Resumen

  • El MoU de la ASO crea una cadena de representación de dos niveles: el sistema de RIR está representado a través de la NRO, y el Consejo de Direcciones de la ASO está compuesto por el Consejo de Números de la NRO. Cada región suministra tres miembros al consejo, dos a través de la selección de la comunidad regional y uno a través de la junta del RIR.
  • Esa cadena es viable para las tareas definidas de la ASO, pero no prueba un amplio consentimiento global de los operadores. La baja participación, la cultura de reuniones profesionalizada, las redes establecidas, los nombramientos de juntas y los filtros de membresía regional pueden trasladarse a ICANN con una etiqueta institucional más fuerte de lo que respalda la participación subyacente.
  • La solución no es abandonar la ASO. Es limitar su alcance: la revisión de procesos, la transmisión de políticas globales, las recomendaciones para nuevos RIR, la selección de la Junta de ICANN y el asesoramiento deben ir acompañados de evidencia clara de participación, divulgación de conflictos, informes de denominador regional y límites para no reclamar más autoridad de la que la cadena de selección puede justificar.

Representación con dos grados de separación

La Organización de Soporte de Direcciones es una de las estructuras de alta consecuencia más silenciosas en la gobernanza de Internet. Rara vez produce el drama público asociado con las controversias de nombres de dominio, pero se sitúa en la ruta por la cual la comunidad de recursos numéricos participa en ICANN. Asesora a la Junta de ICANN sobre políticas de recursos numéricos de Internet. Ayuda a gestionar el desarrollo de políticas globales. Proporciona recomendaciones sobre el reconocimiento de nuevos registros regionales de Internet. Selecciona personas para puestos en la Junta de ICANN.

Otorga al sistema de RIR un lugar institucional dentro de ICANN.

El problema no es que la ASO exista. El problema es cuán fácilmente su nombre puede hacer que la representación parezca más directa de lo que es. La ASO no es un electorado global de operadores de red. Es una estructura construida a través de los RIR y la Organización de Recursos de Numeración. Según elMoU de la Organización de Soporte de Direcciones de ICANN de 2004, la NRO cumple el rol de la ASO. El Consejo de Direcciones de la ASO está compuesto por los miembros del Consejo de Números de la NRO. Lapágina del Consejo de Direcciones de la ASOrepite que el consejo consta de quince miembros del Consejo de Números de la NRO y que cada comunidad de RIR nombra a dos miembros mientras que cada junta ejecutiva del RIR nombra a uno.

Eso crea una representación con dos grados de separación. Primero, los operadores y otras partes afectadas participan a través de las comunidades regionales de RIR, estructuras de membresía, foros de políticas y elecciones. Segundo, esas personas seleccionadas por los RIR forman el Consejo de Números de la NRO y, por lo tanto, el Consejo de Direcciones de la ASO. El resultado no es ilegítimo por defecto, pero es indirecto. La cadena merece escrutinio cada vez que se trata a la ASO como la voz de la comunidad de numeración.

La representación indirecta puede ser adecuada cuando el mandato es limitado. Una política global de direcciones no puede ser desarrollada por un solo voto masivo de todos los que usan Internet. El sistema de recursos numéricos es técnico, administrado regionalmente, legalmente plural y operativamente dependiente de los RIR. Las comunidades de RIR son los lugares donde la experiencia en políticas, la experiencia en registros y los operadores afectados tienen más probabilidades de encontrarse. Un consejo formado a partir de esas comunidades puede proporcionar continuidad y conocimiento.

Pero la representación indirecta se vuelve riesgosa cuando el mandato se expande retóricamente. Un grupo pequeño seleccionado a través de mecanismos regionales puede ser adecuado para verificar si cada región siguió su procedimiento de políticas. Puede ser menos adecuado para reclamar un amplio consentimiento público en cuestiones económicas, políticas o institucionales controvertidas. Un consejo cuyos miembros son seleccionados a través de procesos específicos de los RIR puede ser capaz de elegir directores de ICANN bajo un procedimiento definido.

Debería ser cauteloso al sugerir que esos directores fueron elegidos por un electorado global de operadores.

El propio MoU de la ASO apunta hacia la limitación. Define roles y procesos que apoyan el desarrollo de políticas globales, mecanismos para recomendaciones sobre el reconocimiento de nuevos RIR y procedimientos para seleccionar individuos para servir en organismos de ICANN. No crea una legislatura general para los usuarios de recursos numéricos. No define una franquicia global de operadores. No dice que el Consejo de Direcciones pueda decidir disputas regionales de registros o imponer obligaciones ordinarias a los operadores.

El problema de dos niveles es, por lo tanto, un problema de legitimidad más que un problema de invalidez formal. La ASO puede ser legítima para sus tareas definidas y aún así exagerar si trata la representación seleccionada por los RIR como un consentimiento global completo. Cuanto más concentrados o de baja participación sean los procesos regionales subyacentes, más importante se vuelve esta distinción.

Quince asientos no resuelven el problema del denominador

El Consejo de Números de la ASO/NRO tiene un diseño aritmético limpio. Cinco regiones. Tres asientos por región. Dos seleccionados por la comunidad regional. Uno nombrado por la junta del RIR. Quince voluntarios. Las páginas actuales de la ASO y la NRO presentan la estructura claramente, con términos regionales y marcadores de nombramiento. La igualdad de peso regional es fácil de entender y de administrar.

