Краткое содержание

  • Меморандум о взаимопонимании ASO создаёт двухуровневую цепочку представительства: система RIR представлена через NRO, а Адресный совет ASO состоит из членов Номерного совета NRO. Каждый регион выдвигает по три члена совета: двух — через отбор в региональном сообществе и одного — через совет директоров RIR.
  • Эта цепочка работоспособна для определённых задач ASO, но она не доказывает широкого согласия глобального сообщества операторов. Низкое участие, профессионализированная культура встреч, сети действующих участников, назначения советами директоров и региональные фильтры членства могут переноситься на уровень ICANN с более весомым институциональным ярлыком, чем допускает реальное участие.
  • Решение не в отказе от ASO, а в ограничении её границ: проверка процессов, передача глобальной политики, рекомендации по новым RIR, отбор членов Совета директоров ICANN и консультации должны сопровождаться явными доказательствами участия, раскрытием конфликтов, отчётами по региональным знаменателям и ограничениями, не позволяющими претендовать на больший авторитет, чем может обосновать цепочка отбора.

Представительство через две ступени

Организация поддержки адресного пространства (ASO) — одна из самых незаметных структур в управлении интернетом, от которой при этом зависит очень многое. Она редко порождает публичные скандалы, свойственные спорам о доменных именах, но именно через неё сообщество номерных ресурсов участвует в работе ICANN. ASO консультирует Совет директоров ICANN по политике распределения интернет-номеров, участвует в разработке глобальной политики, даёт рекомендации по признанию новых региональных интернет-регистраторов, отбирает кандидатов на места в Совете директоров ICANN и даёт системе RIR институциональное место внутри ICANN.

Проблема не в том, что ASO существует. Проблема в том, как легко её название заставляет представительство выглядеть более прямым, чем оно есть. ASO — это не глобальный электорат операторов сетей. Это структура, выстроенная через RIR и Организацию по номерным ресурсам (NRO). Согласномеморандуму о взаимопонимании ICANN в отношении ASO 2004 года, роль ASO выполняет NRO. Адресный совет ASO состоит из членов Номерного совета NRO. Настранице Адресного совета ASOповторяется, что совет состоит из пятнадцати членов Номерного совета NRO и что каждое сообщество RIR назначает двух членов, а каждый совет директоров RIR — одного.

Так возникает представительство, отделённое двумя ступенями. Сначала операторы и другие затронутые стороны участвуют через региональные сообщества RIR, структуры членства, политические форумы и выборы. Затем эти отобранные люди входят в Номерной совет NRO и тем самым в Адресный совет ASO. Результат не является нелегитимным по умолчанию, но он опосредован. Эта цепочка заслуживает пристального внимания всякий раз, когда ASO называют голосом сообщества номерных ресурсов.

Опосредованное представительство может быть уместным, когда мандат узок. Глобальную политику распределения адресов невозможно выработать одним массовым голосованием всех пользователей интернета. Система номерных ресурсов технична, администрируется по регионам, отличается правовым плюрализмом и операционно зависит от RIR. Сообщества RIR — это места, где с наибольшей вероятностью встречаются экспертиза в политике, опыт регистратур и затронутые операторы. Совет, сформированный из этих сообществ, может обеспечить преемственность и знания.

Но опосредованное представительство становится рискованным, когда мандат риторически расширяют. Небольшая группа, отобранная через региональные механизмы, может хорошо подходить для проверки того, соблюдал ли каждый регион свою процедуру разработки политики. Но она хуже подходит для утверждений о широком общественном согласии по спорным экономическим, политическим или институциональным вопросам. Совет, члены которого отобраны через процессы конкретных RIR, может выбирать директоров ICANN по определённой процедуре. Но ему следует с осторожностью утверждать, что этих директоров выбрал глобальный электорат операторов.

Сам меморандум ASO указывает на ограниченность. Он определяет роли и процессы, поддерживающие разработку глобальной политики, механизмы рекомендаций по признанию новых RIR и процедуры отбора лиц для работы в органах ICANN. Он не создаёт общий законодательный орган для пользователей номерных ресурсов. Он не определяет глобальное избирательное право операторов. В нём не сказано, что Адресный совет может разрешать споры региональных интернет-регистраторов или возлагать на операторов обычные обязательства.

Таким образом, двухуровневая проблема — это проблема легитимности, а не формальной недействительности. ASO может быть легитимна в рамках своих определённых задач и при этом преувеличивать собственное значение, если она трактует представительство, сформированное через RIR, как полное глобальное согласие. Чем более концентрированы региональные процессы и чем ниже в них участие, тем важнее это различие.

Пятнадцать мест не решают проблему знаменателя

У Номерного совета ASO/NRO чистая арифметическая конструкция. Пять регионов. По три места на регион. Два — выбраны региональным сообществом. Одно — назначено советом директоров RIR. Пятнадцать добровольцев. Текущие страницы ASO и NRO ясно описывают эту структуру, с региональными сроками полномочий и пометками о назначении. Равный вес регионов легко понять и легко администрировать.

