Resumo

  • O Memorando de Entendimento da ASO cria uma cadeia de representação em dois níveis: o sistema de RIRs é representado por meio da NRO, e o Conselho de Endereços da ASO é constituído pelo Conselho de Números da NRO. Cada região fornece três membros ao conselho, dois por seleção da comunidade regional e um pelo conselho de administração do RIR.
  • Essa cadeia é funcional para as tarefas definidas da ASO, mas não demonstra um amplo consentimento dos operadores globais. Baixa participação, uma cultura de reuniões profissionalizadas, redes estabelecidas, nomeações pelos conselhos e filtros de adesão regionais podem ser transferidos para cima, dentro da ICANN, com um rótulo institucional mais forte do que a participação subjacente justifica.
  • A solução não é abandonar a ASO. Consiste em delimitar seu escopo: a revisão dos processos, a transmissão das políticas globais, as recomendações para novos RIRs, a seleção de membros do Conselho de Administração da ICANN e as opiniões devem ser acompanhadas de evidências claras de participação, divulgação de conflitos, relatórios sobre o denominador regional e limites que impeçam reivindicar mais autoridade do que a cadeia de seleção pode justificar.

Representação em dois graus de separação

A Address Supporting Organization (ASO) é uma das estruturas mais discretas, mas de alto impacto na governança da internet. Ela raramente produz o drama público associado às controvérsias sobre nomes de domínio, mas está no caminho pelo qual a comunidade de recursos numéricos participa da ICANN. Ela aconselha o Conselho de Administração da ICANN sobre a política de recursos de numeração da Internet. Participa do desenvolvimento de políticas globais. Emite recomendações sobre o reconhecimento de novos Registros Regionais da Internet. Seleciona pessoas para as cadeiras do Conselho de Administração da ICANN.

Dá ao sistema de RIRs um lugar institucional dentro da ICANN.

O problema não é que a ASO existe. O problema é que seu nome pode facilmente dar a impressão de que a representação é mais direta do que realmente é. A ASO não é um eleitorado global de operadores de rede. É uma estrutura construída através dos RIRs e da Number Resource Organization (NRO). Nos termos doMemorando de Entendimento de 2004 sobre a Address Supporting Organization da ICANN, a NRO desempenha o papel da ASO. O Conselho de Endereços da ASO é composto pelos membros do Conselho de Números da NRO. Apágina do Conselho de Endereços da ASOconfirma que o conselho é constituído por quinze membros do Conselho de Números da NRO, sendo que cada comunidade de RIR nomeia dois membros e cada conselho de administração de RIR nomeia um.

Isso cria uma representação em dois níveis. Primeiro, os operadores e outras partes interessadas participam por meio das comunidades regionais dos RIRs, estruturas de adesão, fóruns de políticas e eleições. Segundo, essas pessoas selecionadas pelos RIRs atuam no Conselho de Números da NRO e, consequentemente, no Conselho de Endereços da ASO. O resultado não é ilegítimo por padrão, mas é indireto. Essa cadeia merece um exame cuidadoso sempre que a ASO é apresentada como a voz da comunidade de numeração.

Uma representação indireta pode ser apropriada quando o mandato é estreito. Uma política global de endereçamento não pode ser elaborada por um único voto em massa de todos os usuários da Internet. O sistema de recursos de numeração é técnico, administrado regionalmente, juridicamente plural e operacionalmente dependente dos RIRs. As comunidades de RIRs são os lugares onde a expertise política, a experiência dos registros e os operadores interessados têm maior probabilidade de se encontrar. Um conselho oriundo dessas comunidades pode garantir continuidade e conhecimento.

Mas a representação indireta se torna arriscada quando o mandato é ampliado de forma retórica. Um pequeno grupo selecionado por mecanismos regionais pode ser adequado para verificar se cada região seguiu seu procedimento político. Pode ser menos adequado para reivindicar um amplo consentimento público sobre questões econômicas, políticas ou institucionais contestadas. Um conselho cujos membros são selecionados por processos específicos de RIRs pode ser capaz de escolher os diretores da ICANN de acordo com um procedimento definido. Deve ser cauteloso ao sugerir que esses diretores foram escolhidos por um eleitorado global de operadores.

O próprio Memorando de Entendimento da ASO indica uma delimitação. Ele define os papéis e processos que apoiam o desenvolvimento de políticas globais, mecanismos de recomendação para o reconhecimento de novos RIRs e procedimentos para selecionar pessoas para atuar em órgãos da ICANN. Ele não cria um corpo legislativo geral para usuários de recursos de numeração. Não define uma franquia de operadores globais. Não diz que o Conselho de Endereços pode resolver disputas entre registros regionais ou impor obrigações ordinárias aos operadores.

O problema em dois níveis é, portanto, um problema de legitimidade, e não de invalidade formal. A ASO pode ser legítima para suas tarefas definidas, mas exagerar seu alcance se tratar a representação selecionada pelos RIRs como consentimento global completo. Quanto mais concentrados ou de baixa participação forem os processos regionais subjacentes, mais essa distinção se torna importante.

Quinze cadeiras não resolvem o problema do denominador

O Conselho de Números da ASO/NRO tem uma concepção aritmética clara. Cinco regiões. Três cadeiras por região. Dois selecionados pela comunidade regional. Um nomeado pelo conselho de administração do RIR. Quinze voluntários. As páginas atuais da ASO e da NRO apresentam a estrutura claramente, com os mandatos regionais e os marcadores de nomeação. Um peso regional igual é fácil de entender e administrar.