Pero un conteo limpio de asientos no resuelve el problema del denominador. La representación siempre depende de quién tuvo una oportunidad significativa de participar, quién realmente participó y qué intereses representaban. Tres asientos de una región no representan automáticamente a cada operador, titular de recursos, agencia pública, usuario empresarial, voz de la sociedad civil, red pequeña, proveedor de alojamiento, titular heredado o cliente de esa región. Los asientos representan el resultado del mecanismo de selección de esa región.

El problema del denominador es especialmente agudo en la gobernanza de recursos numéricos porque el universo afectado es más grande que la comunidad activa. Los operadores dependen de los servicios de registro incluso si nunca asisten a las reuniones de los RIR. Las empresas usan espacio asignado incluso si no siguen las listas de políticas. Los clientes de la nube dependen de las decisiones de los titulares de recursos sin conocer la capa de registro. Los gobiernos dependen de los datos de registro para la seguridad y la continuidad, pero pueden participar solo de manera intermitente.

Las redes pequeñas pueden carecer de tiempo, presupuesto para viajes, experiencia en políticas o capacidad de personal. Los titulares heredados pueden tener intereses legales pero una participación institucional limitada. Ninguno de estos grupos desaparece simplemente porque se haya realizado una elección o nombramiento regional.

ElRFC 7020 del IETFdescribe el Sistema de Registro de Números de Internet como una jerarquía arraigada en IANA, que sirve a los RIR, los cuales a su vez sirven a los registros locales y otros clientes, e identifica la unicidad y la precisión del registro como objetivos operativos centrales. Esa jerarquía explica por qué la representación es difícil. Las partes afectadas no son todas miembros de la misma institución. Algunos son clientes de clientes. Algunos son usuarios descendentes. Algunos se ven afectados a través del enrutamiento, la respuesta a abusos, el financiamiento o la dependencia del mercado. Un foro de políticas regional puede ser abierto, pero la apertura no es lo mismo que una amplia asistencia.

La estructura de la ASO maneja esto apoyándose en las comunidades de RIR como la base de selección más práctica. Eso puede ser razonable, pero debería nombrarse como un compromiso práctico. Cuando el Consejo de Direcciones actúa, el registro público no debe implicar que quince asientos han medido a toda la población afectada. Debe decir qué rutas de selección regional se utilizaron, qué evidencia de participación o concurrencia existe donde esté disponible, qué opciones de nombramiento fueron hechas por las juntas, y qué consulta ocurrió para el asunto específico.

La igualdad de peso regional también oculta denominadores desiguales de población, redes, economía y membresía. Las regiones de AFRINIC, APNIC, ARIN, LACNIC y RIPE NCC difieren en población, número de redes, tenencias de recursos, número de miembros, concentración de mercado, participación estatal, exposición a la escasez de IPv4, actividad del mercado de transferencias y cultura de reuniones. Tres asientos por región pueden proteger a las regiones más pequeñas de ser abrumadas por las más grandes. También puede sobrerepresentar o subrepresentar a los operadores afectados dependiendo de la pregunta.

Una política global sobre la asignación de IANA puede justificar un peso igual en el proceso regional. Una pregunta sobre el impacto en los operadores, la selección de la junta o la dependencia del mercado puede necesitar evidencia adicional.

El problema no se resuelve diciendo que los miembros del consejo son voluntarios o expertos. La experiencia es valiosa, pero la experiencia no es un denominador. Tampoco se resuelve el problema diciendo que los procedimientos son abiertos. Los procedimientos abiertos aún requieren conciencia, tiempo, acceso al idioma, viajes o participación remota, confianza y relevancia percibida. La baja participación puede ser perfectamente compatible con la apertura formal.

Es por eso que la legitimidad de la ASO debe medirse función por función. Para la revisión de políticas globales, la evidencia clave es si se siguieron todos los procesos de políticas regionales y se consideraron los puntos de vista significativos. Para la selección de la Junta de ICANN, la evidencia clave es el alcance a candidatos, la divulgación de conflictos, la participación en comentarios, los criterios de selección y el registro de votación dentro del consejo.

Para el asesoramiento sobre el reconocimiento de nuevos RIR, la evidencia clave es el apoyo regional, la continuidad del servicio, el respaldo de las redes afectadas y los criterios ICP-2. Una estructura de quince asientos no puede responder a todas esas preguntas por sí misma.

El asiento de la comunidad regional y el asiento designado por la junta son mandatos diferentes

El Consejo de Números de la ASO/NRO combina dos tipos de selección. Cada comunidad de RIR selecciona a dos personas, y cada junta ejecutiva del RIR nombra a una. Esta mezcla puede defenderse. Los asientos seleccionados por la comunidad ayudan a conectar el consejo con la participación regional abierta. Los asientos designados por la junta pueden agregar continuidad, conocimiento institucional o habilidades que las elecciones podrían pasar por alto. El problema surge cuando los dos mandatos se tratan como si fueran idénticos.

Un asiento seleccionado por la comunidad y un asiento designado por la junta conllevan diferentes reclamos de legitimidad. El miembro seleccionado por la comunidad puede reclamar una ruta a través del procedimiento de selección abierto de la región, aunque la fuerza de ese reclamo depende de la participación. El miembro designado por la junta puede reclamar un nombramiento institucional por la junta de gobierno del RIR, aunque la fuerza de ese reclamo depende de la propia rendición de cuentas, criterios y transparencia de la junta. Ninguno de los reclamos es inválido. Simplemente son diferentes.