Но чистое число мест не решает проблему знаменателя. Представительство всегда зависит от того, у кого была реальная возможность участвовать, кто действительно участвовал и какие интересы они несли. Три места от региона не означают автоматического представительства каждого оператора, держателя ресурсов, государственного ведомства, корпоративного пользователя, голоса гражданского общества, малой сети, хостинг-провайдера, держателя исторических ресурсов или клиента в этом регионе. Места представляют собой результат работы механизма отбора этого региона.

Проблема знаменателя особенно остра в управлении номерными ресурсами, потому что круг затронутых сторон шире активного сообщества. Операторы зависят от услуг регистратур, даже если никогда не посещают встречи RIR. Предприятия используют выделенное адресное пространство, даже если не следят за списками рассылки по политике. Облачные клиенты зависят от решений держателей ресурсов, не зная о регистратурном уровне. Государства зависят от данных регистратур для обеспечения безопасности и непрерывности, но участвуют лишь эпизодически. Малым сетям может не хватать времени, бюджета на поездки, экспертизы в политике или штатных ресурсов.

Держатели исторических ресурсов могут иметь юридические интересы, но ограниченно участвовать в институциональной работе. Ни одна из этих групп не исчезает только потому, что состоялись региональные выборы или назначения.

ВRFC 7020 IETFсистема реестров интернет-номеров описывается как иерархия, корнем которой является IANA, обслуживающая RIR, а те, в свою очередь, обслуживают локальные регистратуры и других клиентов; центральными операционными целями названы уникальность и точность регистрационных данных. Эта иерархия объясняет, почему представительство даётся так сложно. Затронутые стороны — не все члены одной организации. Одни — клиенты клиентов. Другие — нижестоящие пользователи. На третьих влияют маршрутизация, реагирование на злоупотребления, финансирование или рыночная зависимость. Региональный политический форум может быть открытым, но открытость — не то же самое, что широкое присутствие.

Структура ASO решает эту задачу, полагаясь на сообщества RIR как на наиболее практичную основу отбора. Это может быть разумно, но такой подход следует называть практическим компромиссом. Когда Адресный совет действует, публичный протокол не должен создавать впечатление, что пятнадцать мест измерили всё затронутое население. В нём должно быть указано, какие региональные каналы отбора использовались, какие данные о явке или участии существуют там, где они доступны, какие назначения сделали советы директоров и какие консультации проводились по конкретному вопросу.

Равный вес регионов также скрывает неравенство знаменателей по населению, сетям, экономике и членству. Регионы AFRINIC, APNIC, ARIN, LACNIC и RIPE NCC различаются по населению, числу сетей, объёму ресурсов, количеству членов, концентрации рынка, участию государства, степени дефицита IPv4, активности рынка передачи адресов и культуре встреч. Три места на регион могут защитить меньшие регионы от доминирования более крупных. Но они могут также давать затронутым операторам избыточное или недостаточное представительство в зависимости от вопроса. Глобальная политика распределения IANA может оправдывать равный вес региональных процессов.

Вопрос о влиянии на операторов, отборе в совет директоров или рыночной зависимости может требовать дополнительных доказательств.

Проблема не решается утверждением, что члены совета — добровольцы или эксперты. Экспертиза ценна, но экспертиза — не знаменатель. Не решается проблема и утверждением, что процедуры открыты. Открытые процедуры всё равно требуют осведомлённости, времени, доступа на нужном языке, очного или удалённого участия, доверия и ощущения значимости. Низкое участие вполне может сочетаться с формальной открытостью.

Именно поэтому легитимность ASO следует оценивать по каждой функции отдельно. Для проверки глобальной политики ключевое доказательство — были ли соблюдены все региональные процессы и учтены ли значимые точки зрения. Для отбора членов Совета директоров ICANN ключевые доказательства — охват кандидатов, раскрытие конфликтов, участие в обсуждениях, критерии отбора и результаты голосования внутри совета. Для рекомендаций по признанию новых RIR ключевые доказательства — поддержка региона, непрерывность услуг, поддержка затронутых сетей и критерии ICP-2. Одна структура из пятнадцати мест не может сама по себе ответить на все эти вопросы.

Место от сообщества и место от совета директоров — разные мандаты

Номерной совет ASO/NRO сочетает два вида отбора. Каждое сообщество RIR выбирает двух человек, а каждый совет директоров RIR назначает одного. Такое сочетание можно обосновать. Места, заполняемые по выбору сообщества, помогают связать совет с открытым региональным участием. Места, заполняемые по назначению совета директоров, могут добавить преемственность, институциональные знания или навыки, которые выборы могут упустить. Проблема возникает, когда два мандата рассматриваются как идентичные.

Место, выбранное сообществом, и место, назначенное советом директоров, несут разные притязания на легитимность. Выбранный сообществом член может ссылаться на открытую процедуру отбора в регионе, хотя сила этого притязания зависит от участия. Назначенный советом директоров член может ссылаться на институциональное назначение руководящим советом RIR, хотя сила этого притязания зависит от подотчётности, критериев и прозрачности самого совета. Ни одно из притязаний не является недействительным. Они просто разные.

