サマリー
- ASO MoU は二層の代表連鎖を創出する。RIR システムは NRO を通じて代表され、ASO アドレスカウンシル（ASO Address Council）は NRO 番号カウンシル（NRO Number Council）で構成される。各地域は3名のカウンシルメンバーを供出し、うち2名は地域コミュニティによる選出、1名は RIR 理事会による任命である。
- この連鎖は定義された ASO の任務には機能するが、グローバルなオペレータの幅広い同意を証明するものではない。低参加率、専門家による会合文化、既存ネットワーク、理事会任命、地域会員資格のフィルターは、実際の参加基盤が支える以上に強力な組織ラベルを伴って ICANN へと持ち込まれうる。
- 解決策は ASO を放棄することではない。その範囲を限定することだ。プロセスレビュー、グローバルポリシーの伝達、新規 RIR に関する勧告、ICANN 理事会メンバーの選出、助言のそれぞれについて、明確な参加証拠、利益相反の開示、地域分母の報告、選出連鎖が正当化できる以上の権限主張を制限する仕組みが必要である。
2段階の代表構造
Address Supporting Organization (ASO) は、インターネットガバナンスにおいて最も静かでありながら、影響の大きい構造の一つである。ドメイン名論争に伴うような公のドラマはほとんど生み出さないが、番号資源コミュニティが ICANN に参加する経路の上に位置する。ICANN 理事会に対し、インターネット番号資源ポリシーについて助言する。グローバルポリシー策定の支援を行う。新しい地域インターネットレジストリ (RIR) の承認に関する勧告を提供する。ICANN 理事席の人選を行う。RIR システムに ICANN 内での制度的地位を与える。
問題は ASO の存在そのものではない。問題は、その名称によっていとも簡単に代表が実際よりも直接的に見えてしまうことである。ASO はネットワークオペレータによるグローバルな選挙母体ではない。RIR と Number Resource Organization (NRO) を通じて構築された構造にすぎない。2004 ICANN Address Supporting Organization MoUの下で、NRO が ASO の役割を果たす。ASO Address Council は NRO Number Council のメンバーで構成される。ASO Address Council のページでは、カウンシルが15名の NRO Number Council メンバーで構成され、各 RIR コミュニティが2名を指名し、各 RIR 理事会が1名を任命することが繰り返し述べられている。
これにより、2段階の代表構造が生まれる。第一に、オペレータや他の関係当事者は、各地域の RIR コミュニティ、会員構造、ポリシーフォーラム、選挙を通じて参加する。第二に、これらの RIR 選出者が NRO Number Council として、したがって ASO Address Council として席を占める。結果は、デフォルトで非合法というわけではないが、間接的である。ASO が番号コミュニティの声として扱われるたびに、この連鎖は精査に値する。
間接的代表は、権限が狭く定義されている場合には適切でありうる。グローバルなアドレスポリシーは、インターネットを利用するすべての人による単一の大量投票で策定することはできない。番号資源システムは技術的であり、地域ごとに運営され、法的に多元的で、運用上 RIR に依存している。RIR コミュニティこそ、ポリシー専門知識、レジストリ経験、関係オペレータが最も出会う可能性の高い場である。それらのコミュニティから選出されたカウンシルは、継続性と知識を提供できる。
しかし、間接的代表は、権限がレトリック上拡大されると危険を伴う。地域メカニズムで選出された小規模なグループは、各地域がそのポリシー手続きを遵守したかを検証するには十分適しているかもしれない。だが、争われている経済的、政治的、または制度的な問題について、幅広い公的同意を主張するには、あまり適していない。RIR 固有のプロセスで選出されたメンバーからなるカウンシルは、定義された手続きの下で ICANN 理事を選出できるかもしれない。しかし、それらの理事がグローバルなオペレータ選挙母体によって選ばれたと示唆することには慎重であるべきだ。
ASO MoU 自体が、限界を示している。それはグローバルポリシー開発を支援する役割とプロセス、新規 RIR の承認に関する勧告のメカニズム、ICANN の組織に参加する個人を選出する手続きを定義する。番号資源利用者向けの一般的な立法府を作るわけではない。グローバルなオペレータ有権者団を定義するわけではない。アドレスカウンシルが地域レジストリの紛争を裁定したり、通常のオペレータ義務を課したりできるとは言っていない。
したがって、2レベル問題は形式上の無効性の問題というよりは、正統性の問題である。ASO は定義された任務については正統でありうるが、RIR が選出した代表を完全なグローバルな同意と扱うならば、自らの立場を誇張することになる。基盤となる地域プロセスが集中しているか参加率が低いほど、この区別は重要になる。
15席は分母問題を解決しない
