摘要

  • CADA提案第29—30条建立的是一套以公共秩序风险为核心的资格门槛：成员国和欧盟机构先识别相关公共部门活动并确定所需保障等级，采购方再据此判断哪些已获认可的云服务可以采购；在第30条覆盖的采购中，未被识别为公共秩序相关的活动原则上也要使用一级认可服务，而被识别的活动原则上只能采购二、三或四级认可服务，并设有有限、须充分说明理由的例外。
  • 第32条不是第二套资格审查，也不是普遍的“欧洲供应商优先权”。它要求创新型云计算服务和AI系统的采购把对欧洲云与AI生态的贡献纳入非价格质量评价，但标准必须与合同标的有关、事先披露、不得赋予采购机关无限裁量，而且只能是辅助性的、不能决定中标。委员会提案序言甚至以15/120为可考虑的最高参考权重；欧洲经济和社会委员会后来主张显著提高这一权重，但那只是立法过程中的建议。

门槛解决的是“能不能买”，而不是“谁应该中标”

设想一个很具体的采购问题。一家云服务商完成审计、获得适用于某项政府工作负载的欧盟保障等级，并进入认可服务名录。这证明的是什么？按CADA提案，它证明的是该服务可以越过相应的准入门槛。它并不证明该服务的技术方案最好、价格最低、总成本最优，也不证明它将在最终综合评价中获胜。反过来，一家投标人在“欧盟附加值”方面表现出色，也不能靠第32条的加分绕过第30条本来适用的保障等级要求。

这是理解提案的关键。第29条的对象首先不是投标书，而是公共部门活动的风险。如果CADA按现文本成为法律，成员国和欧盟机构须在生效后一年内进行风险评估，此后每两年一次，必要时还要提前重做。评估要识别哪些使用或准备使用云计算服务的公共部门活动，在《NIS 2指令》附件一、二所列行业以及国家安全、内部安全、外部边境管理、国防、司法和执法等领域中对维护公共秩序具有作用；随后为这些活动确定适当的二、三或四级欧盟保障等级。

这个判断不是一个抽象的“主权偏好”。第29条列出了至少三组必须考虑的风险：所处理数据的敏感性、关键性和规模，包括个人数据处理给权利和自由带来的风险；第三国或受第三国法律支配的实体非法访问数据对公共秩序造成的风险；以及云服务可能中断所造成的风险。委员会还要通过实施法案规定风险评估方法、模板和要素，并要求最关键的公共部门活动采用最高保障水平；成员国完成评估后三个月内须把结果交给委员会，并说明偏离统一方法之处。委员会如果认为成员国为某项活动确定的等级不适当、不能充分处理公共秩序问题，可以通过实施法案规定所需的保障等级。

因此，第29条中的初始判断权主要掌握在成员国和欧盟机构手中，但不是完全封闭的国家裁量。委员会先控制评估方法，又在成员国层面的等级判断不足时保留纠正能力。这里应当保存的可审查记录，也就不只是最后一个“二级”或“三级”标签，而应包括活动为何落入或不落入公共秩序范围、数据和中断风险如何评估、为什么选择某一级别、是否偏离委员会方法，以及委员会随后是否介入。第29条本身已经要求成员国把评估结果和偏离情况交给委员会，因此这种证据链不是外加的治理理想，而是提案结构本身的一部分。

第30条随后把这种活动级风险判断转换成采购资格规则。其范围尤其需要精确描述：该条适用于采购云计算服务供自身专用的缔约机关，也适用于为自身专用而采购云服务的欧盟机构。它不是一句“所有欧洲公共部门购买任何数字服务都适用同一主权规则”。