Это различие должно учитываться в публичных отчётах. Когда Адресный совет приходит к выводу, читатели должны знать, была ли региональная позиция представлена избранными членами, назначенцами советов директоров или теми и другими. Когда возникает конфликт между настроениями сообщества и предпочтениями совета директоров, это различие становится ещё важнее. Назначенец совета директоров может быть отлично квалифицирован, но назначение советом не заменяет выбора сообщества. Выбранный сообществом член может обладать более сильной электоральной легитимностью, но выборы с низкой явкой могут не выражать широкого регионального консенсуса.

Настранице NRO об Адресном совете ASO / Номерном совете NROотмечены назначаемые члены и сказано, что каждое сообщество RIR выбирает двух человек, а каждый совет директоров RIR назначает одного.Страница ARIN о выборахдаёт конкретный пример региональной механики: в два года из трёх имеющие право голоса действительные члены ARIN выбирают одного представителя ARIN в Номерной совет NRO; каждый третий год Совет попечителей ARIN назначает одного кандидата из пула номинантов, сформированного сообществом. Там также сказано, что каждая организация-член ARIN вправе назначить одно контактное лицо для голосования и должна быть действительным членом в надлежащем статусе на дату определения права на участие.

Этот пример показывает, почему раскрытие знаменателя необходимо. Канал ARIN — это не «за всех североамериканских операторов проголосовали». Это определённый канал членства через действительных членов с правом голоса, контактные лица для голосования и календарь. Это может быть правильный канал для структуры ARIN, но его не следует переводить в более широкие формулировки, чем он допускает. У других RIR свои правила отбора. Публичная легитимность ASO зависит от того, насколько эти различия различимы, а не сглажены в общий ярлык «сообщество».

Места, заполняемые по назначению совета директоров, также создают риск концентрации. Сами советы директоров RIR формируются через региональные институциональные механизмы, которые могут отдавать предпочтение активным членам, действующим участникам, профессиональным участникам или хорошо обеспеченным сетям. Когда совет директоров назначает одного из трёх членов совета, это может повысить компетентность, но может и укрепить те же сети, которые уже доминируют в участии. Этот риск не является доказательством захвата. Это повод требовать критериев, открытых номинаций, раскрытия конфликтов и публичной аргументации.

Риск усиливается тем, что Адресный совет не просто обсуждает политику. Он также определяет процедуры отбора лиц в органы ICANN, включая места в Совете директоров ICANN, и выбирает директоров ICANN на места ASO. Поэтому назначенный советом директоров член Номерного совета NRO может участвовать в выборе директоров ICANN. Это легитимная функция по меморандуму, но она делает цепочку отбора предметом внимательного изучения. Назначение внутри RIR может влиять на назначение внутри ICANN.

Решение не в том, чтобы отменить назначаемое место. Решение в том, чтобы честно назвать его мандат. Назначенного советом директоров члена следует описывать как результат институционального назначения, а не прямого выборного волеизъявления сообщества. Публичный протокол должен показывать, кто назначил члена, какие применялись критерии, какие конфликты были раскрыты, как сообщество могло комментировать и как член участвует в голосованиях. Это сохранит ценность назначения и одновременно снизит риск скрытого усиления.

Низкое участие усиливается, а не сглаживается усреднением

Центральный изъян представительства — усиление. Если в региональном процессе низкое участие, структура ASO не сглаживает эту проблему усреднением. Она переносит результат наверх. Кандидат, выбранный узким региональным электоратом, становится одним из пятнадцати членов совета глобального уровня. Мнение, сформированное на небольшом политическом форуме, может попасть в отчёт ASO о процессе. Назначенный советом директоров член, выбранный из узкого профессионального круга, может голосовать при отборе на места в Совете директоров ICANN. Институциональный ярлык становится больше основы участия.

Это важно, потому что управление интернет-номерами — узкоспециализированная область. Люди, которые посещают встречи RIR, читают списки рассылки по политике, выдвигают кандидатов, понимают определения глобальной политики и следят за протоколами ASO, часто составляют небольшую часть всех затронутых сторон. Они могут быть высококомпетентными и действовать в общественных интересах. Но они могут также разделять общие установки, профессиональные сети, модели поездок, типы работодателей или рыночные интересы. Концентрация может быть социальной, а не заговорщической. Комната может быть открытой и всё равно узкой.

Низкое участие меняет значение консенсуса. В небольшом активном сообществе молчание можно истолковать как согласие. Но молчание может означать, что затронутые стороны не знали, не поняли, не могли присутствовать, столкнулись с отсутствием перевода, не видели практического способа повлиять или посчитали вопрос слишком техническим. Структура ASO не должна трактовать каждый региональный итог без возражений как широкое согласие, если данные об участии не подтверждают такого прочтения.

Процедура разработки глобальной политики пытается отчасти решить эту проблему, требуя регионального рассмотрения и проверки Адресным советом того, были ли значимые точки зрения учтены надлежащим образом. Приложение к меморандуму ASO 2004 года даёт Адресному совету роль проверки процесса перед передачей глобальной политики в ICANN. Операционные процедуры ASO аналогичным образом описывают проверку того, был ли соблюдён процесс разработки политики в каждом регионе и были ли сбои процесса. Это полезно, но проверка процесса — не то же самое, что глубина участия.

