cinquième périmètre est le conseil. L’ASO peut conseiller le Conseil d’administration de l’ICANN sur la politique d’allocation des ressources de numéros en collaboration avec les RIR. Les conseils sont influents, mais ils ne constituent pas une loi contraignante. Ils devraient indiquer s’ils reflètent un vote formel du conseil, un consensus des RIR, un résultat de politique régionale, une analyse du personnel ou un résumé de consultation. Les conseils qui affectent les opérateurs devraient être transparents quant à leur base probante.

La discipline du périmètre signifie également éviter l’inflation des titres. Une expression comme « la communauté de la numérotation croit » ne devrait être utilisée que lorsque le dossier le soutient. Souvent, l’expression honnête est plus étroite : « le Conseil d’adresses a conclu », « les RIR ont convenu », « les processus politiques régionaux ont produit », « l’examen du processus par le conseil a révélé » ou « les entités actifs actuels ont soutenu ». Ces distinctions peuvent sembler petites, mais elles empêchent que la légitimité soit empruntée sans preuve.

La discipline du périmètre devrait être inscrite dans les modèles publics. Chaque déclaration de l’ASO pourrait identifier la capacité, la source d’autorité, la fonction concernée, les preuves de participation, la méthode de vote ou de consensus, les conflits, les limites et le prochain examen. Un tel modèle rendrait difficile la surenchère involontaire. Il aiderait également les étrangers à comprendre quel type de décision ils lisent.

L’ASO peut rester influente si elle est modeste. La modestie ne signifie pas le silence. Elle signifie faire correspondre la revendication au mandat. Plus la chaîne de sélection est indirecte, plus cette correspondance devient importante.

L’ICANN ne devrait pas surinterpréter le signal représentatif de l’ASO

L’ICANN a également une responsabilité. Elle ne devrait pas traiter l’ASO comme si elle résolvait magiquement la représentation pour toutes les questions relatives aux numéros Internet. Les statuts de l’ICANN disent que l’ASO conseille le Conseil d’administration sur les questions de politique relatives au fonctionnement, à l’attribution et à la gestion des adresses Internet, et que le Conseil d’adresses est composé des membres du Conseil des numéros de la NRO.

La mission de l’ICANN dit qu’elle coordonne l’allocation et l’attribution au plus haut niveau et facilite les politiques de registre de numéros mondiaux par la communauté concernée et d’autres tâches connexes convenues avec les RIR. Ces clauses exigent que l’ICANN respecte les processus des communautés des RIR, mais elles ne permettent pas à l’ICANN d’ignorer la qualité de la participation.

Lorsque l’ICANN reçoit des conseils de l’ASO, elle devrait se demander ce que ces conseils représentent. S’agit-il d’une proposition de politique globale formelle ? S’agit-il d’un examen de processus ? S’agit-il d’une recommandation sur la reconnaissance d’un nouveau RIR ? S’agit-il du résultat de la sélection d’un siège au conseil ? S’agit-il d’une lettre du Conseil exécutif de la NRO ? S’agit-il d’un avis du Conseil d’adresses ? S’agit-il d’une position conjointe des RIR ? Chacun mérite un poids différent.

L’ICANN devrait également se demander si la communauté concernée a effectivement été impliquée. L’expression « communauté concernée » apparaît dans le contexte de la mission de l’ICANN, mais la communauté concernée pour les questions de numérotation n’est pas évidente. Parfois, il s’agit de la communauté politique des RIR. Parfois, il s’agit des détenteurs de ressources. Parfois, cela inclut les registres Internet locaux, les gouvernements, les réseaux en aval, les opérateurs de sécurité du routage ou les utilisateurs de données d’enregistrement publiques.

L’ICANN ne devrait pas utiliser l’ASO comme un raccourci pour éviter cette analyse.