Mas um número claro de cadeiras não resolve o problema do denominador. A representação ainda depende de quem teve uma chance significativa de participar, quem efetivamente participou e quais interesses eles traziam. Três cadeiras por região não representam automaticamente cada operador, detentor de recursos, agência pública, empresa usuária, voz da sociedade civil, pequena rede, provedor de hospedagem, grande provedor, titular de legado ou cliente dessa região. As cadeiras representam o resultado do mecanismo de seleção dessa região.

O problema do denominador é particularmente agudo na governança de recursos de numeração, porque o universo de pessoas afetadas é mais amplo do que a comunidade ativa. Os operadores dependem dos serviços de registro mesmo que nunca participem de reuniões de RIRs. As empresas usam o espaço alocado mesmo que não acompanhem as listas de discussão de políticas. Os clientes de nuvem dependem das decisões dos detentores de recursos sem conhecer a camada de registro. Os governos dependem de dados de registro para segurança e continuidade, mas participam apenas intermitentemente.

Pequenas redes podem não ter tempo, orçamento de viagem, expertise política ou capacidade de pessoal. Os titulares de legado podem ter interesses legais, mas envolvimento institucional limitado. Nenhum desses grupos desaparece simplesmente porque uma eleição ou nomeação regional ocorreu.

ARFC 7020 da IETFdescreve o sistema de registro de números da Internet como uma hierarquia enraizada na IANA, servindo aos RIRs, que por sua vez servem aos registros locais e outros clientes, e identifica a unicidade e a precisão do registro como objetivos operacionais centrais. Essa hierarquia explica por que a representação é desafiadora. As partes interessadas não são todas membros da mesma instituição. Alguns são clientes de clientes. Alguns são usuários downstream. Alguns são afetados pelo roteamento, resposta a abusos, financiamento ou dependência do mercado. Um fórum político regional pode ser aberto, mas abertura não é o mesmo que participação ampla.

A estrutura da ASO lida com isso apoiando-se nas comunidades de RIRs como base de seleção mais prática. Isso pode ser razoável, mas deve ser apresentado como um compromisso prático. Quando o Conselho de Endereços age, o registro público não deve dar a entender que quinze cadeiras mediram toda a população relevante. Deve indicar quais caminhos de seleção regional foram usados, que evidência de participação existe quando disponível, quais escolhas de nomeação foram feitas pelos conselhos e quais consultas ocorreram para a questão específica.

Um peso regional igual também esconde denominadores desiguais em termos de população, redes, economia e adesão. As regiões AFRINIC, APNIC, ARIN, LACNIC e RIPE NCC diferem em população, número de redes, detenções de recursos, número de membros, concentração de mercado, envolvimento estatal, exposição à escassez de IPv4, atividade do mercado de transferências e cultura de reuniões. Três cadeiras por região podem proteger as pequenas regiões de serem dominadas pelas maiores. Isso também pode super-representar ou sub-representar os operadores relevantes dependendo da questão.

Uma política global sobre alocação pela IANA pode justificar peso igual nos processos regionais. Uma questão sobre impacto nos operadores, seleção do conselho ou dependência do mercado pode exigir evidências adicionais.

O problema não é resolvido dizendo que os membros do conselho são voluntários ou especialistas. Expertise é valiosa, mas expertise não é um denominador. O problema também não é resolvido dizendo que os procedimentos são abertos. Procedimentos abertos ainda exigem divulgação, tempo, acesso linguístico, viagens ou participação remota, confiança e relevância percebida. Baixa participação pode ser perfeitamente compatível com abertura formal.

É por isso que a legitimidade da ASO deve ser medida função por função. Para a revisão de políticas globais, a evidência chave é se todos os processos políticos regionais foram seguidos e se os pontos de vista significativos foram considerados. Para a seleção de membros do Conselho de Administração da ICANN, a evidência chave é a divulgação de candidatos, divulgação de conflitos, participação em comentários, critérios de seleção e registro de votos no conselho. Para conselhos sobre reconhecimento de novos RIRs, a evidência chave é o apoio regional, continuidade do serviço, apoio das redes relevantes e os critérios ICP-2.

Uma estrutura de quinze cadeiras não pode responder a todas essas perguntas por si só.

A cadeira da comunidade regional e a cadeira nomeada pelo conselho são mandatos diferentes

O Conselho de Números da ASO/NRO combina dois tipos de seleção. Cada comunidade de RIR seleciona duas pessoas, e cada conselho de administração de RIR nomeia uma. Essa mistura pode ser defendida. As cadeiras selecionadas pela comunidade ajudam a conectar o conselho à participação regional aberta. As cadeiras nomeadas pelo conselho podem trazer continuidade, conhecimento institucional ou habilidades que as eleições poderiam perder. O problema surge quando os dois mandatos são tratados como se fossem idênticos.

Uma cadeira selecionada pela comunidade e uma cadeira nomeada pelo conselho carregam diferentes reivindicações de legitimidade. O membro selecionado pela comunidade pode reivindicar um caminho através do procedimento de seleção aberta da região, embora a força dessa reivindicação dependa da participação. O membro nomeado pelo conselho pode reivindicar uma nomeação institucional pelo conselho de administração do RIR, embora a força dessa reivindicação dependa da prestação de contas, critérios e transparência próprios do conselho. Nenhuma dessas reivindicações é inválida. Elas são simplesmente diferentes.