Регион может соблюсти формальную процедуру и при этом оставить скудный след. Можно опубликовать сообщение в списке рассылки и получить мало ответов. Можно провести открытую сессию, на которую придут в основном постоянные участники. Можно провести выборы с небольшим электоратом по сравнению с числом затронутых сетей. Можно задокументировать протокол, не фиксируя, кто отсутствовал. Поэтому ASO должна отделять соблюдение процесса от качества участия. Важно и то и другое.

То же самое относится к отбору членов Совета директоров ICANN. Адресный совет может следовать своей процедуре отбора, проводить номинации, интервью, периоды комментариев и голосования. Это доказывает соблюдение процедуры. Но это не доказывает автоматически, что глобальное сообщество операторов реально повлияло на выбор. Места в совете директоров обладают высокой ценностью, потому что влияют на миссию ICANN, бюджет, подотчётность, надзор, связанный с IANA, и межсообществные решения. Канал отбора, который начинается с членства в совете, сформированном через RIR, должен особенно тщательно фиксировать охват и участие.

Практическое решение — заявление об участии для каждого значимого действия ASO. Для рекомендации по глобальной политике в заявлении следует перечислять площадки региональных обсуждений, даты, показатели участия там, где они доступны, неурегулированные возражения, участие сотрудников, комментарии сообщества и выводы Адресного совета о ходе процесса. Для отбора на место в совете директоров — охват кандидатов, число заявок, активность публичных комментариев, конфликты, воздержавшихся и голосование совета.

Для рекомендации по признанию нового RIR — поддержку затронутого региона, данные о зоне обслуживания, поддержку членов, операционную готовность и особые мнения.

Это не бюрократия ради бюрократии. Это способ не позволить ярлыку ASO придавать скудному участию видимость легитимности. Если участие широкое, заявление это докажет. Если участие скудное, заявление поможет улучшить будущую работу. Если интересы концентрированы, раскрытие позволяет читателям судить, оставался ли совет в рамках своего мандата. Если решение должно быть принято несмотря на скудное участие, потому что этого требует операционная непрерывность, протокол может объяснить почему.

Усиление неизбежно в любой системе представительства. Вопрос в том, видимо ли это усиление. ASO может оставаться полезной, если относится к участию как к доказательству, а не как к лозунгу.

Концентрированные интересы могут выглядеть как преемственность

Управление номерными ресурсами вознаграждает преемственность. Люди, понимающие систему, часто имеют многолетнюю историю участия во встречах RIR, операторских группах, списках рассылки по политике, технических стандартах, рынках передачи адресов, безопасности маршрутизации, работе регистратур или структурах ICANN. Такая институциональная память ценна. Она может предотвратить наивные проекты политики. Она помогает отличать реальные операционные ограничения от политических требований. Она не даёт глобальной работе с номерами быть захваченной государствами или краткосрочными рыночными игроками.

Но преемственность может также защищать концентрированные интересы. Те же профессионалы, которые лучше всех знают систему, могут работать на крупных операторов, поставщиков услуг регистратур, консалтинговые компании, брокеров, вендоров, исследовательские сети или организации с постоянным доступом. Они могут быть не коррумпированы. Они просто могут присутствовать там, где другие отсутствуют. Со временем присутствие становится репутацией, репутация — номинацией, номинация — отбором, а отбор — полномочиями.

Номерной совет ASO/NRO уязвим перед этой динамикой, потому что опирается на региональные пулы участников. Если активный пул региона доминируется определённым типом игроков, совет может унаследовать этот перекос. Равные региональные места этого не исправляют, если в каждом регионе свой рисунок концентрации. В одном регионе могут доминировать крупные операторы доступа. В другом — структуры национальных интернет-регистратур. Ещё один может формироваться участниками рынка передачи адресов. В ещё одном может быть сильное влияние сотрудников из-за скудного участия сообщества.

Ещё один может обладать высокой технической экспертизой, но слабым представительством малых сетей.

Это важнее всего там, где работа ASO касается отбора членов Совета директоров ICANN и глобальной политики. Роль Адресного совета в отборе директоров ICANN даёт ему влияние за пределами узкой функции проверки политики. Директор ICANN, отобранный через канал ASO, работает в Совете директоров ICANN не как делегат с инструкциями от совета. Решения директора затрагивают ICANN в целом. Если пул отбора узок, концентрированные интересы могут получить устойчивое влияние в центральных органах управления ICANN, ни разу не выиграв широкого глобального голосования.

Тот же риск проявляется в выборе момента для глобальной политики. Политика, которая выглядит технической, может иметь распределительные последствия. Правила распределения после исчерпания IPv4, блоки ASN, возвращённое адресное пространство, точность регистрационных данных, услуги, связанные с RPKI, или будущая эволюция системы реестров могут влиять на рыночную стоимость, операционные издержки и институциональные рычаги.

Роль ASO может быть процедурной, но процедурные решения всё равно влияют на результаты: были ли учтены значимые точки зрения, требуют ли опасения дальнейшего рассмотрения, передаётся ли предложение дальше и как ICANN объясняют, как понимать протокол.