Cela est particulièrement important pour les limites de la mission. L’ICANN n’est pas un régulateur général des services Internet, et ses propres statuts stipulent qu’elle ne détient pas d’autorité réglementaire autorisée par le gouvernement. Si l’ICANN reçoit une déclaration large de l’ASO ou de la NRO, elle ne devrait pas traiter cette déclaration comme une permission d’aller au-delà de la coordination de haut niveau, de la facilitation des politiques de numéros mondiales ou des tâches convenues avec les RIR. Un signal représentatif indirect ne peut pas élargir la mission de l’ICANN.

La fonction de sélection des sièges au conseil rend cela plus sensible. Les administrateurs sélectionnés par l’ASO deviennent des administrateurs de l’ICANN. Leur présence au conseil ne doit pas être considérée comme un consentement continu de chaque communauté de RIR pour chaque action du conseil. Leur sélection ne doit pas non plus être traitée comme une preuve que la communauté mondiale des opérateurs a approuvé des positions de l’ICANN non liées. La voie de sélection a un objectif défini. Elle ne remplace pas les commentaires publics, la délibération intercommunautaire ou l’examen de la mission.

L’ICANN peut améliorer cela en demandant des rapports de participation avec les soumissions de l’ASO. Elle peut demander des informations sur le dénominateur régional lorsqu’elles sont disponibles, des résumés de dissidence, des divulgations de conflits et des preuves de sensibilisation. Elle peut publier comment elle a pesé l’apport de l’ASO. Elle peut éviter un langage qui transforme les conseils de l’ASO en approbation générique de la communauté. Elle peut garder la politique de numéros globale séparée des controverses sur les politiques de noms de domaine et d’autres questions de l’ICANN.

Cela ne manquerait pas de respect à l’ASO. Cela la protégerait. Une dépendance excessive peut créer un retour de bâton. Si l’ICANN traite les conseils de l’ASO comme un signal démocratique complet, les critiques attaqueront la chaîne de sélection indirecte de l’ASO. Si l’ICANN traite les conseils de l’ASO comme experts, ancrés régionalement et délimités sur le plan procédural, les conseils restent précieux sans porter de revendications impossibles.

La même retenue devrait s’appliquer en cas de crise. Si un registre en difficulté, une question de reconnaissance ou un litige régional parvient à l’ICANN, l’apport de l’ASO ou de la NRO peut être essentiel. Mais l’ICANN devrait distinguer la continuité technique, les critères de reconnaissance, le soutien de la communauté régionale, les questions juridiques nationales et les droits des opérateurs. La représentation de l’ASO ne réduit pas toutes ces catégories à une seule réponse.

Le programme de mesure

Le problème de représentation à deux niveaux ne peut être amélioré que s’il est mesuré. L’ASO, la NRO et les RIR devraient publier suffisamment d’informations pour permettre aux observateurs extérieurs d’évaluer la profondeur de la sélection et la concentration sans exposer les choix de vote privés ou les données personnelles. La mesure devrait être routinière plutôt que motivée par une crise.

Le premier indicateur est le dénominateur d’éligibilité. Pour chaque siège sélectionné par la communauté, la région devrait identifier qui était éligible pour proposer, soutenir et voter. L’électorat était-il limité aux membres en règle, aux entités aux réunions, aux entités inscrits, aux abonnés aux listes de diffusion sur les politiques ou à une communauté plus large ? Les organisations ont-elles reçu un vote, des votes pondérés, des votes individuels ou des appels à consensus ? Quelle date limite a déterminé l’éligibilité ?

Cela indique aux lecteurs ce que « sélectionné par la communauté » signifie dans la pratique.

Le deuxième indicateur est la participation. Combien d’entités ou d’individus éligibles ont voté, commenté, proposé ou participé aux sessions pertinentes ? Quelle part de la base éligible a participé lorsqu’un dénominateur existe ? Si une région utilise le consensus plutôt que le scrutin, combien de commentaires de fond ont été reçus, combien d’intervenants ont soutenu ou se sont opposés, et si le silence a été traité comme un consentement ? Ces chiffres n’ont pas besoin d’être parfaits pour être utiles.