ASO / NRO Number Council は、算術的には明快な設計を持つ。5地域。各地域に3席。2席は地域コミュニティが選出。1席は RIR 理事会が任命。15人のボランティア。現在の ASO および NRO のページは、地域任期や任命の目印とともに、その構造を明確に示している。平等な地域比重は理解しやすく、管理もしやすい。
しかし、明快な席数は分母問題を解決しない。代表は常に、誰が参加する実質的な機会を持ったか、誰が実際に参加したか、どのような利害関係を持っているかに依存する。ある地域からの3席は、その地域のすべてのオペレータ、資源保有者、公的機関、企業ユーザー、市民社会の声、小規模ネットワーク、ホスティングプロバイダ、レガシー保有者、または顧客を自動的に代表するわけではない。それらの席は、その地域の選出メカニズムのアウトプットを代表する。
分母問題は番号資源ガバナンスにおいて特に深刻である。なぜなら、影響を受ける範囲が積極的なコミュニティよりも広いからだ。オペレータは RIR 会合に参加したことがなくても、レジストリサービスに依存している。企業はポリシーメーリングリストをフォローしていなくても、割り当てられた空間を利用している。クラウドカスタマーはレジストリ層を知らずとも、資源保有者の決定に依存している。政府はセキュリティと継続性のためにレジストリデータに依存しているが、参加は断続的かもしれない。小規模ネットワークには、時間、旅費予算、ポリシー専門知識、またはスタッフ能力が不足しているかもしれない。レガシー保有者は法的利害を持ちつつも、制度的関与は限られているかもしれない。これらのグループはいずれも、地域選挙や任命が行われたからといって消滅するわけではない。
IETF の RFC 7020は、Internet Numbers Registry System を IANA を頂点とし、RIR にサービスを提供し、RIR がさらにローカルレジストリや他の顧客にサービスを提供する階層構造として説明し、一意性と登録正確性を中心的な運用目標と位置付けている。この階層構造は、代表が困難である理由を説明している。関係当事者のすべてが同一組織のメンバーであるわけではない。ある者は顧客の顧客である。ある者は下流のユーザーである。ある者はルーティング、アビューズ対応、資金調達、市場依存を通じて影響を受ける。地域ポリシーフォーラムは公開されているかもしれないが、公開性は幅広い出席と同じではない。
ASO 構造は、これを RIR コミュニティを最も実用的な選出基盤として依存することで処理している。それは合理的かもしれないが、実用的な妥協として名指しされるべきである。アドレスカウンシルが行動する際、公的記録は、15席が影響を受ける全人口を測定したと示唆すべきではない。それには、どの地域選出経路が使用されたか、利用可能な場合にはどれほどの参加者数や参加証拠が存在するか、理事会によってどのような任命選択がなされたか、当該事項についてどのような協議が行われたかを示すべきである。
平等な地域比重はまた、不均一な人口、ネットワーク数、経済規模、会員分母を隠してしまう。AFRINIC、APNIC、ARIN、LACNIC、RIPE NCC の各地域は、人口、ネットワーク数、資源保有量、会員数、市場集中度、国家関与、IPv4 枯渇の影響、移転市場の活動、会合文化において異なっている。各地域3席は、小規模地域が大規模地域に圧倒されるのを守ることができる。また、問題によっては、関係オペレータを過剰に代表したり、過少に代表したりすることもありうる。IANA 割り当てに関するグローバルポリシーは、平等な地域プロセス比重を正当化するかもしれない。オペレータへの影響、理事会選出、市場依存に関する問題には、追加の証拠が必要かもしれない。
カウンシルメンバーがボランティアや専門家であると言っても問題は解決しない。専門知識は貴重だが、専門知識は分母ではない。手続きが公開されていると言っても問題は解決しない。公開された手続きであっても、認知、時間、言語アクセス、旅費またはリモート参加、信頼、認識された関連性を必要とする。低い参加率は、形式的な公開性と完全に両立しうる。
これが、ASO の正統性が機能ごとに測定されるべき理由である。グローバルポリシーレビューについては、鍵となる証拠は、すべての地域ポリシープロセスが遵守され、重要な視点が考慮されたかどうかである。ICANN 理事会選出については、鍵となる証拠は、候補者への働きかけ、利益相反の開示、コメント参加、選考基準、カウンシル内での投票記録である。新規 RIR 承認勧告については、鍵となる証拠は、地域支援、サービス継続性、影響を受けるネットワークからの支持、ICP-2 基準である。15席の構造が単独でこれらのすべての問いに答えられるわけではない。
地域コミュニティ推薦席と理事会任命席は異なる権限である
ASO / NRO Number Council は、2種類の選出を組み合わせている。各 RIR コミュニティが2名を選出し、各 RIR 理事会が1名を任命する。この混合は弁護可能である。コミュニティ選出席は、カウンシルをオープンな地域参加に結びつける助けとなる。理事会任命席は、選挙では見落とされるかもしれない継続性、制度知識、技能を追加しうる。問題は、2つの権限があたかも同一であるかのように扱われるときに生じる。
コミュニティ選出席と理事会任命席は、異なる正統性の主張を伴う。コミュニティ選出メンバーは、地域の公開選出手続きを通じた経路を主張できるが、その主張の強さは参加度に依存する。理事会任命メンバーは、RIR の統治理事会による制度的任命を主張できるが、その主張の強さは理事会自身の説明責任、基準、透明性に依存する。どちらの主張も無効ではない。それらは単に異なるのである。