La distinción debería importar en los informes públicos. Cuando el Consejo de Direcciones llega a una conclusión, los lectores deberían saber si una opinión regional fue llevada por miembros elegidos, designados por la junta, o ambos. Cuando surge un conflicto entre el sentimiento de la comunidad y la preferencia de la junta, la diferencia se vuelve aún más importante. Un designado por la junta puede estar bien calificado, pero un nombramiento de la junta no es un sustituto de la selección comunitaria.

Un miembro seleccionado por la comunidad puede tener una mayor legitimidad electoral, pero una elección de baja participación puede no expresar un amplio consenso regional.

Lapágina de la NRO sobre el ASO AC/NRO NCmarca a los miembros designados y afirma que cada comunidad de RIR selecciona a dos personas mientras que cada junta ejecutiva del RIR nombra a una. Lapágina de elecciones de ARINda un ejemplo concreto de la mecánica regional: durante dos de cada tres años, los Miembros Generales elegibles de ARIN eligen a un representante de ARIN para el Consejo de Números de la NRO; cada tercer año, la Junta de ARIN nombra a uno de un grupo de nominados desarrollado por la comunidad. También dice que cada organización miembro de ARIN tiene derecho a designar un contacto de votación por organización y debe ser Miembro General en Buen Estado para la fecha de elegibilidad para participar.

Ese ejemplo muestra por qué la divulgación del denominador es esencial. La ruta de ARIN no es "todos los operadores norteamericanos votaron". Es una ruta de membresía definida a través de Miembros Generales elegibles, contactos de votación y un calendario. Esa puede ser la ruta correcta para la estructura de ARIN, pero no debe convertirse en un lenguaje más amplio del que respalda. Otros RIR tienen sus propias reglas de selección. La legitimidad pública de la ASO depende de hacer legibles esas diferencias en lugar de suavizarlas en una etiqueta genérica de "comunidad".

Los asientos designados por la junta también plantean un riesgo de concentración. Las propias juntas de los RIR son seleccionadas a través de mecanismos institucionales regionales que pueden favorecer a miembros activos, titulares, participantes profesionales o redes con buenos recursos. Cuando una junta nombra a uno de los tres asientos del consejo, puede mejorar la competencia, pero también puede reforzar las mismas redes que ya dominan la participación. Ese riesgo no es prueba de captura. Es una razón para exigir criterios, nominación abierta, divulgación de conflictos y razonamiento público.

El riesgo se magnifica porque el Consejo de Direcciones no se limita a discutir políticas. También define procedimientos para seleccionar individuos para organismos de ICANN, incluidos los asientos de la Junta de ICANN, y selecciona directores de ICANN para los asientos de la ASO. Un miembro designado por la junta del Consejo de Números de la NRO puede, por lo tanto, participar en la elección de directores de ICANN. Esa es una función legítima bajo el MoU, pero hace que la cadena de selección merezca ser examinada. Un nombramiento de la junta dentro de un RIR puede influir en un nombramiento de la junta dentro de ICANN.

La respuesta no es abolir el asiento designado. La respuesta es nombrar su mandato con honestidad. Un miembro designado por la junta debe describirse como un nombramiento institucional añadido, no como un resultado electoral comunitario directo. El registro público debe mostrar quién nombró al miembro, qué criterios se utilizaron, qué conflictos se divulgaron, cómo la comunidad pudo comentar y cómo el miembro participa en las votaciones. Eso preservaría el valor del nombramiento al tiempo que reduciría el riesgo de una amplificación oculta.

La baja participación se amplifica, no se promedia

El defecto central de representación es la amplificación. Si un proceso regional tiene baja participación, la estructura de la ASO no promedia ese problema. Lo traslada hacia arriba. Un candidato seleccionado por un electorado regional reducido se convierte en uno de los quince miembros de un consejo con proyección global. Una opinión formada en un pequeño foro de políticas puede convertirse en parte de un informe de proceso de la ASO. Un miembro designado por la junta elegido de un pequeño círculo profesional puede votar en un proceso de selección para los asientos de la Junta de ICANN.

La etiqueta institucional se vuelve más grande que la base de participación.

Esto importa porque la gobernanza de números de Internet es un dominio especializado. Las personas que asisten a las reuniones de los RIR, leen las listas de políticas, nominan candidatos, entienden las definiciones de políticas globales y siguen las actas de la ASO son a menudo un pequeño subconjunto de los afectados. Pueden ser altamente competentes y tener espíritu público. También pueden compartir supuestos, redes profesionales, patrones de viaje, tipos de empleadores o intereses de mercado. La concentración puede ser social más que conspirativa. Una sala puede estar abierta y aún así ser estrecha.

La baja participación cambia el significado del consenso. En una comunidad activa pequeña, el silencio puede interpretarse como aceptación. Pero el silencio puede significar que las partes afectadas no sabían, no entendían, no podían asistir, carecían de traducción, no veían una ruta práctica para influir o asumían que el tema era demasiado técnico. La estructura de la ASO no debe tratar cada resultado regional sin oposición como un amplio consentimiento a menos que la evidencia de participación respalde esa lectura.

El procedimiento de desarrollo de políticas globales intenta abordar parte de este problema requiriendo la consideración regional y la revisión del Consejo de Direcciones sobre si los puntos de vista significativos fueron considerados adecuadamente. El anexo del MoU de la ASO de 2004 otorga al Consejo de Direcciones un rol de revisión de procesos antes de enviar la política global a ICANN. Los procedimientos operativos de la ASO también describen la revisión de si se siguió el proceso de desarrollo de políticas de cada región y si hubo fallas en el proceso.