在这一范围内，第30条又区分两类情况。公共部门活动如果没有在第29条风险评估中被识别为对维护公共秩序有贡献，欧盟机构和公共部门机构原则上也应使用依据第17条获得一级欧盟保障等级认可的云服务；如果活动被识别为第29条所覆盖的公共秩序活动，则有关缔约机关原则上只能采购获得二、三或四级认可的云服务。因此，“风险门槛”不是只有敏感政府部门才有，而是风险评估决定了门槛高度：低的一侧是一级，高的一侧是二至四级。

第30条同时承认市场和连续性约束。采购机关在例外且有充分理由的情况下，可以不使用相应认可服务，例如：中央名录里的认可服务无法提供招标标的、也不存在合理或可比较的替代方案，而且这种缺口并非采购方人为缩窄采购参数造成；过去一年类似采购没有收到合适投标或合适参与者；或者适用保障要求会造成不成比例的采购成本。

这几项例外揭示了一个重要的治理分工：保障等级由风险与认可体系产生，但是否满足第30条的采购例外条件，是具体采购机关必须承担的决定。 因此，如果几年后审计人员、法院或其他复核者要判断一次绕过认可服务的采购是否合法，最有价值的记录不会是一句“市场上没有合适供应商”，而应是当时的中央名录快照、市场调查、需求参数形成过程、替代方案比较、前一轮失败采购的材料，或不成比例成本的计算依据。第30条只明确要求例外必须是“exceptional”且“duly justified”；上述材料是使这种理由能够被外部检验的治理推论，而不是提案另行规定的一套固定文书格式。

而且，“认可”本身也不是采购机关自行贴的标签。第16条拟建立四级欧盟云主权保障框架。服务商希望获得认可时，原则上向其设立地的国家主管机关申请；一级以供应商自我符合性评估和欧盟符合性声明为基础，其中中小企业的一级声明可直接、自动获得各成员国承认。二至四级则需要独立第三方审计、正面审计意见以及相关证据，再由国家主管机关评估。其他成员国主管机关拥有审查和提出有理由异议的机会；争议无法解决时，可以提交委员会，由委员会作出是否允许认可的有约束力决定。

由此形成了一条相当清楚的决策链：供应商决定是否申请；审计机构判断证据能否支持二至四级的正面审计意见；设立地国家主管机关作出认可；其他成员国可以质疑；委员会在跨国认可争议中拥有最终干预权；采购机关最后只能把已经形成的认可状态用于自己的资格判断。 审计机构没有决定谁中标的权力，采购机关也没有自行创造保障等级的权力。

证据制度也相当具体。二至四级的独立审计由供应商自行承担费用，供应商必须向审计机构开放相关数据和场所并回答问题；审计机构须保持独立，不得以审计结果决定收费，并受利益冲突和相关服务限制约束。审计报告须有书面依据，记录审计范围、方法、主要发现、利益声明、所咨询第三方以及正面或负面的审计意见。第21条进一步规定，审计证据必须与结论相关且充分，并按照审计机构的专业判断和职业怀疑标准具有可靠性。

这套结构没有消灭委托—代理问题，但试图把它变成可检查的问题：供应商为审计付费，存在希望获得有利结论的自然激励；提案不是假定这种激励等于不当行为，而是通过审计独立要求、非结果挂钩收费、主管机关复核、跨成员国异议和委员会介入来约束它。本文借用Lu Heng的Note 32作为一个编辑性观察镜头——追问谁掌握权力、谁拥有裁量、谁承担决定后果——但CADA的事实判断只以法规提案及欧盟机构材料为依据。

认可也不是一次取得、永久有效。提案要求委员会建立公开的认可云服务中央名录；审计意见或认可被撤销时，该信息要在名录保留五年。获得认可的供应商如果发现足以影响审计意见或认可的重大情况变化，必须通知审计机构和设立地主管机关，由前者考虑修改或撤销审计结论，再由主管机关判断是否修改或撤销认可。二至四级审计报告和正面意见还要每年接受复核。