Решение не в том, чтобы исключать опытных участников. Это навредило бы системе. Решение в том, чтобы раскрывать интересы и измерять представительство. У членов совета должны быть ясные декларации о конфликте интересов. Процессы отбора должны указывать категории работодателей и принадлежности, не превращая их в квоты. Публичные отчёты должны, где это возможно, различать комментарии крупных держателей ресурсов, малых сетей, государств, гражданского общества, технических операторов, коммерческих посредников и индивидуальных экспертов. Протоколы встреч должны показывать, не оказываются ли одни и те же голоса многократно решающими.

Системе также нужны механизмы обновления. Ограничение сроков полномочий, открытый поиск номинантов, удалённое участие, материалы на нескольких языках, поддержка поездок, стипендии, брифинги для малых сетей, региональные сессии сбора мнений и пересмотр после принятия решений могут снизить концентрацию. Эти меры не символические. Они меняют то, кто может прийти и кто может понять суть ставок до того, как решение фактически будет принято.

Концентрированные интересы становятся наиболее опасными, когда их подают как нейтральную преемственность. Закрытый круг может говорить, что защищает стабильность. Иногда это действительно так. Иногда он защищает собственную привычность, доступ или рыночные позиции. Не следует требовать от ASO доказательств недобросовестности, прежде чем она улучшит прозрачность. Более правильный стандарт — структурный: если канал отбора может усиливать концентрированные интересы, публичный протокол должен раскрывать достаточно данных, чтобы можно было оценить этот риск.

Главная гарантия — дисциплина границ мандата

Лучшая защита от проблемы двухуровневого представительства — дисциплина границ мандата. ASO должна делать то, что разрешают меморандум, устав и операционные процедуры, и не должна говорить так, будто эти полномочия распространяются на все вопросы номерных ресурсов. Узкий мандат выдерживает опосредованный отбор. Широкий — нет.

Первая граница — глобальная политика. ASO участвует в глобальных политиках, которые требуют согласия всех RIR и конкретных действий IANA или другого органа, связанного с ICANN. Это определение узкое. Его не следует расширять до обычной региональной политики или любого вопроса, который просто интересует несколько RIR. Если политика не требует глобальных действий IANA или связанного с ICANN органа и общего согласия RIR, она должна оставаться вне канала глобальной политики.

Вторая граница — проверка процесса. Роль Адресного совета в глобальной политике состоит главным образом в проверке того, были ли соблюдены региональные процедуры и были ли значимые точки зрения учтены надлежащим образом. Ему следует осторожно относиться к подмене региональных результатов собственными политическими предпочтениями. При наличии опасений он может вернуть вопрос на региональное рассмотрение. Это не то же самое, что стать вышестоящей политической палатой.

Третья граница — рекомендации по признанию новых RIR. ASO может давать Совету директоров ICANN рекомендации по признанию новых RIR в соответствии с согласованными требованиями и политиками, такими как ICP-2 или её преемник. Эта задача имеет высокие последствия, но она всё же основана на критериях. Она не должна становиться способом для действующих инсайдеров RIR блокировать конкуренцию или защищать институциональную территорию, если только критерии не оправдывают рекомендацию. Рекомендации по признанию должны включать поддержку затронутого региона, операционную готовность, непрерывность услуг и доказательства недискриминационности.

Четвёртая граница — отбор в органы ICANN. Адресный совет может определять процедуры и отбирать лиц для ролей в ICANN, особенно на места № 9 и № 10 в Совете директоров. Эта роль формальна и важна. Её следует рассматривать как мандат на отбор, а не как общее право давать указания этим директорам после отбора. После отбора директора ICANN несут обязанности перед ICANN. Легитимность ASO зависит от того, насколько хорошо она выбирает, а не от притворства, будто она управляет Советом директоров через них.

Пятая граница — консультации. ASO может консультировать Совет директоров ICANN по политике распределения номерных ресурсов совместно с RIR. Консультации влиятельны, но это не обязательный закон. В них должно быть указано, отражают ли они формальное голосование совета, консенсус RIR, результат региональной политики, анализ сотрудников или итоги консультаций. Консультации, затрагивающие операторов, должны быть прозрачны в отношении доказательной базы.

Дисциплина границ также означает отказ от раздувания формулировок. Фразу вроде «сообщество номерных ресурсов считает» следует использовать только тогда, когда она подтверждается протоколом. Часто честнее звучат более узкие формулировки: «Адресный совет пришёл к выводу», «RIR согласовали», «региональные процессы разработки политики дали», «проверка процесса советом установила» или «действующие активные участники поддержали». Эти различия могут казаться мелкими, но они не позволяют заимствовать легитимность без доказательств.

Дисциплина границ должна быть закреплена в публичных шаблонах. Каждое заявление ASO могло бы указывать, в каком качестве оно сделано, источник полномочий, затрагиваемую функцию, доказательства участия, метод голосования или консенсуса, конфликты, ограничения и следующий пересмотр. Такой шаблон затруднил бы непреднамеренное преувеличение притязаний. Он также помог бы посторонним понять, с каким решением они имеют дело.

ASO может оставаться влиятельной, если будет скромной. Скромность не означает молчания. Она означает соответствие притязаний мандату. Чем более опосредована цепочка отбора, тем важнее это соответствие.