Essa distinção deve ter importância nos relatórios públicos. Quando o Conselho de Endereços chega a uma conclusão, os leitores devem saber se um ponto de vista regional foi trazido por membros eleitos, nomeados pelo conselho, ou ambos. Quando surge um conflito entre o sentimento da comunidade e a preferência do conselho, a diferença se torna ainda mais importante. Um nomeado pelo conselho pode ser bem qualificado, mas uma nomeação pelo conselho não substitui a seleção comunitária. Um membro selecionado pela comunidade pode ter maior legitimidade eleitoral, mas uma eleição de baixa participação pode não expressar um amplo consenso regional.

Apágina da NRO sobre o Conselho de Números da ASO/NROmarca os membros nomeados e indica que cada comunidade de RIR seleciona duas pessoas enquanto cada conselho de administração de RIR nomeia uma. Apágina de eleições da ARINfornece um exemplo concreto dos mecanismos regionais: durante dois anos em cada três, os membros gerais elegíveis da ARIN elegem um representante da ARIN para o Conselho de Números da NRO; a cada três anos, o conselho de administração da ARIN nomeia um a partir de um grupo de candidatos elaborado pela comunidade. Ela também indica que cada organização membro da ARIN tem o direito de designar um contato votante por organização e deve ser membro geral em situação regular na data de elegibilidade para participar.

Este exemplo mostra por que a divulgação do denominador é essencial. O caminho da ARIN não é "todos os operadores norte-americanos votaram". É um caminho de adesão definido por meio de membros gerais elegíveis, contatos votantes e um cronograma. Isso pode ser o caminho certo para a estrutura da ARIN, mas não deve ser convertido em uma linguagem mais ampla do que suporta. Outros RIRs têm suas próprias regras de seleção. A legitimidade pública da ASO depende da legibilidade dessas diferenças, em vez de alisá-las sob um rótulo genérico de "comunidade".

As cadeiras nomeadas pelo conselho também levantam um risco de concentração. Os conselhos de administração dos RIRs são eles próprios selecionados por mecanismos institucionais regionais que podem favorecer membros ativos, titulares, entidades profissionais ou redes bem dotadas de recursos. Quando um conselho nomeia uma das três cadeiras do conselho, isso pode melhorar a competência, mas também pode reforçar as mesmas redes que já dominam a participação. Esse risco não é prova de captura. É uma razão para exigir critérios, nomeação aberta, divulgação de conflitos e raciocínio público.

O risco é amplificado porque o Conselho de Endereços não se limita a discutir políticas. Ele também define os procedimentos de seleção de pessoas para os órgãos da ICANN, incluindo as cadeiras do Conselho de Administração da ICANN, e seleciona diretores da ICANN para as cadeiras da ASO. Um membro nomeado pelo conselho do Conselho de Números da NRO pode, portanto, participar da escolha dos diretores da ICANN. Esta é uma função legítima nos termos do Memorando de Entendimento, mas torna a cadeia de seleção digna de exame. Uma nomeação pelo conselho dentro de um RIR pode influenciar uma nomeação para o conselho dentro da ICANN.

A resposta não é abolir a cadeira nomeada. A resposta é nomear seu mandato honestamente. Um membro nomeado pelo conselho deve ser descrito como trazendo uma nomeação institucional, e não como o resultado direto de um voto comunitário. O registro público deve mostrar quem nomeou o membro, quais critérios foram usados, quais conflitos foram divulgados, como a comunidade pôde comentar e como o membro participa das votações. Isso preservaria o valor da nomeação, ao mesmo tempo em que reduz o risco de amplificação oculta.

A baixa participação é amplificada, e não atenuada

O defeito central da representação é a amplificação. Se um processo regional tem baixa participação, a estrutura da ASO não corrige esse problema fazendo uma média. Ela transfere o resultado para cima. Um candidato selecionado por um eleitorado regional estreito torna-se um dos quinze membros de um conselho com vocação global. Um ponto de vista formado em um pequeno fórum político pode fazer parte de um relatório de processo da ASO. Um membro nomeado pelo conselho escolhido em um pequeno círculo profissional pode votar em um processo de seleção para cadeiras do Conselho de Administração da ICANN.

O rótulo institucional torna-se maior do que a base de participação.

Isso é importante porque a governança de números da Internet é um domínio especializado. As pessoas que participam de reuniões de RIRs, leem listas de discussão de políticas, propõem candidatos, entendem as definições de políticas globais e acompanham as atas da ASO são frequentemente um pequeno subconjunto das pessoas afetadas. Elas podem ser altamente competentes e motivadas pelo espírito de serviço público. Elas também podem compartilhar suposições, redes profissionais, padrões de viagem, tipos de empregadores ou interesses de mercado. A concentração pode ser social, e não conspiratória.

Uma sala pode estar aberta, mas ainda assim ser restrita.

A baixa participação altera o significado do consenso. Em uma pequena comunidade ativa, o silêncio pode ser interpretado como aceitação. Mas o silêncio pode significar que as partes afetadas não sabiam, não entendiam, não podiam participar, não tinham tradução, não viam nenhum caminho prático de influência ou presumiam que a questão era muito técnica. A estrutura da ASO não deve tratar cada resultado regional não contestado como um amplo consentimento, a menos que as evidências de participação apoiem essa leitura.