Eso es útil, pero la revisión del proceso no es lo mismo que la profundidad de la participación.

Una región puede seguir su proceso formal y aún así tener un registro escaso. Puede publicar en una lista de correo y recibir poca respuesta. Puede celebrar una sesión abierta a la que asisten principalmente participantes recurrentes. Puede completar una elección con un electorado pequeño en relación con las redes afectadas. Puede documentar actas sin documentar quién estuvo ausente. Por lo tanto, la ASO debe separar el cumplimiento del proceso de la calidad de la participación. Ambos importan.

Lo mismo es cierto para la selección de la Junta de ICANN. El Consejo de Direcciones puede seguir su procedimiento de selección, realizar nominaciones, entrevistas, períodos de comentarios y votaciones. Eso demuestra cumplimiento procesal. No demuestra automáticamente que la comunidad global de operadores influyó significativamente en la elección. Los asientos de la junta son de alto valor porque afectan la misión, el presupuesto, la rendición de cuentas, la supervisión relacionada con IANA y las decisiones intercomunitarias de ICANN.

Una ruta de selección que comienza en la membresía del consejo seleccionada por los RIR debe ser especialmente cuidadosa al registrar el alcance y la participación.

La solución práctica es una declaración de participación para cada acto importante de la ASO. Para una recomendación de política global, la declaración debe enumerar los lugares de discusión regional, las fechas, las medidas de participación donde estén disponibles, las objeciones no resueltas, la participación del personal, los comentarios de la comunidad y las conclusiones del proceso del Consejo de Direcciones. Para una selección de asiento de la junta, debe enumerar el alcance a candidatos, el número de solicitudes, la actividad de comentarios públicos, los conflictos, las abstenciones y la votación del consejo.

Para una recomendación de reconocimiento de un nuevo RIR, debe enumerar el apoyo de la región afectada, la evidencia del área de servicio, el respaldo de los miembros, la preparación operativa y la disidencia.

Esto no es burocracia por sí misma. Es una forma de evitar que la etiqueta de la ASO lave una participación escasa. Si la participación es amplia, la declaración lo demuestra. Si la participación es escasa, la declaración ayuda a que el trabajo futuro mejore. Si los intereses están concentrados, la divulgación permite a los lectores juzgar si el consejo se mantuvo dentro de su mandato. Si una decisión debe proceder a pesar de la escasa participación porque la continuidad operativa lo requiere, el registro puede decir por qué.

La amplificación es inevitable en cualquier sistema representativo. La cuestión es si la amplificación es visible. La ASO puede seguir siendo útil si trata la participación como evidencia, no como un eslogan.

Los intereses concentrados pueden parecer continuidad

La gobernanza de recursos numéricos recompensa la continuidad. Las personas que entienden el sistema a menudo tienen largas trayectorias en reuniones de RIR, grupos de operadores, listas de políticas, estándares técnicos, mercados de transferencias, seguridad de enrutamiento, operaciones de registro o estructuras de ICANN. Esa memoria institucional es valiosa. Puede prevenir un diseño de políticas ingenuo. Puede ayudar a distinguir las limitaciones operativas reales de las demandas políticas. Puede evitar que el trabajo global de numeración sea capturado por gobiernos o actores del mercado a corto plazo.

Pero la continuidad también puede proteger intereses concentrados. Los mismos profesionales que mejor conocen el sistema pueden trabajar para grandes operadores, proveedores de servicios de registro, consultorías, corredores, vendedores, redes de investigación o instituciones con acceso repetido. Puede que no sean corruptos. Simplemente pueden estar presentes cuando otros no lo están. Con el tiempo, la presencia se convierte en reputación, la reputación en nominación, la nominación en selección y la selección en autoridad.

El Consejo de Números de la ASO/NRO es vulnerable a esta dinámica porque depende de las reservas de participación regional. Si la reserva activa en una región está dominada por un tipo particular de actor, el consejo puede heredar ese sesgo. Los asientos regionales iguales no solucionan eso si cada región tiene su propio patrón de concentración. Una región puede estar dominada por grandes proveedores de acceso. Otra puede estar dominada por estructuras de registro de Internet nacionales. Otra puede estar moldeada por participantes del mercado de transferencias.

Otra puede tener una fuerte influencia del personal porque la participación comunitaria es escasa. Otra puede tener una alta experiencia técnica pero una débil representación de redes pequeñas.

Esto es más importante donde el trabajo de la ASO toca la selección de la Junta de ICANN y la política global. El papel del Consejo de Direcciones en la selección de directores de ICANN le otorga influencia más allá de la estrecha función de revisión de políticas. Un director de ICANN seleccionado a través de la ruta de la ASO sirve en la Junta de ICANN, no como un delegado con instrucciones del consejo. Las decisiones del director afectan a ICANN en su conjunto.

Si la reserva de selección es estrecha, los intereses concentrados pueden ganar una influencia duradera en la gobernanza central de ICANN sin haber ganado nunca un amplio voto global.

El mismo riesgo aparece en el momento de la política global. Una política que parece técnica puede tener consecuencias distributivas. Las reglas para la asignación después del agotamiento de IPv4, los bloques de ASN, el espacio de direcciones devuelto, la precisión del registro, los servicios relacionados con RPKI o la futura evolución del sistema de registro pueden afectar el valor de mercado, el costo operativo y el apalancamiento institucional.

El papel de la ASO puede ser procesal, pero los juicios procesales aún pueden moldear los resultados: si se consideraron puntos de vista significativos, si las preocupaciones requieren una revisión adicional, si se envía una propuesta y cómo se le dice a ICANN que entienda el registro.