这对公共治理有一个直接后果：第30条的门槛不应被采购团队理解成招标发布当天的一次性“证书勾选”。如果服务的认可状态在合同履行期间可能变化，那么采购、合同和业务连续性管理就需要考虑这种状态变化。CADA没有在这些条款中自动规定“认可撤销即刻终止合同”这样的普遍效果，因此不能虚构这种法律后果；但从提案要求持续审计、重大变化通知和撤销公开来看，把认可状态的变化纳入合同治理、退出方案和替代服务准备，是一个直接的风险管理推论。

第29条甚至明确规定了风险重新分类后的迁移责任：如果风险评估要求迁往另一项云服务，成员国或欧盟机构应在合理过渡期内完成迁移，最长不得超过十二个月，并须考虑技术可行性、服务连续性和数据可移植性；同一条还要求在风险评估中考虑多供应商或多云战略是否合适。换言之，保障等级决定带来的运营代价最终并不是由作出审计意见的审计师承担，而是由使用该服务的公共机构在实际迁移中承受。

这也给问责提出了比“谁批准了采购”更难的问题。一个等级决定可以在治理上完全合理，却产生昂贵迁移；一个采购机关也可能为了保持连续性而合理使用第30条例外。真正可检验的不是事后是否发生成本，而是决策当时是否记录了已知风险、替代方案、时间约束和预期后果。第24条允许云服务接受方按照欧盟法和国内法，对供应商违反本章义务造成的损害或损失寻求赔偿，但这不能被扩张解释为所有迁移成本都会自动转移给供应商。

第32条是在合格方案之间评分，而且被刻意限制

与上述体系相比，第32条处理的是完全不同的问题。它规定，在创新型云计算服务和AI系统的公共采购程序中，缔约机关必须把非价格标准纳入投标质量评价，用以衡量投标人对欧洲云与AI生态发展的贡献。这里的动词不是“认可”，也不是“准许采购”，而是“评价”。

因此，把第32条称为“第二道主权门槛”会误读文本。其适用范围一方面比第30条所讨论的云采购更有针对性，因为它明确锁定“创新型”云计算服务和AI系统的采购；另一方面，它又明确包括AI系统，所以两条的适用集合并不是简单的上下级包含关系。第30条的文字聚焦供自身专用的云计算服务，而第32条针对创新云和AI采购。二者真正重合的典型场景，是某项受到第30条门槛约束的公共部门创新云采购同时落入第32条。

此时顺序非常重要。第一步是问：这项服务达到该活动要求的保障等级了吗？ 如果没有，且第30条例外也不成立，它不能靠后面的质量得分进入竞争。第二步才是问：在有资格竞争的方案中，各投标如何比较？ 第32条的“欧盟附加值”只能进入第二个问题。一个得分很高但不合格的服务，不能靠分数治愈资格缺陷；一个刚好越过资格门槛的服务，也不会因为越过门槛而自动中标。

更重要的是，第32条给采购机关的评分权设置了四道明文边界：非价格标准必须与合同标的有关；不得给予缔约机关不受限制的选择自由；必须明确写进采购文件或合同公告；并且必须保持辅助性，不能对授标具有决定性作用。这些约束与欧盟公共采购法长期存在的基本逻辑相衔接。《2014/24/EU公共采购指令》第67条同样要求授标标准与合同标的存在联系，并不得给予采购机关无限选择自由；这意味着第32条并不是授权采购方在正常采购规则之外凭抽象产业政策偏好自由打分。

第32条第3款列出的实质因素也比“供应商是不是欧洲公司”复杂。采购方可以评价投标人是否强化欧盟数字技术供应链，包括使用在欧盟设计或制造的软件、硬件；是否整合在欧盟开发的技术，包括欧盟资助研发产生的成果以及欧盟开发的标准、规范、软件、模型或其他技术；为提供服务所需的创新是否加强供应安全和欧洲云与AI生态；以及在市场可得性和技术要求允许的最大可行范围内，是否使用在欧盟设计或制造的关键计算、存储和网络硬件。

