摘要

  • 9月9日，European Commission 同时提出 European Innovation Act 与监管沙盒共同原则的 Council Recommendation；两者目前都只是提案。
  • European Innovation Act 的说明文件明确记载：沙盒的定义与原则已从 Regulation 提案中删除，移入 Recommendation 提案。根据《欧盟运行条约》第288条，Recommendation 不具有约束力。
  • 沙盒提案明确否定两种误读：参与沙盒不是永久豁免，也不是取得监管许可的替代途径。若要偏离欧盟次级法，相关欧盟法令必须事先允许这种偏离。
  • 跨境沙盒仍需各主管机关达成协议，写明各自职责、适用法律与行政安排。决定权限的是这条证据链，而不是“沙盒”名称。

同一天出现的两种法律载体

European Commission 在9月9日的政策说明中把两项提案作为同一创新方案介绍。若只看传播口号，很容易把它理解为 European Innovation Act 为所有新技术提供统一试验入口。原文并不支持这种说法。

COM(2026) 567 final 是一份 Regulation 提案，将走普通立法程序。它的说明文件披露了一个关键改动：监管沙盒的定义与原则不再属于该法案范围，而是转入另一份 Council Recommendation 提案。

另一份文件是 COM(2026) 568 final，法律依据为《欧盟运行条约》第292条并结合第173(3)条。它尚未由 Council of the European Union 采纳。即便日后采纳，文件类型仍决定其边界：第288条规定 Regulation 具有整体约束力并直接适用，而 Recommendation 与 opinion 不具有约束力。

提案说明甚至主动划线：这项倡议不会扩大欧盟监管权力，也不会向成员国施加有约束力的承诺。成员国会根据本国情况与既有欧盟法决定如何实施。它试图统一的是概念和最低问题清单，而不是颁发一份共同许可。

受监管的试验，不是法律假期

提案所定义的沙盒，是在一个受控环境里，由一个或多个主管机关监督，让参与者在有限期间测试创新方案，并形成以证据为基础的监管学习。这个定义包含五个不可省略的限定：明确参与者、明确试验、明确期限、明确监管者、明确学习结果。

提案随后直接指出，加入沙盒不应被视为对监管要求的永久豁免，也不是通往欧盟监管许可的另一条路径。成功退出沙盒可能帮助合格评定机构、标准组织或监管者理解产品；它不等于产品获准上市，更不等于其他法域必须接受试验结果。

建议列出的试验条件也说明，沙盒不是无规则空间。主管机关应确定目标与范围、允许开展的测试、最长期间或地理限制、风险评估、缓解措施、公共利益与基本权利保障、评估办法，以及延期、变更、暂停、终止和严重事件报告的条件。参与安排还应处理责任、知识产权、数据保护、隐私、保密、监测和退出路径。

因此，一家公司完全可能获准在监督下测试，却仍不能向公众销售、部署或规模化提供成果。试验资格与市场资格是两种状态。

任何偏离都要指出上位依据

运营者最应关注的不是“创新”二字，而是提案对 derogation 的约束。若国内立法准备允许偏离既有要求，这项偏离应当明确、边界清楚并有充分理由。若被偏离的是欧盟次级法，适用的欧盟法令必须已经提供这种可能性。

这形成了一条可核验顺序：先找到原本义务，再找到允许偏离的条款；随后确认哪个主管机关据此作出何种有界决定；最后才由沙盒计划描述参与者能够做什么。一个关于良好治理的 Recommendation，不能创造基础法没有授予的豁免权。

提案还承认，AI Act、Interoperable Europe Act、Cyber Resilience Act 与 Net-Zero Industry Act 等专项制度已经包含各自的沙盒安排。新提案第2(b)点要求在适用时继续执行现行欧盟规定。共同原则不会把这些不同法律压平成一个全欧安全港。

跨境试验不会自动带来相互承认

提案鼓励成员国建立跨境沙盒，但没有规定一国主管机关的准入决定自动约束另一国。它要求相关主管机关订立协议，至少写明允许怎样试验、各机关在设立、运行、监督、监测与终止中的职责，以及适用的法律规定和行政安排。

这份协议应回答真正的治理问题：谁收申请，谁监管数据或产品安全，谁接收事故报告，谁有权暂停，谁作出终止决定，哪一条法律提供偏离依据。联合公告和“跨境”标签都不能替代这些答案。

准入也不是无条件开放。所有申请原则上应按透明且非歧视的方式审查；但在遵守国际协议并提出客观理由的前提下，成员国仍可把资格限定给欧盟公民或在欧盟设立的实体，优先考虑欧盟的中小企业与创新型企业，或要求相关研发活动在欧盟进行。程序公平不等于所有人必然入选。

最值得公开的是权限与学习记录

提案要求成员国分析试验结果，考虑是否调整国内监管框架；参与者提出请求时，主管机关应出具退出报告；在保护商业秘密、机密信息与安全利益的同时，沙盒的设立和结果信息也应公开。这些记录可以显示一次试验是否真正推动了标准、合格评定、市场审批或规则修订。

反过来，它们也会暴露提案没有提供的东西：没有统一的欧盟申请窗口，没有一张普遍合法活动清单，没有通用“毕业护照”，也没有退出报告必然换来批准的承诺。它更像公共管理之间的互操作层，而不是企业权利证书。

BTW 可把最小公开记录概括为“沙盒权限回执”：原始法律、偏离条款、主管机关、参与者、获准活动、期限与地域、保障措施、责任安排、暂停及退出条件、跨境协议和结果报告。这里所说的权限票来自编辑设计，并非提案已经规定的格式。它的作用，是防止政策名称承担超出法律文件的权力。

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