La respuesta no es excluir a los participantes experimentados. Eso dañaría el sistema. La respuesta es divulgar los intereses y medir la representación. Los miembros del consejo deben tener declaraciones claras de conflicto de intereses. Los procesos de selección deben identificar las categorías de empleador y afiliación sin convertirlas en cuotas. Los informes públicos deben distinguir los comentarios de los grandes titulares de recursos, las redes pequeñas, los gobiernos, la sociedad civil, los operadores técnicos, los intermediarios comerciales y los expertos individuales cuando sea posible.

Los registros de las reuniones deben mostrar si las mismas voces son repetidamente decisivas.

El sistema también necesita mecanismos de renovación. Los límites de mandato, el alcance abierto de nominaciones, la participación remota, los materiales multilingües, el apoyo para viajes, las becas, las sesiones informativas para redes pequeñas, las sesiones regionales de escucha y la revisión posterior a la decisión pueden reducir la concentración. Estas medidas no son simbólicas. Cambian quién puede aparecer y quién puede entender lo que está en juego antes de que una decisión se resuelva efectivamente.

Los intereses concentrados se vuelven más peligrosos cuando se presentan como continuidad neutral. Un círculo cerrado puede decir que está protegiendo la estabilidad. A veces es cierto. A veces está protegiendo su propia familiaridad, acceso o posición en el mercado. No se debe obligar a la ASO a probar la mala fe antes de mejorar la transparencia. El mejor estándar es estructural: si una ruta de selección puede amplificar los intereses concentrados, el registro público debe exponer suficientes datos para evaluar ese riesgo.

La disciplina del alcance es la principal salvaguarda

La mejor protección contra el problema de representación de dos niveles es la disciplina del alcance. La ASO debe hacer lo que el MoU, los estatutos y los procedimientos operativos autoricen, y debe evitar hablar como si esa autoridad se extendiera a todas las cuestiones de recursos numéricos. Un mandato limitado puede sobrevivir a la selección indirecta. Un mandato amplio no puede.

El primer alcance es la política global. La ASO está involucrada en políticas globales que requieren el acuerdo de todos los RIR y una acción específica de IANA u otro organismo relacionado con ICANN. Esa definición es limitada. No debe ampliarse a la política regional ordinaria ni a cualquier tema que interese a múltiples RIR. Si una política no requiere una acción global relacionada con IANA o ICANN y un acuerdo común de los RIR, debe permanecer fuera de la ruta de política global.

El segundo alcance es la revisión de procesos. El papel de política global del Consejo de Direcciones consiste en gran medida en verificar si se siguieron los procedimientos regionales y si se consideraron adecuadamente los puntos de vista significativos. Debe ser cauteloso al sustituir sus propias preferencias políticas por los resultados regionales. Si tiene preocupaciones, puede remitir el asunto de vuelta para la consideración regional. Eso es diferente de convertirse en una cámara de políticas superior.

El tercer alcance es el asesoramiento sobre el reconocimiento de nuevos RIR. La ASO puede proporcionar recomendaciones a la Junta de ICANN sobre el reconocimiento de nuevos RIR de acuerdo con los requisitos y políticas acordados, como ICP-2 o su sucesor. Esa tarea es de alta consecuencia, pero aún se basa en criterios. No debe convertirse en una forma de que los actuales miembros de los RIR bloqueen la competencia o preserven el territorio institucional a menos que los criterios justifiquen la recomendación.

El asesoramiento sobre el reconocimiento debe incluir el apoyo de la región afectada, la preparación operativa, la continuidad del servicio y la evidencia de no discriminación.

El cuarto alcance es la selección de organismos de ICANN. El Consejo de Direcciones puede definir procedimientos y seleccionar individuos para roles en ICANN, en particular los asientos 9 y 10 de la Junta. Este papel es formal e importante. Debe tratarse como un mandato de selección, no como un poder general para instruir a esos directores después de la selección. Una vez seleccionados, los directores de ICANN tienen deberes para con ICANN. La legitimidad de la ASO depende de elegir bien, no de fingir que controlan la Junta a través de ellos.

El quinto alcance es el asesoramiento. La ASO puede asesorar a la Junta de ICANN sobre la política de asignación de recursos numéricos en conjunto con los RIR. El asesoramiento es influyente, pero no es ley vinculante. Debe identificar si refleja una votación formal del consejo, el consenso de los RIR, un resultado de política regional, un análisis del personal o un resumen de consulta. El asesoramiento que afecta a los operadores debe ser transparente en cuanto a su base probatoria.

La disciplina del alcance también significa evitar la inflación de títulos. Una frase como "la comunidad de numeración cree" debe usarse solo cuando el registro la respalde. A menudo, la frase honesta es más limitada: "el Consejo de Direcciones concluyó", "los RIR acordaron", "los procesos de política regional produjeron", "la revisión del proceso del consejo encontró" o "los participantes activos actuales apoyaron". Estas distinciones pueden parecer pequeñas, pero evitan que se tome prestada legitimidad sin pruebas.

La disciplina del alcance debe escribirse en plantillas públicas. Cada declaración de la ASO podría identificar la capacidad, la fuente de autoridad, la función afectada, la evidencia de participación, el método de votación o consenso, los conflictos, los límites y la próxima revisión. Tal plantilla haría difícil reclamar en exceso sin intención. También ayudaría a los externos a entender qué tipo de decisión están leyendo.