O procedimento de desenvolvimento de políticas globais tenta resolver parte desse problema exigindo revisão regional e verificação pelo Conselho de Endereços de que os pontos de vista significativos foram devidamente considerados. O anexo do Memorando de Entendimento de 2004 da ASO atribui ao Conselho de Endereços um papel de revisão de processos antes de transmitir uma política global à ICANN. Os procedimentos operacionais da ASO descrevem de forma semelhante a revisão para verificar se o processo de desenvolvimento de políticas de cada região foi seguido e se houve falhas de processo.

Isso é útil, mas a revisão de processos não é o mesmo que profundidade de participação.

Uma região pode seguir seu processo formal, mas ter um histórico fraco. Ela pode publicar em uma lista de discussão e receber poucas respostas. Pode realizar uma sessão aberta da qual participam principalmente entidades recorrentes. Pode realizar uma eleição com um pequeno eleitorado em relação às redes afetadas. Pode documentar as atas sem documentar quem estava ausente. A ASO deve, portanto, separar a conformidade processual da qualidade da participação. Ambas contam.

O mesmo se aplica à seleção do Conselho de Administração da ICANN. O Conselho de Endereços pode seguir seu procedimento de seleção, lançar chamadas para candidaturas, entrevistas, períodos de comentários e votações. Isso prova conformidade processual. Não prova automaticamente que a comunidade global de operadores influenciou significativamente a escolha. As cadeiras do conselho são de alto valor porque afetam a missão, o orçamento, a prestação de contas, a supervisão relacionada à IANA e as decisões intercomunitárias da ICANN.

Um caminho de seleção que começa com a adesão a um conselho selecionado por RIRs deve ser particularmente cuidadoso em registrar o alcance e a participação.

A solução prática é uma declaração de participação para cada ato importante da ASO. Para uma recomendação de política global, a declaração deve listar os locais de discussão regionais, as datas, as medidas de participação quando disponíveis, as objeções não resolvidas, o envolvimento da equipe, os comentários da comunidade e as conclusões do Conselho de Endereços sobre o processo. Para uma seleção de cadeira no conselho, deve listar o alcance de candidatos, o número de candidaturas, a atividade de comentários públicos, os conflitos, as abstenções e a votação do conselho.

Para uma recomendação de reconhecimento de novo RIR, deve listar o apoio da região afetada, as evidências da zona de serviço, o apoio dos membros, a prontidão operacional e a dissidência.

Isso não é burocracia por si só. É uma forma de impedir que o rótulo da ASO branqueie a baixa participação. Se a participação é ampla, a declaração o prova. Se a participação é baixa, a declaração ajuda trabalhos futuros a melhorar. Se os interesses são concentrados, a divulgação permite que os leitores julguem se o conselho permaneceu dentro dos limites de seu mandato. Se uma decisão deve ser tomada apesar da baixa participação porque a continuidade operacional assim o exige, o registro pode indicar o motivo.

A amplificação é inevitável em qualquer sistema representativo. A questão é se a amplificação é visível. A ASO pode permanecer útil se tratar a participação como evidência, e não como slogan.

Os interesses concentrados podem se assemelhar à continuidade

A governança de recursos de numeração recompensa a continuidade. As pessoas que entendem o sistema frequentemente têm uma longa história em reuniões de RIRs, grupos de operadores, listas de discussão de políticas, padrões técnicos, mercado de transferências, segurança de roteamento, operações de registro ou estruturas da ICANN. Essa memória institucional é valiosa. Pode evitar um design político ingênuo. Pode ajudar a distinguir restrições operacionais reais de demandas políticas. Pode impedir que o trabalho global de numeração seja capturado por governos ou atores de mercado de curto prazo.

Mas a continuidade também pode proteger interesses concentrados. Os mesmos profissionais que mais conhecem o sistema podem trabalhar para grandes operadores, provedores de serviços de registro, consultorias, corretores, vendedores, redes de pesquisa ou instituições com acesso repetido. Eles podem não ser corruptos. Eles estão simplesmente presentes quando outros não estão. Com o tempo, presença se torna reputação, reputação se torna nomeação, nomeação se torna seleção, e seleção se torna autoridade.

O Conselho de Números da ASO/NRO é vulnerável a essa dinâmica porque depende de bases de participação regionais. Se a base ativa de uma região é dominada por um tipo particular de ator, o conselho pode herdar esse viés. Cadeiras regionais iguais não corrigem isso se cada região tem seu próprio padrão de concentração. Uma região pode ser dominada por grandes provedores de acesso. Outra pode ser dominada por estruturas nacionais de registro da Internet. Outra pode ser moldada por entidades do mercado de transferências. Outra pode ter forte influência da equipe porque a participação comunitária é baixa.

Outra pode ter grande expertise técnica, mas baixa representação de pequenas redes.

Isso importa especialmente quando o trabalho da ASO toca na seleção do Conselho de Administração da ICANN e na política global. O papel do Conselho de Endereços na seleção de diretores da ICANN lhe dá influência além da função estreita de revisão de políticas. Um diretor da ICANN selecionado pelo caminho da ASO atua no Conselho de Administração da ICANN, e não como delegado com instruções do conselho. As decisões do diretor afetam a ICANN como um todo. Se a base de seleção é estreita, interesses concentrados podem adquirir influência duradoura na governança central da ICANN sem nunca vencer uma ampla votação global.

O mesmo risco aparece no cronograma das políticas globais. Uma política que parece técnica pode ter consequências distributivas. As regras de alocação após o esgotamento do IPv4, blocos ASN, espaço de endereços devolvido, precisão do registro, serviços relacionados ao RPKI ou a evolução futura do sistema de registro podem afetar o valor de mercado, o custo operacional e a alavancagem institucional.