ICANN не должна переоценивать сигнал представительства ASO

У ICANN тоже есть ответственность. Она не должна относиться к ASO так, будто та магическим образом решает вопрос представительства по всем вопросам интернет-номеров. В уставе ICANN сказано, что ASO консультирует Совет директоров по политическим вопросам, относящимся к эксплуатации, распределению и управлению интернет-адресами, и что Адресный совет состоит из членов Номерного совета NRO. В миссии ICANN говорится, что она координирует распределение и выделение на высшем уровне и содействует тому, чтобы затронутое сообщество вырабатывало глобальные политики реестров номеров, а также выполняет другие связанные задачи по согласованию с RIR.

Эти положения требуют от ICANN уважать процессы сообществ RIR, но не позволяют ей игнорировать качество участия.

Получая консультации ASO, ICANN должна спрашивать, что они собой представляют. Это официальное предложение глобальной политики? Проверка процесса? Рекомендация по признанию нового RIR? Результат отбора на место в Совете директоров? Письмо Исполнительного совета NRO? Мнение Адресного совета? Совместная позиция RIR? Каждое заслуживает разного веса.

ICANN должна также спрашивать, было ли фактически вовлечено соответствующее затронутое сообщество. Фраза «затронутое сообщество» появляется в контексте миссии ICANN, но затронутое сообщество для вопросов номеров не очевидно само по себе. Иногда это сообщество разработчиков политики RIR. Иногда — держатели ресурсов. Иногда в него входят местные интернет-регистратуры, государства, нижестоящие сети, операторы безопасности маршрутизации или пользователи публичных регистрационных данных. ICANN не должна использовать ASO как обходной путь, избавляющий от такого анализа.

Это особенно важно для границ миссии. ICANN — не общий регулятор интернет-услуг, и в её собственном уставе сказано, что она не обладает регуляторными полномочиями, предоставленными государством. Если ICANN получает широкое заявление ASO или NRO, она не должна рассматривать его как разрешение выйти за пределы координации высшего уровня, содействия глобальной политике номеров или задач, согласованных с RIR. Опосредованный сигнал представительства не может расширить миссию ICANN.

Функция отбора на места в Совете директоров делает это ещё более чувствительным. Отобранные через ASO директора становятся директорами ICANN. Их присутствие в Совете директоров не следует воспринимать как длящееся согласие каждого сообщества RIR на каждое действие Совета. И их отбор не следует рассматривать как доказательство того, что глобальное сообщество операторов поддержало не связанные с этим позиции ICANN. У канала отбора есть определённое назначение. Он не заменяет публичные комментарии, межсообществные обсуждения или пересмотр миссии.

ICANN может улучшить ситуацию, запрашивая вместе с материалами ASO отчёты об участии. Она может запрашивать данные о региональных знаменателях там, где они доступны, сводки особых мнений, раскрытие конфликтов и доказательства информационной работы. Она может публиковать, как она взвешивала вклад ASO. Она может избегать формулировок, превращающих консультации ASO в общее одобрение сообщества. Она может держать глобальную политику номеров отдельно от споров о политике доменных имён и других вопросов ICANN.

Это не было бы неуважением к ASO. Это защитило бы её. Чрезмерная опора может вызвать обратную реакцию. Если ICANN будет относиться к консультациям ASO как к полному демократическому сигналу, критики атакуют опосредованную цепочку отбора ASO. Если ICANN будет относиться к консультациям ASO как к экспертной, регионально обоснованной и процедурно ограниченной информации, они сохранят ценность, не неся невозможных притязаний.

Та же сдержанность должна действовать и в кризисных ситуациях. Если до ICANN доходит вопрос о проблемной регистратуре, признании или региональном споре, вклад ASO или NRO может быть необходимым. Но ICANN должна различать техническую непрерывность, критерии признания, поддержку регионального сообщества, вопросы национального права и права операторов. Представительство ASO не сводит все эти категории к одному ответу.

Программа измерений

Проблему двухуровневого представительства можно решать, только если её измерять. ASO, NRO и RIR должны публиковать достаточно информации, чтобы сторонние наблюдатели могли оценить глубину и концентрацию отбора, не раскрывая тайну голосования или персональные данные. Измерение должно быть регулярным, а не вызванным кризисом.

Первый показатель — знаменатель круга имеющих право на участие. По каждому месту, заполняемому выбором сообщества, регион должен указывать, кто имел право выдвигать, поддерживать и голосовать. Был ли электорат ограничен членами в надлежащем статусе, участниками встреч, зарегистрированными участниками, подписчиками списков рассылки по политике или более широким сообществом? Получали ли организации один голос, взвешенные голоса, индивидуальные голоса или решения консенсусом? Какая дата определяла право на участие? Это говорит читателям, что означает «выбран сообществом» на практике.

Второй показатель — участие. Сколько имеющих право организаций или лиц голосовали, комментировали, выдвигали кандидатов или посещали соответствующие сессии? Какая доля имеющей право основы участвовала там, где существует знаменатель? Если регион использует консенсус, а не голосование, то сколько содержательных комментариев поступило, сколько выступавших поддержали или выступили против и рассматривалось ли молчание как согласие? Эти цифры не обязаны быть идеальными, чтобы быть полезными.