La ASO puede seguir siendo influyente si es modesta. La modestia no significa silencio. Significa hacer coincidir la reclamación con el mandato. Cuanto más indirecta sea la cadena de selección, más importante se vuelve esa coincidencia.

ICANN no debe sobreinterpretar la señal representativa de la ASO

ICANN también tiene una responsabilidad. No debe tratar a la ASO como si resolviera mágicamente la representación para todas las cuestiones de números de Internet. Los estatutos de ICANN dicen que la ASO asesora a la Junta con respecto a cuestiones de políticas relacionadas con la operación, asignación y gestión de direcciones de Internet, y que el Consejo de Direcciones está compuesto por miembros del Consejo de Números de la NRO.

La misión de ICANN dice que coordina la asignación en el nivel más alto y facilita las políticas globales de registro de números por parte de la comunidad afectada y otras tareas relacionadas según lo acordado con los RIR. Estas cláusulas requieren que ICANN respete los procesos de la comunidad de RIR, pero no le permiten ignorar la calidad de la participación.

Cuando ICANN recibe asesoramiento de la ASO, debe preguntarse qué representa el asesoramiento. ¿Es una propuesta formal de política global? ¿Es una revisión de proceso? ¿Es una recomendación sobre el reconocimiento de un nuevo RIR? ¿Es el resultado de una selección de asiento de la Junta? ¿Es una carta del Consejo Ejecutivo de la NRO? ¿Es una opinión del Consejo de Direcciones? ¿Es una posición conjunta de los RIR? Cada uno merece un peso diferente.

ICANN también debe preguntarse si la comunidad afectada relevante realmente participó. La frase "comunidad afectada" aparece en el contexto de la misión de ICANN, pero la comunidad afectada para cuestiones de numeración no es evidente por sí misma. A veces es la comunidad de políticas de los RIR. A veces son los titulares de recursos. A veces incluye registros locales de Internet, gobiernos, redes descendentes, operadores de seguridad de enrutamiento o usuarios de datos de registro público. ICANN no debe usar a la ASO como un atajo para evitar ese análisis.

Esto es especialmente importante para los límites de la misión. ICANN no es un regulador general de servicios de Internet, y sus propios estatutos establecen que no posee autoridad regulatoria autorizada por el gobierno. Si ICANN recibe una declaración amplia de la ASO o la NRO, no debe tratar esa declaración como un permiso para ir más allá de la coordinación de alto nivel, la facilitación de políticas globales de números o las tareas acordadas con los RIR. Una señal representativa indirecta no puede ampliar la misión de ICANN.

La función de selección de asientos de la Junta hace esto más sensible. Los directores seleccionados por la ASO se convierten en directores de ICANN. Su presencia en la Junta no debe tomarse como un consentimiento continuo de cada comunidad de RIR para cada acción de la Junta. Tampoco su selección debe tratarse como prueba de que la comunidad global de operadores ha respaldado posiciones no relacionadas de ICANN. La ruta de selección tiene un propósito definido. No reemplaza el comentario público, la deliberación intercomunitaria ni la revisión de la misión.

ICANN puede mejorar esto solicitando informes de participación con las presentaciones de la ASO. Puede solicitar información sobre el denominador regional cuando esté disponible, resúmenes de disidencia, divulgaciones de conflictos y evidencia de alcance. Puede publicar cómo sopesó la aportación de la ASO. Puede evitar un lenguaje que convierta el asesoramiento de la ASO en un respaldo comunitario genérico. Puede mantener la política global de números separada de las controversias de políticas de nombres de dominio y otras cuestiones de ICANN.

Esto no faltaría el respeto a la ASO. La protegería. La dependencia excesiva puede crear una reacción adversa. Si ICANN trata el asesoramiento de la ASO como una señal democrática completa, los críticos atacarán la cadena de selección indirecta de la ASO. Si ICANN trata el asesoramiento de la ASO como experto, con base regional y limitado procesalmente, el asesoramiento sigue siendo valioso sin llevar consigo pretensiones imposibles.

La misma moderación debe aplicarse en situaciones de crisis. Si un registro problemático, una cuestión de reconocimiento o una disputa regional llegan a ICANN, la aportación de la ASO o la NRO puede ser esencial. Pero ICANN debe distinguir la continuidad técnica, los criterios de reconocimiento, el apoyo de la comunidad regional, las cuestiones legales nacionales y los derechos de los operadores. La representación de la ASO no colapsa todas esas categorías en una sola respuesta.

La agenda de medición

El problema de representación de dos niveles solo puede mejorarse si se mide. La ASO, la NRO y los RIR deben publicar suficiente información para permitir que los externos evalúen la profundidad de la selección y la concentración sin exponer opciones de voto privadas o datos personales. La medición debe ser rutinaria en lugar de impulsada por crisis.

La primera métrica es el denominador de elegibilidad. Para cada asiento seleccionado por la comunidad, la región debe identificar quién era elegible para nominar, apoyar y votar. ¿Estaba el electorado limitado a miembros en buen estado, asistentes a reuniones, participantes registrados, suscriptores de listas de políticas o una comunidad más amplia? ¿Se les dio a las organizaciones un voto, votos ponderados, votos individuales o llamadas de consenso? ¿Qué fecha límite determinó la elegibilidad? Esto le dice a los lectores qué significa "seleccionado por la comunidad" en la práctica.