O papel da ASO pode ser processual, mas julgamentos processuais ainda podem moldar resultados: se os pontos de vista significativos foram considerados, se as preocupações exigem análise mais aprofundada, se uma proposta é transmitida e como a ICANN é convidada a entender o registro.

A resposta não é excluir entidades experientes. Isso danificaria o sistema. A resposta é divulgar os interesses e medir a representação. Os membros do conselho devem ter declarações claras de conflito de interesses. Os processos de seleção devem identificar as categorias de empregadores e afiliações sem torná-las cotas. Os relatórios públicos devem distinguir comentários de grandes detentores de recursos, pequenas redes, governos, sociedade civil, operadores técnicos, intermediários comerciais e especialistas individuais quando possível. As atas de reuniões devem mostrar se as mesmas vozes são repetidamente decisivas.

O sistema também precisa de mecanismos de renovação. Limites de mandato, divulgação de nomeações abertas, participação remota, documentos multilíngues, apoio a viagens, bolsas, sessões informativas para pequenas redes, sessões de escuta regionais e revisão pós-decisão podem reduzir a concentração. Essas medidas não são simbólicas. Elas mudam quem pode se apresentar e quem pode entender os riscos antes que uma decisão seja efetivamente resolvida.

Os interesses concentrados se tornam mais perigosos quando são apresentados como continuidade neutra. Um círculo fechado pode dizer que está protegendo a estabilidade. Às vezes é o caso. Às vezes protege sua própria familiaridade, acesso ou posição de mercado. Não se deve exigir que a ASO prove má-fé antes de melhorar a transparência. A melhor norma é estrutural: se um caminho de seleção pode amplificar interesses concentrados, o registro público deve expor dados suficientes para avaliar esse risco.

A disciplina do escopo é a principal salvaguarda

A melhor proteção contra o problema de representação em dois níveis é a disciplina do escopo. A ASO deve fazer o que o Memorando de Entendimento, os estatutos e os procedimentos operacionais autorizam, e deve evitar falar como se essa autoridade se estendesse a todas as questões relativas a recursos de numeração. Um mandato estreito pode sobreviver a uma seleção indireta. Um mandato amplo não pode.

O primeiro escopo é a política global. A ASO está envolvida em políticas globais que exigem o acordo de todos os RIRs e uma ação específica da IANA ou de outro órgão relacionado à ICANN. Essa definição é estreita. Não deve ser estendida à política regional ordinária ou a qualquer questão que interesse a vários RIRs. Se uma política não exige uma ação global da IANA ou relacionada à ICANN e um acordo comum dos RIRs, ela deve permanecer fora do caminho da política global.

O segundo escopo é a revisão de processos. O papel do Conselho de Endereços na política global é em grande parte verificar se os procedimentos regionais foram seguidos e se os pontos de vista significativos foram devidamente considerados. Ele deve ser cauteloso ao substituir suas próprias preferências políticas pelos resultados regionais. Se tiver preocupações, pode encaminhar a questão para revisão regional. Isso é diferente de se tornar uma câmara política superior.

O terceiro escopo é o aconselhamento para o reconhecimento de novos RIRs. A ASO pode fornecer recomendações ao Conselho de Administração da ICANN sobre o reconhecimento de novos RIRs de acordo com os requisitos e políticas acordados, como ICP-2 ou seu sucessor. Essa tarefa tem altas consequências, mas permanece baseada em critérios. Não deve se tornar um meio para os atuais insiders de RIRs bloquearem a concorrência ou preservarem território institucional, a menos que os critérios justifiquem a recomendação.

Os conselhos de reconhecimento devem incluir o apoio da região afetada, prontidão operacional, continuidade do serviço e evidências de não discriminação.

O quarto escopo é a seleção de órgãos da ICANN. O Conselho de Endereços pode definir procedimentos e selecionar pessoas para funções na ICANN, especialmente as cadeiras 9 e 10 do Conselho de Administração. Esse papel é formal e importante. Deve ser tratado como um mandato de seleção, e não como um poder geral de instruir esses diretores após a seleção. Uma vez selecionados, os diretores da ICANN têm deveres para com a ICANN. A legitimidade da ASO depende de uma boa escolha, e não da pretensão de controlar o Conselho por meio deles.

O quinto escopo é o aconselhamento. A ASO pode aconselhar o Conselho de Administração da ICANN sobre a política de alocação de recursos de numeração em colaboração com os RIRs. Os conselhos são influentes, mas não constituem lei vinculante. Eles devem indicar se refletem uma votação formal do conselho, um consenso dos RIRs, um resultado de política regional, uma análise da equipe ou um resumo de consulta. Os conselhos que afetam os operadores devem ser transparentes quanto à sua base probatória.

A disciplina do escopo também significa evitar a inflação de títulos. Uma expressão como "a comunidade de numeração acredita" só deve ser usada quando o registro a apoia. Frequentemente, a expressão honesta é mais estreita: "o Conselho de Endereços concluiu", "os RIRs concordaram", "os processos políticos regionais produziram", "a revisão do processo pelo conselho revelou" ou "as entidades ativas atuais apoiaram". Essas distinções podem parecer pequenas, mas impedem que a legitimidade seja emprestada sem evidência.