この区別は公開報告において重視されるべきである。アドレスカウンシルが結論に達したとき、読者は、地域的な見解が選出メンバーによって運ばれたのか、理事会任命者によって運ばれたのか、あるいはその両方によって運ばれたのかを知るべきである。コミュニティの感情と理事会の選好の間に衝突が生じるとき、その違いはさらに重要になる。理事会任命者は十分な資格を持つかもしれないが、理事会任命はコミュニティ選出の代替にはならない。コミュニティ選出メンバーはより強い選挙上の正統性を持つかもしれないが、低参加の選挙は広範な地域コンセンサスを表明しないかもしれない。
ASO AC / NRO NC に関する NRO ページでは、任命されたメンバーを明示し、各 RIR コミュニティが2名を選出し、各 RIR 理事会が1名を任命すると述べている。ARIN 選挙ページは、地域メカニズムの具体例を示している：3年のうち2年は、適格な ARIN 一般会員が NRO Number Council への ARIN 代表1名を選出する。3年ごとに、ARIN 理事会はコミュニティが作成した候補者プールから1名を任命する。また、各 ARIN 会員組織は、組織ごとに1名の投票連絡担当者を指定する権利があり、参加するには資格日までに「良好な地位にある一般会員」でなければならないと述べている。
この例は、分母開示がなぜ不可欠かを示している。ARIN の経路は、「すべての北米オペレータが投票した」ではない。それは、適格な一般会員、投票連絡担当者、カレンダーを通じた、定義された会員ルートである。それは ARIN の構造にとって正しいルートかもしれないが、それが支持する以上の広範な言葉に変換されるべきではない。他の RIR は独自の選出ルールを持っている。ASO の公的正統性は、それらの相違を読みやすくすることに依存しており、それらを画一的な「コミュニティ」ラベルに均すことではない。
理事会任命席はまた、集中リスクを引き起こす。RIR 理事会自体、地域の制度メカニズムを通じて選出されるが、それらは積極的なメンバー、現職者、専門的参加者、またはリソースの豊富なネットワークを優遇しうる。理事会が3つのカウンシル席のうち1つを任命する場合、能力を向上させることができるが、同時に、すでに参加を支配しているのと同じネットワークを強化する可能性もある。そのリスクは掌握の証明ではない。それは、基準、公開指名、利益相反開示、公開の理由付けを要求する理由である。
アドレスカウンシルは単にポリシーを議論するだけではないため、リスクは拡大される。ICANN 組織（ICANN 理事席を含む）の個人を選出する手続きを定義し、ASO 席の ICANN 理事を選出する。したがって、NRO Number Council の理事会任命メンバーが、ICANN 理事の選出に関与しうる。それは MoU の下での正当な機能だが、それにより選出連鎖を精査する価値が生まれる。RIR 内の理事会任命が、ICANN 内の理事会任命に影響を及ぼしうる。
解決策は、任命席を廃止することではない。解決策は、その権限を正直に名指すことである。理事会任命メンバーは、制度的な任命を追加するものとして記述されるべきであり、直接のコミュニティ選挙結果としてではない。公的記録は、誰がそのメンバーを任命したか、どのような基準が用いられたか、どのような利益相反が開示されたか、コミュニティがどのようにコメントできたか、そのメンバーが投票にどのように参加したかを示すべきである。そうすれば、隠れた増幅のリスクを減らしつつ、任命の価値を保つことができる。
低参加は平均化されず、増幅される
中心的な代表上の欠陥は増幅である。地域プロセスの参加が低い場合、ASO 構造はその問題を平均化して消し去ることはない。結果を上方に持ち上げる。狭い地域選挙母体によって選ばれた候補者は、グローバル志向のカウンシルの15人のメンバーの一人となる。小規模なポリシーフォーラムで形成された見解は、ASO プロセス報告書の一部となりうる。小さな専門家サークルから選ばれた理事会任命メンバーは、ICANN 理事席の選出プロセスで投票できる。制度上のラベルは、参加基盤よりも大きくなる。
これが重要であるのは、インターネット番号ガバナンスが専門家ドメインだからである。RIR 会合に出席し、ポリシーメーリングリストを読み、候補者を指名し、グローバルポリシー定義を理解し、ASO 議事録を追う人々は、しばしば影響を受ける人々のごく一部である。彼らは非常に有能で公共精神に富むかもしれない。また、前提、専門家ネットワーク、移動パターン、雇用主の種類、市場利害を共有しているかもしれない。集中は、陰謀的というより社会的でありうる。部屋は公開されていてもなお狭いことがある。
低参加はコンセンサスの意味を変える。小さな積極的コミュニティでは、沈黙は受諾と解釈されうる。しかし沈黙は、影響を受ける当事者が知らなかった、理解しなかった、参加できなかった、翻訳がなかった、影響を与える実用的な経路を見出せなかった、または問題が技術的すぎると考えたことを意味するかもしれない。ASO 構造は、すべての反対のない地域結果を、参加証拠がその読みを支持しない限り、幅広い同意として扱うべきではない。