Третий показатель — принадлежность. Не превращая представительство в жёсткие квоты, публичные отчёты должны описывать общий состав по принадлежности номинантов, отобранных членов и комментаторов: операторы сетей, сотрудники регистратур, государство, академическое сообщество, гражданское общество, вендоры, консультанты, участники рынка передачи адресов, сообщество безопасности, малые сети, крупные сети и независимые эксперты. Цель не в ранжировании идентичностей, а в том, чтобы увидеть, не доминирует ли один профессиональный круг.

Четвёртый показатель — преемственность состава. Сколько отобранных людей имеют прежний опыт работы в Номерном совете ASO/NRO, советах директоров RIR, на штатных должностях, консультативных ролях, частое руководство встречами или связи работодателей с действующими институтами? Опыт может быть положительным, но повторяющаяся циркуляция должна быть видимой.

Пятый показатель — конфликты и самоотводы. Члены совета, участвующие в отборе членов Совета директоров ICANN, рекомендациях по признанию новых RIR или проверке глобальной политики, должны раскрывать соответствующие интересы работодателей, клиентов, советы директоров, финансовые и близкие институциональные интересы. Самоотводы должны фиксироваться. Цель не в том, чтобы опозорить экспертизу, а в том, чтобы отличить экспертизу от заинтересованности.

Шестой показатель — особые мнения. Каждый значимый вывод ASO должен содержать сводку неурегулированных возражений и опасений меньшинства. Если совет установит, что региональные процессы были соблюдены несмотря на возражения, он должен указать, в чём заключались возражения и почему процесс всё же соответствовал стандарту. Если участие было скудным, следует указать, как этот факт повлиял на уверенность в результате.

Седьмой показатель — доведение до результата. После глобальной политики, отбора в Совет директоров, рекомендации по признанию или консультационного заявления ASO должна публиковать, что произошло дальше. Приняла ли ICANN результат, отклонила ли, задала ли вопросы или не предприняла действий? Вернулись ли региональные сообщества к своим опасениям? Состоялась ли обещанная информационная работа? Представительство — это не только отбор; это подотчётность после действия.

Ни один из этих показателей не требует коренной переработки меморандума ASO. Большинство можно внедрить как практику отчётности. Результатом была бы более ясная картина: не утверждение, что ASO идеально представляет всех, а доказательства того, как цепочка представительства ASO фактически работала в каждом случае.

Программа измерений помогла бы также определить, когда нужны другие инструменты. Если по вопросу наблюдается низкое участие во всех регионах, но высокое влияние на операторов, ASO могла бы потребовать дополнительной информационной работы перед передачей вывода. Если отбор на место в Совете директоров привлекает кандидатов из узкого профессионального пула, следующий цикл мог бы расширить поиск. Если глобальная политика привлекает комментарии в основном одной группы интересов, Адресный совет мог бы отметить ограничение участия, даже если формальный процесс был соблюдён.

Легитимность растёт, когда система учится на собственных знаменателях. Без измерения ASO может лишь повторять, что её процедуры открыты. С измерением она может показать, как работали открытые процедуры.

Ограниченный мандат может оставаться сильным

Критики иногда предполагают, что любой призыв к ограничению полномочий ослабляет институты управления интернетом. ASO показывает обратное. Её мандат сильнее всего, когда он точен. Она может проверять процесс глобальной политики, потому что меморандум даёт ей эту роль. Она может давать рекомендации по признанию новых RIR, потому что меморандум называет эту функцию. Она может отбирать директоров ICANN, потому что устав и процедуры предусматривают этот канал. Она может консультировать по политике номерных ресурсов совместно с RIR, потому что это её определённое место. Эти полномочия не нуждаются в раздутых притязаниях на представительство.

ASO была бы слабее, если бы претендовала на то, чтобы говорить от имени каждого оператора по каждому вопросу регистратур. Такое притязание невозможно было бы доказать и легко атаковать. Оно превратило бы каждые выборы с низкой явкой, каждое назначение советом директоров или тихую дискуссию в списке рассылки в дефект легитимности. Оно побудило бы государства и суды спрашивать, почему частный совет претендует на публичную власть. Оно побудило бы операторов отвергать рекомендации ASO, если они никогда не участвовали. Оно сделало бы границы миссии ICANN менее убедительными.

Ограниченный мандат избегает этой ловушки. Он говорит: это совет, отобранный через каналы RIR; он выполняет определённые задачи; он фиксирует участие; он раскрывает ограничения; он не претендует на большее, чем может поддержать цепочка отбора. Этого достаточно для многих важных функций. Интернету не нужно, чтобы каждый институт был парламентом. Ему нужно, чтобы институты честно говорили о том, какого рода властью они обладают.

Таким образом, проблема двухуровневого представительства управляема. Первый уровень — региональный отбор — можно улучшить через более чёткие критерии права на участие, отчётность об участии, информационную работу и раскрытие конфликтов. Второй уровень — представительство ASO/NRO внутри ICANN — можно улучшить через указание статуса, ограничение полномочий, доказательства по каждой функции и собственную дисциплину ICANN при взвешивании консультаций. Ни то ни другое не требует отказа от модели RIR. И то и другое требует не позволять слову «сообщество» делать всю работу.