A disciplina do escopo deve ser incorporada aos modelos públicos. Cada declaração da ASO poderia identificar a capacidade, a fonte de autoridade, a função em questão, as evidências de participação, o método de votação ou consenso, os conflitos, os limites e a próxima revisão. Tal modelo tornaria difícil exagerar involuntariamente. Também ajudaria estranhos a entender que tipo de decisão estão lendo.

A ASO pode permanecer influente se for modesta. Modéstia não significa silêncio. Significa igualar a reivindicação ao mandato. Quanto mais indireta a cadeia de seleção, mais importante se torna essa correspondência.

A ICANN não deve superinterpretar o sinal representativo da ASO

A ICANN também tem responsabilidade. Ela não deve tratar a ASO como se resolvesse magicamente a representação para todas as questões relativas a números da Internet. Os estatutos da ICANN dizem que a ASO aconselha o Conselho de Administração sobre questões de política relativas à operação, atribuição e gestão de endereços da Internet, e que o Conselho de Endereços é composto pelos membros do Conselho de Números da NRO. A missão da ICANN diz que ela coordena a alocação e atribuição no nível mais alto e facilita políticas de registro de números globais por meio da comunidade relevante e outras tarefas relacionadas acordadas com os RIRs.

Essas cláusulas exigem que a ICANN respeite os processos das comunidades de RIRs, mas não permitem que a ICANN ignore a qualidade da participação.

Quando a ICANN recebe conselhos da ASO, deve perguntar o que esses conselhos representam. É uma proposta formal de política global? É uma revisão de processo? É uma recomendação sobre o reconhecimento de um novo RIR? É o resultado da seleção de uma cadeira no conselho? É uma carta do Conselho Executivo da NRO? É um parecer do Conselho de Endereços? É uma posição conjunta dos RIRs? Cada um merece um peso diferente.

A ICANN também deve perguntar se a comunidade relevante foi realmente envolvida. A expressão "comunidade relevante" aparece no contexto da missão da ICANN, mas a comunidade relevante para questões de numeração não é óbvia. Às vezes, é a comunidade política dos RIRs. Às vezes, são os detentores de recursos. Às vezes, inclui registros locais da Internet, governos, redes downstream, operadores de segurança de roteamento ou usuários de dados de registro públicos. A ICANN não deve usar a ASO como um atalho para evitar essa análise.

Isso é particularmente importante para os limites da missão. A ICANN não é um regulador geral de serviços da Internet, e seus próprios estatutos estipulam que ela não detém autoridade regulatória governamental. Se a ICANN recebe uma declaração ampla da ASO ou da NRO, não deve tratar essa declaração como permissão para ir além da coordenação de alto nível, facilitação de políticas globais de números ou tarefas acordadas com os RIRs. Um sinal representativo indireto não pode ampliar a missão da ICANN.

A função de seleção de cadeiras no conselho torna isso mais sensível. Os diretores selecionados pela ASO tornam-se diretores da ICANN. Sua presença no conselho não deve ser vista como consentimento contínuo de cada comunidade de RIR para cada ação do conselho. Sua seleção também não deve ser tratada como evidência de que a comunidade global de operadores aprovou posições não relacionadas da ICANN. O caminho de seleção tem um propósito definido. Não substitui comentários públicos, deliberação intercomunitária ou revisão de missão.

A ICANN pode melhorar isso solicitando relatórios de participação com as submissões da ASO. Pode solicitar informações sobre o denominador regional quando disponíveis, resumos de dissidência, divulgações de conflitos e evidências de alcance. Pode publicar como pesou a contribuição da ASO. Pode evitar uma linguagem que transforme os conselhos da ASO em aprovação genérica da comunidade. Pode manter a política global de números separada de controvérsias sobre políticas de nomes de domínio e outras questões da ICANN.

Isso não seria desrespeito à ASO. Isso a protegeria. A excessiva dependência pode criar uma reação adversa. Se a ICANN trata os conselhos da ASO como um sinal democrático completo, os críticos atacarão a cadeia de seleção indireta da ASO. Se a ICANN trata os conselhos da ASO como especializados, com ancoragem regional e delimitados processualmente, os conselhos permanecem valiosos sem carregar reivindicações impossíveis.

A mesma moderação deve se aplicar em caso de crise. Se um registro em dificuldade, uma questão de reconhecimento ou uma disputa regional chegar à ICANN, a contribuição da ASO ou da NRO pode ser essencial. Mas a ICANN deve distinguir continuidade técnica, critérios de reconhecimento, apoio da comunidade regional, questões legais nacionais e direitos dos operadores. A representação da ASO não reduz todas essas categorias a uma única resposta.

O programa de medição

O problema de representação em dois níveis só pode ser melhorado se for medido. A ASO, a NRO e os RIRs devem publicar informações suficientes para permitir que observadores externos avaliem a profundidade da seleção e a concentração sem expor escolhas de voto privadas ou dados pessoais. A medição deve ser rotineira, e não motivada por crise.

O primeiro indicador é o denominador de elegibilidade. Para cada cadeira selecionada pela comunidade, a região deve identificar quem era elegível para propor, apoiar e votar. O eleitorado era limitado a membros em situação regular, entidades em reuniões, entidades registradas, assinantes de listas de discussão de políticas ou uma comunidade mais ampla? As organizações receberam um voto, votos ponderados, votos individuais ou chamadas de consenso? Qual data limite determinou a elegibilidade? Isso indica aos leitores o que "selecionado pela comunidade" significa na prática.