グローバルポリシー開発手続きは、重要な視点が適切に考慮されたかどうかについて、地域での検討とアドレスカウンシルによるレビューを要求することで、この問題の一部に対処しようとしている。2004年の ASO MoU の付属文書は、グローバルポリシーを ICANN に転送する前に、アドレスカウンシルにプロセスレビューの役割を与えている。ASO operating procedures は同様に、各地域のポリシー開発プロセスが遵守されたか、プロセス障害があったかどうかのレビューを記述している。それは有用だが、プロセスレビューは参加深度と同じではない。
地域は形式的なプロセスに従いつつも、記録が薄いことがありうる。メーリングリストに投稿し、ほとんど応答が得られないかもしれない。公開セッションを開催しても、主にリピーター参加者が出席するかもしれない。影響を受けるネットワークに比べて小さな選挙母体で選挙を完了するかもしれない。議事録を作成しても、誰が欠席したかは記録しないかもしれない。したがって ASO は、プロセス遵守と参加品質を分離すべきである。両方とも重要である。
ICANN 理事会選出についても同様である。アドレスカウンシルは、選出手続きに従い、指名、面接、コメント期間、投票を実施するかもしれない。それは手続き上の遵守を証明する。グローバルなオペレータコミュニティが選択に意味のある影響を与えたことを自動的に証明するわけではない。理事席は、ICANN の使命、予算、説明責任、IANA 関連の監督、コミュニティ横断的決定に影響を与えるため、価値が高い。RIR が選出したカウンシルメンバーシップから始まる選出経路は、働きかけと参加の記録について特に注意すべきである。
実用的な修正策は、ASO の主要な行動ごとに参加声明を作成することである。グローバルポリシー勧告については、声明は地域の議論の場、日程、利用可能な場合の参加指標、未解決の異議、スタッフの関与、コミュニティコメント、アドレスカウンシルのプロセス所見を列挙すべきである。理事席選出については、声明は候補者への働きかけ、応募数、パブリックコメント活動、利益相反、棄権、カウンシル投票を列挙すべきである。新規 RIR 承認勧告については、声明は影響を受ける地域の支援、サービスエリアの証拠、メンバーの支持、運用準備状況、反対意見を列挙すべきである。
これはそれ自体のための官僚主義ではない。ASO のラベルが薄い参加を洗浄することを防ぐ手段である。参加が幅広いならば、声明がそれを証明する。参加が薄いならば、声明は将来の作業の改善に役立つ。利害が集中しているならば、開示によって読者はカウンシルがその権限内にとどまったかどうかを判断できる。運用上の継続性が要求するために薄い参加にもかかわらず決定を進めなければならない場合、記録はその理由を述べることができる。
増幅は、いかなる代表システムにおいても不可避である。問題は、増幅が可視化されているかどうかである。ASO は、参加をスローガンとしてではなく証拠として扱うならば、有用であり続けることができる。
集中した利害は継続性のように見えることがある
番号資源ガバナンスは継続性を報いる。システムを理解する人々は、しばしば RIR 会合、オペレータグループ、ポリシーメーリングリスト、技術標準、移転市場、ルーティングセキュリティ、レジストリ運用、または ICANN 構造において長い経歴を持つ。その制度記憶は貴重である。それはナイーブなポリシー設計を防ぐことができる。実際の運用制約を政治的要求から区別する助けとなる。グローバルな番号作業が政府や短期志向の市場アクターによって掌握されるのを防ぐことができる。
しかし、継続性は集中した利害を保護することもある。システムを最もよく知る同じ専門家たちは、大規模オペレータ、レジストリサービスプロバイダ、コンサルタント会社、ブローカー、ベンダー、研究ネットワーク、または継続的なアクセスを持つ機関で働いているかもしれない。彼らは腐敗していないかもしれない。単に、他の人々がいないときに存在しているだけかもしれない。時間が経つにつれて、存在は評判となり、評判は指名となり、指名は選出となり、選出は権威となる。
ASO / NRO Number Council は、この動態に対して脆弱である。なぜなら、地域の参加者プールに依存しているからだ。ある地域の積極的なプールが特定の種類のアクターによって支配されているならば、カウンシルはそのバイアスを継承するかもしれない。各地域が独自の集中パターンを持つならば、平等な地域席はそれを修正しない。ある地域は大規模アクセスプロバイダによって支配されるかもしれない。別の地域は国別インターネットレジストリ構造によって支配されるかもしれない。さらに別の地域は移転市場参加者によって形作られるかもしれない。別の地域では、コミュニティ参加が薄いためスタッフの影響力が強いかもしれない。また別の地域では、高い技術的専門知識があるが小規模ネットワークの代表が弱いかもしれない。
これが最も重要になるのは、ASO の作業が ICANN 理事会選出とグローバルポリシーに触れる場面である。ICANN 理事を選出するアドレスカウンシルの役割は、狭いポリシーレビュー機能を超えた影響力を与える。ASO の経路で選出された ICANN 理事は、カウンシルからの指示を帯びた代議員としてではなく、ICANN 理事会で職務を果たす。理事の決定は ICANN 全体に影響を与える。選出プールが狭いならば、集中した利害は、幅広いグローバルな投票に勝利することなく、ICANN の中央統治において永続的な影響力を獲得しうる。