La segunda métrica es la participación. ¿Cuántas entidades o individuos elegibles votaron, comentaron, nominaron o asistieron a sesiones relevantes? ¿Qué proporción de la base elegible participó donde existe un denominador? Si una región utiliza el consenso en lugar de la votación, ¿cuántos comentarios sustantivos se recibieron, cuántos oradores apoyaron o se opusieron, y si el silencio se trató como consentimiento? Estos números no necesitan ser perfectos para ser útiles.

La tercera métrica es la afiliación. Sin convertir la representación en cuotas rígidas, los informes públicos deben describir la amplia mezcla de afiliación de nominados, miembros seleccionados y comentaristas: operadores de red, personal de registro, gobierno, academia, sociedad civil, vendedores, consultores, actores del mercado de transferencias, comunidad de seguridad, redes pequeñas, redes grandes y expertos no afiliados. El objetivo no es clasificar identidades. Es ver si un círculo profesional domina.

La cuarta métrica es la permanencia. ¿Cuántas personas seleccionadas tienen servicio previo en el Consejo de Números de la ASO/NRO, servicio en la junta del RIR, roles de personal, roles de asesor, liderazgo frecuente en reuniones o vínculos de empleador con instituciones actuales? La experiencia puede ser positiva, pero la circulación repetida debe ser visible.

La quinta métrica es el conflicto y la recusación. Los miembros del consejo que participan en la selección de la Junta de ICANN, el asesoramiento sobre el reconocimiento de nuevos RIR o la revisión de políticas globales deben divulgar los intereses relevantes del empleador, cliente, junta, financieros e institucionales cercanos. Las recusaciones deben registrarse. El objetivo no es avergonzar la experiencia; es distinguir la experiencia del interés.

La sexta métrica es la disidencia. Cada conclusión importante de la ASO debe resumir las objeciones no resueltas y las preocupaciones de las minorías. Si el consejo determina que se siguieron los procesos regionales a pesar de la disidencia, debe decir cuál fue la disidencia y por qué el proceso aún cumplió con el estándar. Si la participación fue escasa, debe decir cómo afectó ese hecho a la confianza.

La séptima métrica es el seguimiento. Después de una política global, una selección de la Junta, una recomendación de reconocimiento o una declaración de asesoramiento, la ASO debe publicar lo que sucedió a continuación. ¿Aceptó ICANN, rechazó, hizo preguntas o no tomó ninguna medida? ¿Las comunidades regionales revisaron las preocupaciones? ¿Se produjo el alcance prometido? La representación no es solo selección; es rendición de cuentas después del acto.

Ninguna de estas métricas requiere una revisión del MoU de la ASO. La mayoría puede implementarse como práctica de informes. El resultado sería un registro más claro: no una afirmación de que la ASO representa perfectamente a todos, sino evidencia de cómo funcionó realmente la cadena representativa de la ASO en cada caso.

La agenda de medición también ayudaría a identificar cuándo se necesitan herramientas diferentes. Si un problema muestra baja participación en todas las regiones pero un alto impacto en los operadores, la ASO podría pedir un alcance adicional antes de enviar una conclusión. Si una selección de asiento de la Junta atrae candidatos de un grupo profesional reducido, el próximo ciclo podría ampliar el alcance. Si una política global atrae comentarios principalmente de un grupo de interés, el Consejo de Direcciones podría señalar el límite de participación incluso si se siguió el proceso formal.

La legitimidad mejora cuando el sistema aprende de sus propios denominadores. Sin medición, la ASO solo puede repetir que sus procedimientos son abiertos. Con medición, puede mostrar cómo funcionaron los procedimientos abiertos.

Un mandato limitado aún puede ser fuerte

Los críticos a veces asumen que cualquier llamado a limitar el alcance debilita las instituciones de gobernanza de Internet. La ASO muestra lo contrario. Su mandato es más fuerte cuando es preciso. Puede revisar el proceso de política global porque el MoU le otorga ese papel. Puede recomendar sobre el reconocimiento de nuevos RIR porque el MoU nombra esa función. Puede seleccionar directores de ICANN porque los estatutos y procedimientos proporcionan esa ruta. Puede asesorar sobre políticas de recursos numéricos en conjunto con los RIR porque ese es su lugar definido. Estos poderes no necesitan afirmaciones representativas infladas.

La ASO sería más débil si pretendiera hablar por cada operador en cada cuestión de registro. Esa afirmación sería imposible de probar y fácil de atacar. Convertiría cada elección de baja participación, cada nombramiento de junta o cada discusión silenciosa en una lista de correo en un defecto de legitimidad. Invitaría a gobiernos y tribunales a preguntar por qué un consejo privado reclama autoridad pública. Invitaría a los operadores a rechazar el asesoramiento de la ASO cuando nunca participaron. Haría menos creíbles los límites de la misión de ICANN.

Un mandato limitado evita esa trampa. Dice: este es un consejo seleccionado a través de rutas de RIR; realiza tareas definidas; registra la participación; divulga los límites; no reclama más de lo que la cadena de selección puede respaldar. Eso es suficiente para muchas funciones importantes. Internet no necesita que cada institución sea un parlamento. Necesita instituciones que sean honestas sobre el tipo de autoridad que poseen.

El problema de representación de dos niveles es, por lo tanto, manejable. El primer nivel, la selección regional, puede mejorarse mediante una elegibilidad más clara, informes de participación, alcance y divulgación de conflictos. El segundo nivel, la representación de la ASO/NRO dentro de ICANN, puede mejorarse mediante etiquetas de capacidad, límites de alcance, evidencia específica de la función y la propia disciplina de ICANN al sopesar el asesoramiento. Ninguno requiere abandonar el modelo de RIR. Ambos requieren negarse a dejar que la palabra "comunidad" haga todo el trabajo.