Есть и позитивная причина сохранить ASO. Политика номерных ресурсов — не обычная публичная политика. Она зависит от технической уникальности, ограничений маршрутизации, точности регистрационных данных, операционной непрерывности, региональных знаний и глобальной координации. Орган, собирающий региональный опыт регистратур, может помешать ICANN принимать решения о номерах без достаточной информации. Экспертиза ASO ценна. Проблема возникает, когда экспертизу принимают за полное представительство.

Более правильная рамка — экспертная представительская координация. ASO представительна, потому что отбирается через каналы RIR. Она экспертна, потому что активный пул понимает номерные ресурсы. Она координирует, потому что соединяет региональные процессы с ICANN. Каждое из этих слов ограничивает другие. Экспертность не отменяет представительность. Представительность не отменяет опосредованности. Координация не отменяет региональной автономии.

Если ASO примет эту рамку, она сможет укрепить доверие. Операторы смогут видеть, где участвовать и что означает участие. RIR смогут показать, что их региональные процессы — не чёрные ящики. ICANN сможет получать консультации по номерам без преувеличенных притязаний на демократическое согласие. Кандидаты в Совет директоров смогут отбираться прозрачным путём. Признание новых RIR сможет рассматриваться по критериям, а не в интересах защиты действующих институтов. Глобальные политики смогут проверяться на соблюдение процесса, не становясь законом, сочинённым советом.

Риск — самоуспокоенность. ASO существует достаточно долго, и её структура может казаться естественной. Но легитимность не вечна. Дефицит IPv4, зависимость от RPKI, точность данных регистратур, рынки передачи адресов, санкционное давление, судебные споры и кризисы регионального управления повысили ценность решений о номерных ресурсах. Чем ценнее решения, тем важнее цепочка представительства. То, что в 2004 году было приемлемо как мостик небольшого технического сообщества, в экономике дефицита может требовать более веских доказательств.

Вывод не в том, что меморандум ASO провалился. Он решил реальную задачу координации. Вывод в том, что решение создало собственную проблему представительства, и этой проблемой следует управлять открыто.

Публичный тест для полномочий Номерного совета ASO/NRO

Практический публичный тест может удерживать полномочия ASO в разумных пропорциях. Во-первых, определить функцию. Проверяет ли совет глобальную политику, рекомендует ли признание нового RIR, отбирает ли директора ICANN, консультирует ли Совет директоров или организует собственные процедуры? Если функция неясна, неясны и полномочия.

Во-вторых, определить цепочку отбора. Какие члены участвовали? Кто был выбран сообществом, а кто назначен советом директоров? Какие региональные процессы их отобрали? Были ли места вакантными, временными или недавно занятыми по назначению? Были ли раскрыты конфликты? Общественности не нужны тайные бюллетени, но ей нужна цепочка.

В-третьих, определить доказательства участия. По рассматриваемому вопросу какие региональные обсуждения состоялись? Кто имел право участвовать? Кто участвовал? Какие мнения были значимыми? Какие возражения остались? Были ли охвачены малые сети, нижестоящие операторы, пользователи из госсектора или держатели ресурсов за пределами обычного политического круга? Если ответ скуден, вывод должен это говорить.

В-четвёртых, определить границу мандата. Связывает ли решение кого-либо? Это консультация? Это вывод о процессе? Это номинация? Это рекомендация? Это заявление о региональном консенсусе? Это просто мнение совета? Публичный ярлык должен соответствовать юридическому эффекту.

В-пятых, определить средство защиты. Если регион считает, что совет неверно понял его процесс, если кандидат оспаривает процедуру отбора, если затронутая сторона считает, что конфликты были обработаны ненадлежаще, или если ICANN преувеличивает значение консультаций ASO, куда можно обратиться с этим вопросом? Представительская структура без средств защиты превращается в замкнутый круг.

Этот тест сделал бы управление ASO более прозрачным. Он сделал бы и критику более справедливой. Критики могли бы указывать на конкретные пробелы участия, а не отвергать весь орган. Защитники могли бы ссылаться на конкретные доказательства, а не на институциональный статус. ICANN могла бы объяснять, почему придала особый вес консультациям ASO. RIR могли бы улучшать слабое региональное участие до следующего цикла.

Проблема двухуровневого представительства в меморандуме ASO не исчезнет, потому что система номерных ресурсов по своей природе многослойна. Но многослойная власть всё равно может быть подотчётной. Она может показывать свой источник. Она может заявлять свои границы. Она может измерять своё участие. Она может раскрывать риски концентрации. Она может отказываться превращать небольшое активное сообщество в притязание на всеобщее согласие.

Этот отказ — признак зрелого института. ASO не должна быть всем. Она должна быть ровно тем, что создали её документы: мостом между основанным на RIR управлением номерными ресурсами и ICANN — достаточно прочным, чтобы координировать определённые задачи, и достаточно скромным, чтобы признать: мост — это не вся общественность.

Источники