同じリスクは、グローバルポリシーのタイミングにも現れる。技術的に見えるポリシーが分配上の結果をもたらすことがある。IPv4 枯渇後の割り当てルール、ASN ブロック、返還アドレス空間、レジストリ正確性、RPKI 関連サービス、将来のレジストリシステム進化は、市場価値、運用コスト、組織的レバレッジに影響しうる。ASO の役割は手続き上のものかもしれないが、手続き上の判断が依然として結果を形作る。重要な視点が考慮されたか、懸念事項がさらなるレビューを必要とするか、提案が転送されるか、ICANN が記録をどのように理解するよう指示されるか、である。
解決策は、経験豊富な参加者を排除することではない。それはシステムを損なうだろう。解決策は、利害を開示し、代表を測定することである。カウンシルメンバーは明確な利益相反宣言を持つべきである。選出プロセスは、雇用主や所属カテゴリを特定すべきだが、それらを割当枠に変えるべきではない。公開報告書は、可能な限り、大規模資源保有者、小規模ネットワーク、政府、市民社会、技術オペレータ、商業仲介者、個人専門家からのコメントを区別すべきである。会合記録は、同じ声が繰り返し決定的であるかどうかを示すべきである。
システムはまた、刷新メカニズムを必要とする。任期制限、オープンな指名の働きかけ、リモート参加、多言語資料、旅費支援、フェローシップ、小規模ネットワーク向けブリーフィング、地域リスニングセッション、決定後レビューは、集中を減らすことができる。これらの施策は象徴的ではない。誰が参加できるか、誰が決定が事実上確定する前に利害を理解できるかを変える。
集中した利害は、中立な継続性として提示されるときに最も危険になる。閉じたサークルは、安定性を守っていると言うことができる。時にはそうだろう。時には、自らの馴染み、アクセス、市場地位を守っているだけである。ASO は、透明性を改善する前に悪意を証明することを強いられるべきではない。より良い基準は構造的なものだ。もし選出経路が集中した利害を増幅しうるならば、公的記録はそのリスクを評価するのに十分なデータを公開すべきである。
範囲の規律が主要な防護策である
二層代表問題に対する最善の防護は、範囲の規律である。ASO は、MoU、細則、運用手続きが認めることを行うべきであり、その権限がすべての番号資源問題に及ぶかのように語ることを避けるべきである。狭い権限は間接選出でも存続しうる。広範な権限は存続しえない。
第一の範囲はグローバルポリシーである。ASO は、すべての RIR の合意と、IANA またはその他の ICANN 関連組織による特定のアクションを必要とするグローバルポリシーに関与する。その定義は狭い。それは通常の地域ポリシーや、たまたま複数の RIR の関心を引く問題に拡大されるべきではない。もしポリシーがグローバルな IANA または ICANN 関連のアクションと共通の RIR 合意を必要としないならば、それはグローバルポリシーの経路の外に留めるべきである。
第二の範囲はプロセスレビューである。アドレスカウンシルのグローバルポリシーにおける役割は、主に、地域の手続きが遵守されたか、重要な視点が適切に考慮されたかをチェックすることである。地域の結果を自らのポリシー選好で置き換えることには慎重であるべきだ。懸念がある場合、問題を地域の検討に差し戻すことができる。それは上位のポリシー議会になることとは異なる。
第三の範囲は、新規 RIR 承認勧告である。ASO は、ICP-2 やその後継のような合意された要件およびポリシーに従って、新規 RIR の承認に関して ICANN 理事会に勧告を提供できる。その任務は影響が大きいが、依然として基準ベースである。それは、基準が勧告を正当化しない限り、現在の RIR 関係者が競争を阻止したり、組織の縄張りを守ったりする手段になってはならない。承認勧告には、影響を受ける地域の支援、運用準備状況、サービス継続性、非差別の証拠を含めるべきである。
第四の範囲は、ICANN の組織への人選である。アドレスカウンシルは、ICANN の役割、特に理事席9および10に対する個人選出手続きを定義し、個人を選出できる。この役割は公式で重要である。それは選出権限として扱われるべきであり、選出後にそれらの理事に指示する一般的な権力としてではない。いったん選出されれば、ICANN 理事は ICANN に対して義務を負う。ASO の正統性は、うまく選出することにかかっており、彼らを通じて理事会を支配しているふりをすることではない。
第五の範囲は助言である。ASO は RIR と連携して、番号資源割り当てポリシーについて ICANN 理事会に助言できる。助言は影響力があるが、拘束力のある法ではない。それが公式なカウンシル投票、RIR コンセンサス、地域ポリシーの結果、スタッフ分析、協議サマリーのいずれを反映しているかを特定すべきである。オペレータに影響を与える助言は、その証拠根拠について透明であるべきだ。
範囲の規律はまた、肩書きのインフレを避けることを意味する。「番号コミュニティは考えている」といったフレーズは、記録がそれを支持する場合にのみ用いられるべきである。しばしば正直なフレーズはより狭い。「アドレスカウンシルは結論付けた」「RIR は合意した」「地域ポリシープロセスが生み出した」「カウンシルのプロセスレビューは発見した」「現在の積極的参加者は支持した」などである。これらの区別は小さく見えるかもしれないが、証拠なしに正統性が借りられるのを防ぐ。