También hay una razón positiva para mantener la ASO. La política de recursos numéricos no es una política pública ordinaria. Depende de la unicidad técnica, las restricciones de enrutamiento, la precisión del registro, la continuidad operativa, el conocimiento regional y la coordinación global. Un organismo que reúne la experiencia regional en registros puede evitar que ICANN tome decisiones mal informadas sobre números. La experiencia de la ASO es valiosa. El problema es cuando la experiencia se confunde con la representación completa.

El mejor marco es la coordinación representativa experta. La ASO es representativa porque es seleccionada a través de rutas de RIR. Es experta porque el grupo activo entiende los recursos numéricos. Es coordinadora porque conecta los procesos regionales con ICANN. Cada palabra limita a las otras. Experto no borra la representación. Representación no borra la indirectidad. Coordinación no borra la autonomía regional.

Si la ASO adopta ese marco, puede fortalecer la confianza. Los operadores pueden ver dónde participar y qué significa la participación. Los RIR pueden mostrar que sus procesos regionales no son cajas negras. ICANN puede recibir asesoramiento sobre numeración sin reclamar en exceso un consentimiento democrático. Los candidatos a la junta pueden ser seleccionados a través de un camino transparente. El reconocimiento de nuevos RIR puede considerarse según criterios en lugar de protección institucional. Las políticas globales pueden verificarse en cuanto a proceso sin convertirse en ley hecha por el consejo.

El riesgo es la complacencia. La ASO ha existido el tiempo suficiente para que su estructura parezca natural. Pero la legitimidad no es permanente. La escasez de IPv4, la dependencia de RPKI, la precisión de los datos de registro, los mercados de transferencia, la presión de sanciones, las disputas judiciales y las crisis de gobernanza regional han aumentado el valor de las decisiones sobre recursos numéricos. Cuanto más valiosas son las decisiones, más importante se vuelve la cadena de representación.

Lo que era aceptable como un puente para una pequeña comunidad técnica en 2004 puede necesitar evidencia más sólida en una economía de escasez.

La conclusión no es que el MoU de la ASO fracasó. Resolvió un problema real de coordinación. La conclusión es que la solución creó su propio problema de representación, y ese problema debe manejarse abiertamente.

La prueba pública para la autoridad del Consejo de Números de la ASO/NRO

Una prueba pública práctica puede mantener la autoridad de la ASO en proporción. Primero, identificar la función. ¿Está el consejo revisando una política global, recomendando sobre el reconocimiento de un nuevo RIR, seleccionando un director de ICANN, asesorando a la Junta u organizando sus propios procedimientos? Si la función no está clara, la autoridad no está clara.

Segundo, identificar la cadena de selección. ¿Qué miembros participaron? ¿Cuáles fueron seleccionados por la comunidad y cuáles fueron designados por la junta? ¿Qué procesos regionales los seleccionaron? ¿Hubo asientos vacantes, interinos o recientemente nombrados? ¿Se divulgaron los conflictos? El público no necesita papeletas privadas, pero sí necesita la cadena.

Tercero, identificar la evidencia de participación. Para el tema subyacente, ¿qué discusiones regionales ocurrieron? ¿Quién era elegible? ¿Quién participó? ¿Qué puntos de vista fueron significativos? ¿Qué objeciones quedaron? ¿Se llegó a pequeñas redes, operadores descendentes, usuarios del sector público o titulares de recursos fuera del círculo político habitual? Si la respuesta es escasa, la conclusión debe decirlo.

Cuarto, identificar el límite del mandato. ¿La decisión obliga a alguien? ¿Es un asesoramiento? ¿Es un hallazgo de proceso? ¿Es una nominación? ¿Es una recomendación? ¿Es una declaración de consenso regional? ¿Es simplemente una opinión del consejo? La etiqueta pública debe coincidir con el efecto legal.

Quinto, identificar el remedio. Si una región cree que el consejo malinterpretó su proceso, si un candidato impugna un procedimiento de selección, si una parte afectada cree que los conflictos se manejaron mal, o si ICANN sobreinterpreta el asesoramiento de la ASO, ¿a dónde puede ir la preocupación? Una estructura representativa sin remedio se convierte en un ciclo cerrado.

Esta prueba haría más legible la gobernanza de la ASO. También haría más justas las críticas. Los críticos podrían señalar brechas de participación específicas en lugar de descartar todo el organismo. Los defensores podrían señalar evidencia específica en lugar de confiar en el estatus institucional. ICANN podría explicar por qué le dio un peso particular al asesoramiento de la ASO. Los RIR podrían mejorar la débil participación regional antes del próximo ciclo.

El problema de representación de dos niveles del MoU de la ASO no desaparecerá porque el sistema de recursos numéricos es inherentemente estratificado. Pero la autoridad estratificada aún puede ser responsable. Puede mostrar su fuente. Puede declarar sus límites. Puede medir su participación. Puede divulgar sus riesgos de concentración. Puede negarse a convertir una pequeña comunidad activa en una afirmación de consentimiento universal.

Esa negativa es la marca de una institución madura. La ASO no necesita ser todo. Necesita ser exactamente lo que sus documentos crearon: un puente entre la gobernanza de recursos numéricos basada en RIR e ICANN, lo suficientemente fuerte como para coordinar tareas definidas, lo suficientemente modesta como para admitir que el puente no es todo el público.

Fuentes