Le troisième indicateur est l’affiliation. Sans transformer la représentation en quotas rigides, les rapports publics devraient décrire le large mélange d’affiliations des candidats, des membres sélectionnés et des commentateurs : opérateurs de réseau, personnel de registre, gouvernement, université, société civile, vendeurs, consultants, acteurs du marché des transferts, communauté de la sécurité, petits réseaux, grands réseaux et experts non affiliés. L’objectif n’est pas de classer les identités. Il est de voir si un cercle professionnel domine.

Le quatrième indicateur est la titularisation. Combien de personnes sélectionnées ont déjà servi au Conseil des numéros de l’ASO/NRO, au conseil d’administration d’un RIR, à des postes de personnel, à des rôles consultatifs, à la direction fréquente de réunions ou ont des liens d’employeur avec les institutions actuelles ? L’expérience peut être positive, mais la circulation répétée devrait être visible.

Le cinquième indicateur est le conflit et la récusation. Les membres du conseil entité à la sélection du Conseil d’administration de l’ICANN, aux conseils de reconnaissance de nouveaux RIR ou à l’examen des politiques globales devraient divulguer les intérêts pertinents de l’employeur, du client, du conseil d’administration, les intérêts financiers et les intérêts institutionnels étroits. Les récusations devraient être enregistrées. L’objectif n’est pas de stigmatiser l’expertise ; il est de distinguer l’expertise de l’enjeu.

Le sixième indicateur est la dissidence. Chaque conclusion majeure de l’ASO devrait résumer les objections non résolues et les préoccupations minoritaires. Si le conseil constate que les processus régionaux ont été suivis malgré la dissidence, il devrait dire quelle était la dissidence et pourquoi le processus satisfaisait encore la norme. Si la participation était faible, il devrait dire comment ce fait a affecté la confiance.

Le septième indicateur est le suivi. Après une politique globale, une sélection au conseil, une recommandation de reconnaissance ou une déclaration consultative, l’ASO devrait publier ce qui s’est passé ensuite. L’ICANN a-t-elle accepté, rejeté, posé des questions ou n’a pris aucune mesure ? Les communautés régionales ont-elles revisité les préoccupations ? La sensibilisation promise a-t-elle eu lieu ? La représentation n’est pas seulement la sélection ; c’est la responsabilité après l’acte.

Aucun de ces indicateurs ne nécessite une refonte du protocole d’accord de l’ASO. La plupart peuvent être mis en œuvre en tant que pratique de rapport. Le résultat serait un dossier plus clair : non pas une affirmation selon laquelle l’ASO représente parfaitement tout le monde, mais des preuves de la manière dont la chaîne de représentation de l’ASO a effectivement fonctionné dans chaque cas.

Le programme de mesure aiderait également à identifier quand différents outils sont nécessaires. Si une question montre une faible participation dans toutes les régions mais un impact élevé sur les opérateurs, l’ASO pourrait appeler à une sensibilisation supplémentaire avant de transmettre une conclusion. Si une sélection de siège au conseil attire des candidats d’un bassin professionnel étroit, le cycle suivant pourrait élargir la sensibilisation.

Si une politique globale attire des commentaires principalement d’un seul groupe d’intérêt, le Conseil d’adresses pourrait signaler la limite de participation même si le processus formel a été suivi.

La légitimité s’améliore lorsque le système apprend de ses propres dénominateurs. Sans mesure, l’ASO ne peut que répéter que ses procédures sont ouvertes. Avec la mesure, elle peut montrer comment les procédures ouvertes ont fonctionné.

Un mandat délimité peut encore être fort

Les critiques supposent parfois que tout appel à des limites de périmètre affaiblit les institutions de gouvernance de l’Internet. L’ASO montre le contraire. Son mandat est le plus fort lorsqu’il est précis. Elle peut examiner le processus de politique globale parce que le protocole d’accord lui donne ce rôle. Elle peut recommander la reconnaissance de nouveaux RIR parce que le protocole d’accord nomme cette fonction. Elle peut sélectionner les administrateurs de l’ICANN parce que les statuts et les procédures fournissent cette voie.