範囲の規律は公開テンプレートに書き込まれるべきである。すべての ASO 声明は、権限の種類、権限の源泉、影響を受ける機能、参加証拠、投票またはコンセンサス方式、利益相反、限界、次回レビューを特定できる。そのようなテンプレートは、意図せずに誇大主張することを難しくするだろう。また、部外者が読んでいるのがどのような種類の決定かを理解する助けにもなるだろう。
ASO は、謙虚であれば影響力を保つことができる。謙虚さは沈黙を意味しない。それは主張と権限を一致させることを意味する。選出連鎖が間接的であればあるほど、その一致はより重要になる。
ICANN は ASO の代表シグナルを過剰に読み取るべきではない
ICANN にも責任がある。ASO がすべてのインターネット番号問題の代表を魔法のように解決するかのように扱うべきではない。ICANN の細則は、ASO がインターネットアドレスの運用、割り当て、管理に関するポリシー問題について理事会に助言し、アドレスカウンシルが NRO Number Council メンバーで構成されると述べている。ICANN の使命は、最上位レベルでの割り当てと配分を調整し、影響を受けるコミュニティによるグローバル番号レジストリポリシーを促進し、RIR と合意されたその他の関連タスクを行うことである。これらの条項は、ICANN が RIR コミュニティのプロセスを尊重することを要求するが、ICANN が参加品質を無視することを許してはいない。
ICANN が ASO の助言を受け取るとき、その助言が何を代表しているかを問うべきである。それは正式なグローバルポリシー提案か？プロセスレビューか？新規 RIR 承認に関する勧告か？理事席選出結果か？NRO Executive Council からの書簡か？アドレスカウンシルの見解か？RIR の共同見解か？それぞれに異なる重み付けがふさわしい。
ICANN はまた、関連する影響を受けるコミュニティが実際に関与したかどうかを問うべきである。「影響を受けるコミュニティ」というフレーズは ICANN の使命の文脈に現れるが、番号問題に関する影響を受けるコミュニティは自明ではない。時には RIR ポリシーコミュニティである。時には資源保有者である。時には、ローカルインターネットレジストリ、政府、下流ネットワーク、ルートセキュリティオペレータ、公開登録データの利用者を含む。ICANN は、その分析の回避策として ASO を使うべきではない。
これは使命の制限にとって特に重要である。ICANN はインターネットサービスの一般的な規制者ではなく、自らの細則は、政府から授権された規制権限を持たないと述べている。もし ICANN が広範な ASO または NRO の声明を受け取った場合、その声明を、トップレベル調整、グローバル番号ポリシーの促進、または RIR と合意されたタスクを超えて動く許可として扱うべきではない。間接的な代表シグナルは、ICANN の使命を拡大することはできない。
理事席選出機能はこれをより慎重にさせる。ASO が選出した理事は ICANN 理事となる。理事会における彼らの存在は、すべての RIR コミュニティからのあらゆる理事会行動への継続的な同意と受け取られるべきではない。また、彼らの選出は、グローバルなオペレータコミュニティが無関係な ICANN の立場を支持した証拠として扱われるべきではない。選出経路には定義された目的がある。それは、パブリックコメント、コミュニティ横断的審議、使命レビューを置き換えるものではない。
ICANN は、ASO の提出物とともに参加報告書を求めることでこれを改善できる。利用可能な場合には地域分母情報、反対意見のサマリー、利益相反開示、働きかけの証拠を求めることができる。ASO のインプットをどのように評価したかを公開できる。ASO の助言を一般的なコミュニティの支持に変える言葉を避けることができる。グローバル番号ポリシーを、ドメイン名ポリシーの論争やその他の ICANN の問題から分離できる。
これは ASO を軽んじることにはならない。むしろ守ることになる。過度の依存は反発を生みうる。ICANN が ASO の助言を完全な民主的シグナルとして扱うならば、批評家は ASO の間接的な選出連鎖を攻撃するだろう。ICANN が ASO の助言を、専門的で、地域に根ざし、手続き的に境界づけられたものとして扱うならば、助言は不可能な主張を帯びずに価値を持ち続ける。
同じ抑制は危機においても適用されるべきである。問題を抱えたレジストリ、承認問題、地域紛争が ICANN に達した場合、ASO や NRO のインプットは不可欠かもしれない。しかし、ICANN は技術的継続性、承認基準、地域コミュニティの支援、国内法問題、オペレータの権利を区別すべきである。ASO の代表は、これらのすべてのカテゴリを一つの答えにまとめることはしない。
測定のアジェンダ
二層代表問題は、測定されて初めて改善されうる。ASO、NRO、RIR は、私的な投票選択や個人データを公開せずに、部外者が選出深度と集中度を評価できる十分な情報を公開すべきである。測定は、危機に駆られたものではなく、日常的なものであるべきだ。
第一の測定基準は、資格のある分母である。各コミュニティ選出席について、地域は誰が指名、支持、投票する資格があったかを特定すべきである。選挙母体は、良好な地位にある会員、会合出席者、登録参加者、ポリシーリスト購読者、またはより広いコミュニティに限定されていたか？組織には一票、重み付き投票、個人投票、またはコンセンサスコールが与えられたか？資格を決定した締切日はいつか？これにより、「コミュニティ選出」が実際には何を意味するかが読者に伝わる。