最后一点尤其说明，第32条不等同于简单的本地来源排除规则：如果使用欧盟硬件不可行，条文明确允许考虑第三国硬件，只要它有助于加强供应安全和欧洲云与AI生态。保障体系本身也没有把所有第三国控制的供应商一概排除；第18条允许委员会在第三国同时满足数据保护、非个人数据访问、服务连续性、开放市场和公共采购互惠等一系列条件时，通过实施法案将其确定为“关联第三国”，使受其控制的供应商可以按三级保障标准接受审计。

所以，第32条最准确的理解不是“欧洲公司加分”，而是与合同相关的欧洲生态贡献质量因素。供应商的公司籍属可能与部分事实有关，但条文实际要求采购机关评价的是技术、供应链、研发整合、创新和交付结构。如果未来采购机关把公司注册地本身当成替代证据，而不分析与合同标的有关的实际贡献，至少从第32条现有文字来看，就会很难解释为何这符合“与合同标的相关”以及“不得给予无限裁量”的要求。这个结论属于对条文的治理分析，而不是对尚未发生案件结果的预测。

这里也能看出两类机制所需的证据完全不同。门槛一侧需要风险评估、保障等级决定、审计材料、认可决定、中央名录状态以及例外理由。评分一侧则需要招标文件中事先公开的评价标准、权重和适用方法，以及能够证明某项供应链、技术整合或创新贡献确实存在的投标证据。评标记录还应能让后来复核者重构为什么给出某个分数，并检查“欧盟附加值”是否真正保持辅助性而非暗中变成决定性标准。第32条没有规定一套统一评分表，因此这种可追溯性尤其重要。

委员会提案序言第67段为这种“辅助性”提供了一个重要但容易被误读的参照：它说技术和财务标准应继续保持主要地位，采购机关可以考虑在总计120分中最多给欧洲附加值15分，以保持比例适当和从属性。关键在“可以考虑”——15/120出现在序言中，并不是第32条正文设定的法定固定权重。 第32条具有约束力的拟议规则是“辅助且不具有决定性”，而不是“必须正好15分”。

欧洲经济和社会委员会（EESC）在2026年9月23日通过的强制咨询意见恰恰对这一力度提出异议。其官方意见明确建议，第32条的“欧盟附加值”授标标准应在采购中获得“显著权重”；EESC后续官方说明把这一主张具体描述为从委员会序言中的15/120提高到40/120，认为原有参考权重不足以实质影响采购需求。

但这里必须严格区分机构建议与法律文本。EESC的意见是普通立法程序中的咨询意见，不是已经修改CADA的法律行为。截至2026年10月16日，欧洲议会立法观察站仍把2026/0138(COD)列为普通立法程序中的“等待委员会决定”；委员会提案于6月3日公布，议会在9月17日宣布一读委员会转交，目前由工业、研究与能源委员会和内部市场与消费者保护委员会共同负责。因而，EESC要求提高权重是一项值得观察的修法方向，而不是当前已生效或已被议会采纳的规则。

如果未来立法者真的显著提高权重，却仍保留“辅助、非决定性”这句正文，那么真正困难的问题将从“有没有欧盟附加值标准”转为“多大的权重仍可被诚实地称为辅助性”。这不是现在就能给出法律答案的问题，因为最终文本尚不存在；但它会成为委员会、议会和理事会在立法谈判中必须协调的内部逻辑。若未来直接删除第32条第2款的“ancillary and not decisive”，则本文关于评分与资格门槛之间权力距离的判断就需要明显重估。

真正的问责对象，是一条能被后来重建的决策链

从公共治理角度看，CADA最值得注意的不是它“更支持欧洲”还是“更限制外国供应商”这种宽泛叙事，而是它把一个采购决定拆成了数个由不同主体控制的节点。每一个节点都可能合理地优化自己的目标，却把成本留给另一个节点承担。提案通过信息、审计、跨国复核和公开名录试图把这些节点连接起来，但不能消除这种结构性的责任分离。