Elle peut conseiller sur la politique des ressources de numéros en collaboration avec les RIR parce que c’est sa place définie. Ces pouvoirs n’ont pas besoin de revendications représentatives gonflées.

L’ASO serait plus faible si elle prétendait parler au nom de chaque opérateur sur chaque question de registre. Cette affirmation serait impossible à prouver et facile à attaquer. Elle transformerait chaque élection à faible participation, chaque nomination au conseil ou chaque discussion silencieuse sur une liste de diffusion en un défaut de légitimité. Elle inviterait les gouvernements et les tribunaux à se demander pourquoi un conseil privé revendique une autorité publique. Elle inviterait les opérateurs à rejeter les conseils de l’ASO alors qu’ils n’ont jamais participé. Elle rendrait les limites de la mission de l’ICANN moins crédibles.

Un mandat délimité évite ce piège. Il dit : il s’agit d’un conseil sélectionné par les voies des RIR ; il exécute des tâches définies ; il enregistre la participation ; il divulgue les limites ; il ne revendique pas plus que ce que la chaîne de sélection peut soutenir. Cela suffit pour de nombreuses fonctions importantes. L’Internet n’a pas besoin que chaque institution soit un parlement. Il a besoin que les institutions soient honnêtes quant au type d’autorité qu’elles détiennent.

Le problème de représentation à deux niveaux est donc gérable. Le premier niveau, la sélection régionale, peut être amélioré par une éligibilité plus claire, des rapports de participation, une sensibilisation et une divulgation des conflits. Le deuxième niveau, la représentation de l’ASO/NRO au sein de l’ICANN, peut être amélioré par des étiquettes de capacité, des limites de périmètre, des preuves spécifiques à la fonction et la propre discipline de l’ICANN dans la pondération des conseils. Aucun des deux ne nécessite d’abandonner le modèle des RIR.

Les deux nécessitent de refuser de laisser le mot « communauté » faire tout le travail.

Il y a aussi une raison positive de conserver l’ASO. La politique des ressources de numéros n’est pas une politique publique ordinaire. Elle dépend de l’unicité technique, des contraintes de routage, de l’exactitude du registre, de la continuité opérationnelle, de la connaissance régionale et de la coordination mondiale. Un organe qui rassemble l’expérience des registres régionaux peut empêcher l’ICANN de prendre des décisions mal informées sur les numéros. L’expertise de l’ASO est précieuse. Le problème est lorsque l’expertise est confondue avec une représentation complète.

Le meilleur cadre est la coordination représentative experte. L’ASO est représentative parce qu’elle est sélectionnée par les voies des RIR. Elle est experte parce que le bassin actif comprend les ressources de numéros. Elle est coordinatrice parce qu’elle relie les processus régionaux à l’ICANN. Chaque mot limite les autres. Expert n’efface pas représentatif. Représentatif n’efface pas l’indirect. Coordination n’efface pas l’autonomie régionale.

Si l’ASO adopte ce cadre, elle peut renforcer la confiance. Les opérateurs peuvent voir où participer et ce que signifie la participation. Les RIR peuvent montrer que leurs processus régionaux ne sont pas des boîtes noires. L’ICANN peut recevoir des conseils de numérotation sans surenchère de consentement démocratique. Les candidats au conseil peuvent être sélectionnés par une voie transparente. La reconnaissance de nouveaux RIR peut être examinée selon des critères plutôt que par protection institutionnelle. Les politiques globales peuvent être vérifiées pour le processus sans devenir une loi faite par le conseil.

Le risque est la complaisance. L’ASO existe depuis assez longtemps pour que sa structure puisse sembler naturelle. Mais la légitimité n’est pas permanente. La pénurie d’IPv4, la dépendance au RPKI, l’exactitude des données de registre, les marchés de transfert, la pression des sanctions, les litiges judiciaires et les crises de gouvernance régionale ont accru la valeur des décisions relatives aux ressources de numéros. Plus les décisions sont précieuses, plus la chaîne de représentation devient importante.