O segundo indicador é a participação. Quantas entidades ou indivíduos elegíveis votaram, comentaram, propuseram ou participaram das sessões relevantes? Qual parcela da base elegível participou quando existe um denominador? Se uma região usa consenso em vez de votação, quantos comentários substantivos foram recebidos, quantos participantes apoiaram ou se opuseram, e se o silêncio foi tratado como consentimento? Esses números não precisam ser perfeitos para serem úteis.

O terceiro indicador é a afiliação. Sem transformar a representação em cotas rígidas, os relatórios públicos devem descrever a ampla mistura de afiliações dos candidatos, membros selecionados e comentaristas: operadores de rede, pessoal de registro, governo, universidades, sociedade civil, vendedores, consultores, atores do mercado de transferências, comunidade de segurança, pequenas redes, grandes redes e especialistas não afiliados. O objetivo não é classificar identidades. É ver se um círculo profissional domina.

O quarto indicador é o tempo de mandato. Quantas pessoas selecionadas já serviram no Conselho de Números da ASO/NRO, no conselho de administração de um RIR, em cargos de equipe, funções consultivas, na direção frequente de reuniões ou têm vínculos empregatícios com as instituições atuais? A experiência pode ser positiva, mas a circulação repetida deve ser visível.

O quinto indicador é conflito e recusa. Os membros do conselho envolvidos na seleção do Conselho de Administração da ICANN, conselhos de reconhecimento de novos RIRs ou revisão de políticas globais devem divulgar interesses relevantes do empregador, cliente, conselho de administração, interesses financeiros e interesses institucionais estreitos. As recusas devem ser registradas. O objetivo não é estigmatizar expertise; é distinguir expertise de interesse.

O sexto indicador é a dissidência. Cada conclusão importante da ASO deve resumir as objeções não resolvidas e as preocupações minoritárias. Se o conselho constatar que os processos regionais foram seguidos apesar da dissidência, deve dizer qual foi a dissidência e por que o processo ainda satisfez o padrão. Se a participação foi baixa, deve dizer como esse fato afetou a confiança.

O sétimo indicador é o acompanhamento. Após uma política global, seleção de conselho, recomendação de reconhecimento ou declaração consultiva, a ASO deve publicar o que aconteceu depois. A ICANN aceitou, rejeitou, questionou ou não tomou nenhuma ação? As comunidades regionais revisitaram as preocupações? O alcance prometido ocorreu? A representação não é apenas seleção; é responsabilidade após o ato.

Nenhum desses indicadores exige uma reformulação do Memorando de Entendimento da ASO. A maioria pode ser implementada como prática de relatório. O resultado seria um registro mais claro: não uma afirmação de que a ASO representa perfeitamente todos, mas evidências de como a cadeia de representação da ASO realmente funcionou em cada caso.

O programa de medição também ajudaria a identificar quando diferentes ferramentas são necessárias. Se uma questão mostrar baixa participação em todas as regiões, mas alto impacto sobre os operadores, a ASO poderia convocar alcance adicional antes de transmitir uma conclusão. Se uma seleção de cadeira no conselho atrair candidatos de um grupo profissional estreito, o próximo ciclo poderia ampliar o alcance. Se uma política global atrair comentários principalmente de um único grupo de interesse, o Conselho de Endereços poderia sinalizar o limite de participação mesmo que o processo formal tenha sido seguido.

A legitimidade melhora quando o sistema aprende com seus próprios denominadores. Sem medição, a ASO só pode repetir que seus procedimentos são abertos. Com medição, ela pode mostrar como os procedimentos abertos funcionaram.

Um mandato delimitado ainda pode ser forte

Os críticos às vezes supõem que qualquer apelo a limites de escopo enfraquece as instituições de governança da Internet. A ASO mostra o contrário. Seu mandato é mais forte quando é preciso. Ela pode revisar o processo de política global porque o Memorando de Entendimento lhe dá esse papel. Pode recomendar o reconhecimento de novos RIRs porque o Memorando de Entendimento nomeia essa função. Pode selecionar diretores da ICANN porque os estatutos e procedimentos fornecem esse caminho. Pode aconselhar sobre a política de recursos de numeração em colaboração com os RIRs porque esse é seu lugar definido.

Esses poderes não precisam de reivindicações representativas infladas.

A ASO seria mais fraca se pretendesse falar em nome de cada operador em todas as questões de registro. Essa afirmação seria impossível de provar e fácil de atacar. Transformaria cada eleição de baixa participação, cada nomeação de conselho ou cada discussão silenciosa em uma lista de discussão em um defeito de legitimidade. Convidaria governos e tribunais a questionar por que um conselho privado reivindica autoridade pública. Convidaria operadores a rejeitar os conselhos da ASO enquanto nunca participaram. Tornaria os limites da missão da ICANN menos críveis.

Um mandato delimitado evita essa armadilha. Diz: este é um conselho selecionado pelos caminhos dos RIRs; executa tarefas definidas; registra participação; divulga limites; não reivindica mais do que a cadeia de seleção pode suportar. Isso é suficiente para muitas funções importantes. A Internet não precisa que cada instituição seja um parlamento. Precisa que as instituições sejam honestas sobre o tipo de autoridade que detêm.