第二の測定基準は参加である。どれだけの資格のあるエンティティまたは個人が、投票、コメント、指名、または関連セッションへの出席をしたか？分母が存在する場合、資格基盤のどれだけの割合が参加したか？地域が投票ではなくコンセンサスを用いる場合、どれだけの実質的なコメントが寄せられ、何人の発言者が支持または反対し、沈黙が同意として扱われたかどうか？これらの数字は、有用であるために完璧である必要はない。
第三の測定基準は所属である。代表を硬直的な割当枠に変えることなく、公開報告書は、指名された者、選出されたメンバー、コメント者の大まかな所属の混合を記述すべきである：ネットワークオペレータ、レジストリスタッフ、政府、学界、市民社会、ベンダー、コンサルタント、移転市場アクター、セキュリティコミュニティ、小規模ネットワーク、大規模ネットワーク、無所属の専門家。目標は身元をランク付けすることではない。ある専門家サークルが支配的かどうかを見ることである。
第四の測定基準は在職状況である。選出された人々のうち、以前に ASO / NRO Number Council での勤務、RIR 理事会での勤務、スタッフ役割、諮問役割、頻繁な会合リーダーシップ、または現機関との雇用主リンクを持つ者は何人か？経験はポジティブでありうるが、繰り返しの循環は可視化されるべきである。
第五の測定基準は利益相反と忌避である。ICANN 理事会選出、新規 RIR 承認勧告、またはグローバルポリシーレビューに参加するカウンシルメンバーは、関連する雇用主、顧客、理事職、財務上および密接な組織利害を開示すべきである。忌避は記録されるべきだ。目的は専門知識を辱めることではなく、専門知識と利害を区別することである。
第六の測定基準は反対意見である。ASO の主要な結論はすべて、未解決の異議と少数意見を要約すべきである。反対意見があったにもかかわらず地域プロセスが遵守されたとカウンシルが見なす場合、その反対意見が何であり、なぜプロセスが依然として基準を満たしたのかを述べるべきだ。参加が薄かった場合、その事実がどのように信頼性に影響したかを述べるべきである。
第七の測定基準はフォロースルーである。グローバルポリシー、理事会選出、承認勧告、または助言声明の後、ASO はその後に何が起こったかを公開すべきである。ICANN は受け入れ、拒否し、質問し、または行動を取らなかったか？地域コミュニティは懸念を再検討したか？約束された働きかけは行われたか？代表は選出だけでなく、行動後の説明責任である。
これらの測定基準のいずれも、ASO MoU の全面的な見直しを必要としない。ほとんどは報告慣行として実施できる。結果はより明確な記録となるだろう。ASO がすべての人を完全に代表しているという主張ではなく、ASO の代表連鎖がそれぞれの場合に実際にどのように機能したかについての証拠である。
測定のアジェンダはまた、異なるツールが必要とされる時を特定する助けにもなるだろう。ある問題が地域全体で低参加だがオペレータへの影響が高いことを示す場合、ASO は結論を転送する前に追加の働きかけを呼びかけることができる。理事席選出が狭い専門家プールから候補者を引きつける場合、次のサイクルで働きかけを拡大できる。グローバルポリシーがある特定の利益グループから主にコメントを引きつける場合、アドレスカウンシルは形式的なプロセスが遵守されたとしても参加限界を指摘できる。
システムが自らの分母から学ぶとき、正統性は向上する。測定がなければ、ASO は手続きが公開されていると繰り返すことしかできない。測定があれば、公開手続きがどのように機能したかを示すことができる。
境界づけられた権限は依然として強力でありうる
批評家はしばしば、範囲制限を求める声がインターネットガバナンス機関を弱体化させると想定する。ASO はその逆を示す。その権限は、正確であるときに最も強力である。MoU がその役割を与えているため、グローバルポリシープロセスをレビューできる。MoU がその機能を明示しているため、新規 RIR 承認について勧告できる。細則と手続きがその経路を提供しているため、ICANN 理事を選出できる。それが定義された場所であるため、RIR と連携して番号資源ポリシーについて助言できる。これらの権力は、誇張された代表主張を必要としない。
すべてのレジストリ問題についてすべてのオペレータを代表して語ると主張するならば、ASO はより弱くなるだろう。その主張は証明不可能で攻撃されやすい。それは、あらゆる低投票率の選挙、理事会任命、静かなメーリングリストの議論を正統性の欠陥に変えるだろう。政府や裁判所が、なぜ私的なカウンシルが公的権限を主張するのかと問うよう招くだろう。参加したことのないオペレータが ASO の助言を拒否するよう招くだろう。ICANN の使命境界の信頼性を低下させるだろう。
境界づけられた権限はその罠を避ける。それはこう言う：これは RIR 経路を通じて選出されたカウンシルである；定義されたタスクを実行する；参加を記録する；限界を開示する；選出連鎖が支持できる以上のことを主張しない。それで多くの重要機能にとって十分である。インターネットは、すべての機関が議会である必要はない。自らが持つ権限の種類について正直である機関を必要としている。