Ce qui était acceptable comme un petit pont technique communautaire en 2004 peut nécessiter des preuves plus solides dans une économie de pénurie.

La conclusion n’est pas que le protocole d’accord de l’ASO a échoué. Il a résolu un vrai problème de coordination. La conclusion est que la solution a créé son propre problème de représentation, et que ce problème devrait être géré ouvertement.

Le test public de l’autorité du Conseil des numéros de l’ASO/NRO

Un test public pratique peut maintenir l’autorité de l’ASO en proportion. Premièrement, identifier la fonction. Le conseil examine-t-il une politique globale, recommande-t-il la reconnaissance d’un nouveau RIR, sélectionne-t-il un administrateur de l’ICANN, conseille-t-il le Conseil d’administration ou organise-t-il ses propres procédures ? Si la fonction n’est pas claire, l’autorité n’est pas claire.

Deuxièmement, identifier la chaîne de sélection. Quels membres ont participé ? Lesquels étaient sélectionnés par la communauté et lesquels étaient nommés par le conseil ? Quels processus régionaux les ont sélectionnés ? Y avait-il des sièges vacants, intérimaires ou récemment nommés ? Les conflits ont-ils été divulgués ? Le public n’a pas besoin des bulletins de vote privés, mais il a besoin de la chaîne.

Troisièmement, identifier les preuves de participation. Pour la question sous-jacente, quelles discussions régionales ont eu lieu ? Qui était éligible ? Qui a participé ? Quels points de vue étaient significatifs ? Quelles objections sont restées ? Les petits réseaux, les opérateurs en aval, les utilisateurs du secteur public ou les détenteurs de ressources en dehors du cercle politique habituel ont-ils été atteints ? Si la réponse est mince, la conclusion devrait le dire.

Quatrièmement, identifier la limite du mandat. La décision lie-t-elle quelqu’un ? S’agit-il d’un conseil ? S’agit-il d’une constatation de processus ? S’agit-il d’une nomination ? S’agit-il d’une recommandation ? S’agit-il d’une déclaration de consensus régional ? S’agit-il simplement d’un avis du conseil ? L’étiquette publique devrait correspondre à l’effet juridique.

Cinquièmement, identifier le recours. Si une région estime que le conseil a mal compris son processus, si un candidat conteste une procédure de sélection, si une partie concernée estime que les conflits ont été mal gérés ou si l’ICANN surinterprète les conseils de l’ASO, où la préoccupation peut-elle aller ? Une structure représentative sans recours devient une boucle fermée.

Ce test rendrait la gouvernance de l’ASO plus lisible. Il rendrait également la critique plus équitable. Les critiques pourraient pointer des lacunes de participation spécifiques plutôt que de rejeter l’ensemble du corps. Les défenseurs pourraient pointer des preuves spécifiques plutôt que de s’appuyer sur le statut institutionnel. L’ICANN pourrait expliquer pourquoi elle a donné un poids particulier aux conseils de l’ASO. Les RIR pourraient améliorer la faible participation régionale avant le cycle suivant.

Le problème de représentation à deux niveaux du protocole d’accord de l’ASO ne disparaîtra pas parce que le système des ressources de numéros est intrinsèquement stratifié. Mais l’autorité stratifiée peut encore être responsable. Elle peut montrer sa source. Elle peut énoncer ses limites. Elle peut mesurer sa participation. Elle peut divulguer ses risques de concentration. Elle peut refuser de convertir une petite communauté active en une revendication de consentement universel.

Ce refus est la marque d’une institution mature. L’ASO n’a pas besoin d’être tout. Elle doit être exactement ce que ses documents ont créé : un pont entre la gouvernance des ressources de numéros basée sur les RIR et l’ICANN, assez fort pour coordonner des tâches définies, assez modeste pour admettre que le pont n’est pas l’ensemble du public.

Sources