Résumé

  • European Commission a proposé le 9 septembre un European Innovation Act et, séparément, une Council Recommendation sur les principes communs des bacs à sable réglementaires. Aucun des deux textes n’est adopté.
  • Le mémorandum de COM(2026) 567 indique que les définitions et principes des bacs à sable ont été retirés de la proposition de Regulation puis transférés vers la proposition de Recommendation. Or l’article 288 du TFUE prive les recommandations de force obligatoire.
  • COM(2026) 568 exclut expressément qu’une participation constitue une exemption permanente ou une voie parallèle d’autorisation. Toute dérogation au droit dérivé de l’Union doit déjà être permise par l’acte applicable.
  • Un bac à sable transfrontalier suppose encore un accord entre autorités compétentes, avec répartition des responsabilités et désignation des règles applicables. Le mot « bac à sable » ne remplace pas cette chaîne d’habilitation.

La séparation des textes change ce qu’ils peuvent faire

La présentation publique du paquet associe croissance, expérimentation et European Innovation Act. Cette proximité politique ne doit pas effacer l’architecture retenue.

COM(2026) 567 final est une proposition de Regulation soumise à la procédure législative ordinaire. Son mémorandum explique cependant que les définitions et principes relatifs aux bacs à sable ont été supprimés du champ de l’Act puis déplacés dans une proposition de Council Recommendation.

Cette proposition parallèle est COM(2026) 568 final, fondée sur les articles 292 et 173(3) du TFUE. À ce stade, elle émane de European Commission ; Council of the European Union ne l’a pas adoptée. Le contraste des formes juridiques est net dans l’article 288 du TFUE : une Regulation est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable, tandis qu’une Recommendation n’a pas de force obligatoire.

Le propre exposé des motifs de COM(2026) 568 précise que l’initiative n’étend pas le pouvoir réglementaire de l’Union et n’impose pas d’engagements contraignants aux États membres. Ceux-ci décideraient de la mise en œuvre selon leur situation et le droit de l’Union applicable. Une convergence des pratiques peut en résulter. Une compétence nouvelle n’en découle pas automatiquement.

L’expérience autorisée n’est pas l’innovation autorisée

Le projet définit le bac à sable par une série de limites. Il s’agit d’un cadre structuré pour expérimenter une solution innovante pendant une durée déterminée, dans un environnement contrôlé, sous la surveillance d’une ou plusieurs autorités compétentes, afin de produire un apprentissage réglementaire fondé sur des preuves.

La formulation empêche de confondre l’admission d’un participant avec l’approbation de son produit. Le texte dit que la participation ne doit être considérée ni comme une exemption permanente aux exigences réglementaires ni comme une voie alternative vers une autorisation réglementaire dans l’Union. Un rapport de sortie pourra éclairer une évaluation de conformité, un travail de normalisation ou une procédure nationale d’accès au marché ; il n’est pas lui-même cette décision.

La liste des conditions montre la densité du contrôle envisagé : objectifs, périmètre, essais permis, durée maximale ou limite géographique, risques, mesures de réduction, garanties pour les droits fondamentaux et l’intérêt public, modalités d’évaluation, déclaration des incidents graves, prolongation, modification, suspension et fin de l’expérience. Les conditions de participation devraient également traiter de la responsabilité, de la propriété intellectuelle, de la protection des données, de la vie privée, de la confidentialité, du suivi et de la stratégie de sortie.

Une entreprise peut donc être admise pour apprendre sous surveillance sans être autorisée à déployer commercialement la solution testée. Ce ne sont pas deux mots pour le même état.

La dérogation doit montrer son titre de propriété juridique

Le passage opérationnel le plus important concerne la source d’une exception. Lorsqu’une loi nationale envisage une dérogation à une exigence existante, celle-ci devrait être explicite, précisément délimitée et dûment justifiée. S’il s’agit de droit dérivé de l’Union, la dérogation ne devrait être envisagée que lorsque l’acte de l’Union applicable la permet déjà.

L’ordre de contrôle devient alors simple. Quelle obligation s’applique ? Quel article autorise un écart ? Quelle autorité compétente peut l’accorder ? À quel participant, pour quelle opération, pendant combien de temps et avec quelles garanties ? Le plan d’expérimentation vient ensuite. Une Recommendation consacrée aux bonnes pratiques ne peut pas fabriquer l’exception absente de la loi de fond.

Cette limite protège aussi les dispositifs sectoriels. Le AI Act, le Interoperable Europe Act, le Cyber Resilience Act et le Net-Zero Industry Act organisent déjà des bacs à sable dans leurs domaines. La nouvelle proposition demande d’appliquer les dispositions de l’Union en vigueur lorsqu’elles sont pertinentes. Elle ne transforme pas ces régimes en une exemption horizontale unique.

À la frontière, il faut un accord d’autorités

Le projet encourage les bacs à sable transfrontaliers. Il ne prévoit pas qu’une admission nationale circule automatiquement comme un passeport. Les autorités compétentes devraient conclure un accord précisant les conditions de l’expérimentation, la répartition de leurs rôles lors de la création, de l’exploitation, de la surveillance, du suivi et de la fin du dispositif, ainsi que les règles et arrangements administratifs applicables.

Cet accord est le registre du pouvoir. Il doit permettre de savoir qui reçoit la demande, qui surveille l’usage des données ou la sécurité, qui traite un incident, qui peut suspendre et qui peut mettre fin. Sans lui, « transfrontalier » ne dit rien sur la juridiction.

La promesse de non-discrimination a elle aussi des limites lisibles. Les demandes devraient être examinées de manière transparente et non discriminatoire. Mais, sous réserve des accords internationaux et d’une justification objective, un État pourrait réserver la participation aux citoyens ou entités établies dans l’Union, donner priorité aux petites entreprises innovantes établies dans l’Union, ou demander que certaines activités de recherche et développement s’y déroulent. Une procédure ouverte n’est pas une admission universelle.

Un dossier de preuve rendrait la promesse contrôlable

COM(2026) 568 recommande d’analyser les résultats, d’examiner leur éventuelle intégration dans le cadre national, de délivrer un rapport de sortie au participant qui le demande et de publier des informations sur la création et les résultats du bac à sable, sous réserve des secrets et des intérêts de sécurité. La valeur institutionnelle se trouve dans cette boucle d’apprentissage, pas dans l’affichage d’une marque publique.

Le texte ne crée donc ni guichet européen unique, ni catalogue général d’activités licites, ni reconnaissance automatique d’un participant « diplômé », ni obligation d’autoriser son produit. Il propose plutôt un langage commun pour des autorités qui gardent leurs attributions.

Un reçu public d’habilitation pourrait relier la loi de base, la clause de dérogation, l’autorité, le participant, l’activité permise, les limites temporelles et territoriales, les garanties, la responsabilité, les conditions de suspension et de sortie, l’accord transfrontalier et le rapport final. Il s’agit d’une proposition éditoriale, pas d’une obligation déjà contenue dans le texte. Son intérêt serait de rendre impossible l’usage du seul label comme preuve de permission.

Sources