O problema de representação em dois níveis é, portanto, gerenciável. O primeiro nível, a seleção regional, pode ser melhorado por meio de elegibilidade mais clara, relatórios de participação, alcance e divulgação de conflitos. O segundo nível, a representação da ASO/NRO na ICANN, pode ser melhorado por rótulos de capacidade, limites de escopo, evidências específicas da função e a própria disciplina da ICANN ao pesar os conselhos. Nenhum deles exige abandonar o modelo de RIRs. Ambos exigem recusar deixar a palavra "comunidade" fazer todo o trabalho.

Há também uma razão positiva para manter a ASO. A política de recursos de numeração não é política pública comum. Depende de unicidade técnica, restrições de roteamento, precisão de registro, continuidade operacional, conhecimento regional e coordenação global. Um órgão que reúne a experiência dos registros regionais pode impedir que a ICANN tome decisões mal informadas sobre números. A expertise da ASO é valiosa. O problema é quando a expertise é confundida com representação completa.

O melhor quadro é a coordenação representativa especializada. A ASO é representativa porque é selecionada pelos caminhos dos RIRs. É especializada porque a base ativa inclui recursos de numeração. É coordenadora porque conecta processos regionais à ICANN. Cada palavra limita as outras. Especializado não apaga representativo. Representativo não apaga o indireto. Coordenação não apaga a autonomia regional.

Se a ASO adotar esse quadro, pode fortalecer a confiança. Os operadores podem ver onde participar e o que a participação significa. Os RIRs podem mostrar que seus processos regionais não são caixas pretas. A ICANN pode receber conselhos de numeração sem exagerar no consentimento democrático. Os candidatos ao conselho podem ser selecionados por um caminho transparente. O reconhecimento de novos RIRs pode ser examinado por critérios, e não por proteção institucional. As políticas globais podem ser verificadas quanto ao processo sem se tornarem leis feitas pelo conselho.

O risco é a complacência. A ASO existe há tempo suficiente para que sua estrutura possa parecer natural. Mas a legitimidade não é permanente. A escassez de IPv4, a dependência do RPKI, a precisão dos dados de registro, os mercados de transferências, a pressão de sanções, os litígios judiciais e as crises de governança regional aumentaram o valor das decisões sobre recursos de numeração. Quanto mais valiosas as decisões, mais importante a cadeia de representação. O que era aceitável como uma pequena ponte técnica comunitária em 2004 pode exigir evidências mais fortes em uma economia de escassez.

A conclusão não é que o Memorando de Entendimento da ASO falhou. Ele resolveu um problema real de coordenação. A conclusão é que a solução criou seu próprio problema de representação, e que esse problema deve ser gerenciado abertamente.

O teste público da autoridade do Conselho de Números da ASO/NRO

Um teste público prático pode manter a autoridade da ASO em proporção. Primeiro, identificar a função. O conselho está revisando uma política global, recomendando o reconhecimento de um novo RIR, selecionando um diretor da ICANN, aconselhando o Conselho de Administração ou organizando seus próprios procedimentos? Se a função não é clara, a autoridade não é clara.

Segundo, identificar a cadeia de seleção. Quais membros participaram? Quais eram selecionados pela comunidade e quais eram nomeados pelo conselho? Quais processos regionais os selecionaram? Havia cadeiras vagas, interinas ou recentemente nomeadas? Os conflitos foram divulgados? O público não precisa dos votos privados, mas precisa da cadeia.

Terceiro, identificar as evidências de participação. Para a questão subjacente, quais discussões regionais ocorreram? Quem era elegível? Quem participou? Quais pontos de vista eram significativos? Quais objeções permaneceram? Pequenas redes, operadores downstream, usuários do setor público ou detentores de recursos fora do círculo político habitual foram alcançados? Se a resposta for escassa, a conclusão deve dizê-lo.

Quarto, identificar o limite do mandato. A decisão vincula alguém? É um conselho? É uma constatação processual? É uma nomeação? É uma recomendação? É uma declaração de consenso regional? É simplesmente um parecer do conselho? O rótulo público deve corresponder ao efeito jurídico.

Quinto, identificar o recurso. Se uma região acredita que o conselho entendeu mal seu processo, se um candidato contesta um procedimento de seleção, se uma parte afetada acredita que os conflitos foram mal administrados, ou se a ICANN superinterpreta os conselhos da ASO, para onde a preocupação pode ir? Uma estrutura representativa sem recurso torna-se um ciclo fechado.

Esse teste tornaria a governança da ASO mais legível. Também tornaria a crítica mais justa. Os críticos poderiam apontar lacunas de participação específicas em vez de rejeitar todo o corpo. Os defensores poderiam apontar evidências específicas em vez de depender do status institucional. A ICANN poderia explicar por que deu peso particular aos conselhos da ASO. Os RIRs poderiam melhorar a baixa participação regional antes do próximo ciclo.

O problema de representação em dois níveis do Memorando de Entendimento da ASO não desaparecerá porque o sistema de recursos de numeração é intrinsecamente estratificado. Mas a autoridade estratificada ainda pode ser responsável. Ela pode mostrar sua fonte. Pode declarar seus limites. Pode medir sua participação. Pode divulgar seus riscos de concentração. Pode recusar converter uma pequena comunidade ativa em uma reivindicação de consentimento universal.

Essa recusa é a marca de uma instituição madura. A ASO não precisa ser tudo. Ela precisa ser exatamente o que seus documentos criaram: uma ponte entre a governança de recursos de numeração baseada em RIRs e a ICANN, forte o suficiente para coordenar tarefas definidas, modesta o suficiente para admitir que a ponte não é o público inteiro.

Fontes