したがって、二層代表問題は管理可能である。第一層である地域選出は、より明確な資格条件、参加報告、働きかけ、利益相反開示を通じて改善できる。第二層である ICANN 内の ASO / NRO 代表は、権限ラベル、範囲制限、機能別の証拠、助言を評価する ICANN 自身の規律を通じて改善できる。どちらも RIR モデルを放棄することを必要としない。どちらも、「コミュニティ」という言葉にすべての作業を任せてしまうことを拒否することを必要とする。
ASO を維持する積極的な理由もある。番号資源ポリシーは通常の公共ポリシーではない。それは技術的一意性、ルーティング制約、レジストリ正確性、運用継続性、地域知識、グローバルな調整に依存する。地域レジストリの経験を結集する組織は、ICANN が番号について情報不足の決定を下すのを防ぐことができる。ASO の専門知識は貴重である。問題は、専門知識が完全な代表と誤解されることである。
より良い枠組みは、専門的代表調整である。ASO は RIR 経路を通じて選出されているため代表的である。積極的なプールが番号資源を理解しているため専門的である。地域プロセスを ICANN に接続するため調整的である。それぞれの語が他を制限する。専門的であることは代表を消し去らない。代表的であることは間接性を消し去らない。調整的であることは地域の自律性を消し去らない。
ASO がその枠組みを受け入れるならば、信頼を強化できる。オペレータはどこに参加すべきか、参加が何を意味するかを見ることができる。RIR は、地域プロセスがブラックボックスでないことを示せる。ICANN は、民主的同意を誇大主張せずに番号に関する助言を受け取れる。理事候補は透明な経路を通じて選出されることができる。新規 RIR 承認は、制度的保護ではなく基準に照らして検討されることができる。グローバルポリシーは、プロセスをチェックされつつも、カウンシル制定法になることなく済む。
リスクは自己満足である。ASO は十分に長く存在してきたため、その構造は自然に感じられるかもしれない。しかし正統性は永続的ではない。IPv4 の希少性、RPKI 依存、レジストリデータの正確性、移転市場、制裁圧力、裁判所の紛争、地域ガバナンス危機が、番号資源決定の価値を高めている。決定の価値が高まれば高まるほど、代表連鎖はより重要になる。2004年に小さな技術コミュニティの架け橋として許容されたものは、希少性経済においてはより強力な証拠を必要とするかもしれない。
結論は、ASO MoU が失敗したということではない。それは実際の調整問題を解決した。結論は、その解決策が自らの代表問題を生み出し、その問題はオープンに管理されるべきであるということだ。
ASO / NRO Number Council の権限に対する公開テスト
実用的な公開テストは、ASO の権限を適正に保つことができる。第一に、機能を特定すること。カウンシルはグローバルポリシーをレビューしているのか、新規 RIR 承認を勧告しているのか、ICANN 理事を選出しているのか、理事会に助言しているのか、自らの手続きを組織しているのか？機能が不明確なら、権限も不明確である。
第二に、選出連鎖を特定すること。どのメンバーが参加したか？誰がコミュニティ選出で、誰が理事会任命か？どの地域プロセスが彼らを選出したか？空席、暫定、最近任命された席はあったか？利益相反は開示されたか？公衆は秘密投票を必要としないが、連鎖は必要である。
第三に、参加証拠を特定すること。基礎となる問題について、どのような地域議論が行われたか？誰が資格を有したか？誰が参加したか？どのような見解が重要だったか？どのような異議が残ったか？小規模ネットワーク、下流オペレータ、公共セクターユーザー、通常のポリシーサークルの外の資源保有者に到達したか？答えが薄いならば、結論はそう述べるべきである。
第四に、権限の限界を特定すること。その決定は誰かを拘束するか？それは助言か？プロセス所見か？指名か？勧告か？地域コンセンサスの声明か？単なるカウンシルの見解か？公開ラベルは法的効果と一致すべきである。
第五に、救済手段を特定すること。ある地域が、カウンシルがそのプロセスを誤解したと考える場合、候補者が選出手続きに異議を唱える場合、影響を受ける当事者が利益相反が不適切に処理されたと考える場合、または ICANN が ASO の助言を過剰に読み取る場合、その懸念はどこに向かうことができるか？救済手段のない代表構造は、閉じたループになる。
このテストは ASO ガバナンスをより読みやすくするだろう。また、批判をより公平にするだろう。批判者は機関全体を否定するのではなく、特定の参加ギャップを指摘できる。擁護者は制度的地位に頼るのではなく、特定の証拠を指摘できる。ICANN は、ASO の助言に特定の重みを与えた理由を説明できる。RIR は、次のサイクルの前に弱い地域参加を改善できる。
ASO MoU の二層代表問題は、番号資源システムが本質的に多層的であるために消えることはない。しかし、多層的な権限も依然として説明可能でありうる。その源を示すことができる。その限界を述べることができる。その参加を測定することができる。その集中リスクを開示することができる。小さな積極的コミュニティを普遍的な同意の主張に変換することを拒否できる。
その拒否は、成熟した機関の証である。ASO はすべてである必要はない。その文書が作ったものそのものである必要がある。つまり、RIR ベースの番号資源ガバナンスと ICANN の間の架け橋であり、定義されたタスクを調整するのに十分な強さを持ち、その架け橋が公衆の全体ではないと認めるのに十分な謙虚さを持つことだ。