在风险分类节点，成员国或欧盟机构掌握第一手业务知识，也承担错误低估风险的政治和运营后果；委员会则通过统一方法和纠正权追求全欧一致性。提高保障等级可能减少某些法律、控制和中断风险，却也可能缩小可采购服务集合，并在必要时触发迁移。提案没有假定高等级永远越高越好，而是要求风险评估决定适当等级，并明确要求考虑技术可行性、连续性、多云和数据可移植性。

在认可节点，供应商承担二至四级审计费用并提供证据；审计机构作出专业判断；国家主管机关把这种专业判断转换成全欧可用的行政认可；其他成员国和委员会构成一致性制衡。提案还要求成员国在生效后一年内指定主管机关，赋予其索取信息、检查、要求解释、责令停止违法、罚款等调查和执法权，并要求这些措施受到辩护权、查阅案卷权和有效司法救济的约束。

在采购节点，责任又回到采购机关。它不能把“国家主管机关已经认可服务”当成完整的价值判断：认可只回答该服务达到什么保障等级。采购机关仍需形成自己的技术、价格和其他质量比较；如果属于第32条的创新型云或AI采购，还要把欧盟附加值纳入评价，但不能赋予其决定性地位。如果使用第30条例外，它还必须承担“为什么例外”的证明责任。

在运营节点，真正承担连续性后果的是使用服务的公共机构。风险评估变化可以要求其在最长十二个月内迁移；供应商认可也可能因重大变化、审计结论变化或错误信息而修改、撤销。于是，一个治理上非常现实的错位出现了：决定等级的人、审核供应商的人、签采购合同的人、负责业务连续性的人，未必是同一个组织甚至同一个层级。CADA的治理质量将很大程度上取决于这些主体之间能否留下足以重建因果链的记录。

因此，一个成熟的事后审查至少应能回答四个问题。第一，当时为什么把活动归为这个风险等级，而不是更高或更低？第二，中标服务在授标与履约的关键时间点到底持有什么有效认可，其依据是什么？第三，如果用了例外，是否真的不存在适当认可方案，还是采购规格本身无意中把市场缩窄了？第四，如果适用了第32条，欧盟附加值究竟贡献了多少评价差异，是否在事实上取代技术和财务标准成为决定性因素？这些并非CADA逐字列出的一张审计问卷，而是从第29、30、32条及认可体系的证据要求可以推出的问责测试。

竞争效应也应沿这两条轨道分别分析。第30条确实可能缩小某项采购的合格供应商集合，但文本同时用“无合适认可服务”“近期没有合适投标”“成本不成比例”等例外处理供给不足的问题。第32条则不是先排除某类供应商，而是在符合条件的创新采购中改变质量比较的边际激励，并受到非决定性限制。两者对市场的影响方式不同，因此也应该使用不同的监测指标。

欧盟委员会自己的政策说明也把这种平衡描述为：在关键部门建立统一的主权保障框架，同时让绝大多数市场继续向合作伙伴开放。无论是否赞同这种政策设计，都不宜把提案简化成一个统一的“欧洲供应商优先”制度，因为具体法律文本包含保障等级、第三国关联机制、采购例外和第32条对评分裁量的限制。

最终，CADA提出的不是一个简单问题——“欧洲政府应不应该买欧洲云？”——而是一套更制度化的问题：什么风险足以限制选择，谁有权作出这个限制，什么证据证明限制适当；在合格服务之间，又允许采购机关以多大力度奖励产业和供应链贡献；如果这些判断后来发生变化，谁负责把公共服务安全地迁走？ 按委员会现文本，第29—30条与第32条给出的答案有意不同。维持这种区别，正是检验未来立法修订是否仍然具有可问责性的起点。

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