Zusammenfassung

  • European Commission legte am 9. September sowohl einen Entwurf für den European Innovation Act als auch einen getrennten Entwurf für eine Council Recommendation zu regulatorischen Sandboxes vor. Beide Texte sind noch nicht verabschiedet.
  • COM(2026) 567 hält fest, dass Sandbox-Definitionen und -Grundsätze aus dem geplanten Regulation-Text entfernt und in den Recommendation-Entwurf verschoben wurden. Nach Artikel 288 AEUV haben Empfehlungen keine bindende Wirkung.
  • COM(2026) 568 stellt klar: Die Teilnahme ist weder eine dauerhafte Befreiung von Vorschriften noch ein alternativer Weg zu einer behördlichen Zulassung. Eine Abweichung vom EU-Sekundärrecht setzt voraus, dass der einschlägige EU-Rechtsakt sie bereits ermöglicht.
  • Für eine grenzüberschreitende Sandbox müssten die zuständigen Behörden ihre Rollen, Verantwortlichkeiten sowie die geltenden Rechts- und Verwaltungsregeln in einer Vereinbarung festhalten. Das Etikett allein überträgt keine Befugnis.

Aus einem Paket werden nicht automatisch gleiche Rechtswirkungen

Die Mitteilung vom 9. September verbindet den European Innovation Act mit einer europäischen Innovations- und Wachstumsagenda. Politisch gehören die Vorhaben zusammen. Rechtlich laufen sie auf unterschiedlichen Schienen.

COM(2026) 567 final ist der Vorschlag für eine Regulation und soll das ordentliche Gesetzgebungsverfahren durchlaufen. Im Begründungsteil steht jedoch, dass Definitionen und Prinzipien für regulatorische Sandboxes aus dem Anwendungsbereich des Act entfernt und in einen Entwurf für eine Council Recommendation verschoben wurden.

Dieser zweite Text ist COM(2026) 568 final, gestützt auf Artikel 292 in Verbindung mit Artikel 173 Absatz 3 AEUV. Er ist bislang ein Vorschlag von European Commission, keine von Council of the European Union verabschiedete Empfehlung. Selbst nach einer Verabschiedung bliebe die Form entscheidend. Artikel 288 AEUV macht eine Regulation in allen Teilen verbindlich und unmittelbar anwendbar; Recommendations sind nicht bindend.

Die Begründung von COM(2026) 568 sagt ausdrücklich, dass weder die Regelungsbefugnisse der Union ausgeweitet noch den Mitgliedstaaten verbindliche Verpflichtungen auferlegt werden. Die Staaten würden entsprechend ihrer Lage und des geltenden Unionsrechts über die Umsetzung entscheiden. Gemeinsam wäre die Grammatik der Verwaltung, nicht die Erlaubnis.

Der kontrollierte Raum hebt die Regeln außerhalb nicht auf

Eine regulatorische Sandbox ist laut Vorschlag ein strukturierter Rahmen für ein zeitlich begrenztes Experiment mit einer innovativen Lösung, in kontrollierter Umgebung, unter Aufsicht einer oder mehrerer zuständiger Behörden und mit dem Ziel evidenzbasierten regulatorischen Lernens. Begrenzung und Aufsicht sind Teil der Definition, keine optionalen Zusätze.

Der Text wehrt deshalb zwei verkaufsfreundliche Deutungen ab. Teilnahme darf weder als dauerhafte Ausnahme von regulatorischen Pflichten noch als Ersatzweg zu einer Zulassung in der Union gelten. Ein Abschlussbericht kann einer Konformitätsbewertung, Normungsarbeit oder nationalen Marktgenehmigung helfen. Er ist nicht selbst die Genehmigung.

Vor Beginn sollen Zweck, Umfang, erlaubte Versuche, Höchstdauer oder geografische Grenze, Risiken, Schutzmaßnahmen und Bewertung feststehen. Ebenso Meldung schwerer Vorfälle und die Bedingungen für Verlängerung, Änderung, Aussetzung oder Abbruch. Für Teilnehmer kommen Haftung nach geltendem Recht, geistiges Eigentum, Datenschutz, Privatsphäre, Vertraulichkeit, Überwachung und Ausstieg hinzu.

Ein Unternehmen kann somit testen dürfen, ohne sein Produkt anschließend anbieten zu dürfen. Wer die Aufnahme in das Programm als behördliches Gütesiegel darstellt, überspringt genau diese Statusgrenze.

Eine Abweichung braucht eine andere Rechtsquelle

Der operative Kern des Vorschlags liegt in den Regeln für Derogationen. Will nationales Recht eine Abweichung von bestehenden Anforderungen ermöglichen, soll sie ausdrücklich, klar begrenzt und sachlich begründet sein. Betrifft sie EU-Sekundärrecht, darf sie nur vorgesehen werden, wenn der anwendbare EU-Rechtsakt diese Möglichkeit enthält.

Das zwingt zu einer nachvollziehbaren Reihenfolge: bestehende Pflicht, gesetzliche Öffnungsklausel, zuständige Behörde, individuelle Entscheidung und erst danach der konkrete Versuchsplan. Eine unverbindliche Empfehlung zu guter Verwaltung kann keine Befugnis erzeugen, die im materiellen Recht fehlt.

Auch vorhandene Sektorregeln bleiben eigenständig. Der AI Act, der Interoperable Europe Act, der Cyber Resilience Act und der Net-Zero Industry Act enthalten eigene Sandbox-Bestimmungen. COM(2026) 568 verlangt, einschlägige geltende Unionsregeln anzuwenden. Ein allgemeiner europäischer Schonraum tritt nicht an ihre Stelle.

Über die Grenze reist nur, was Behörden vereinbaren

Der Entwurf ermutigt zu grenzüberschreitenden Sandboxes, verspricht aber keine automatische Anerkennung einer Aufnahmeentscheidung. Die zuständigen Behörden sollen eine Vereinbarung schließen. Darin gehören mindestens die Versuchsbedingungen, die Verteilung der Aufgaben bei Einrichtung, Betrieb, Aufsicht, Überwachung und Beendigung sowie die anwendbaren Rechtsvorschriften und Verwaltungsabsprachen.

Eine solche Vereinbarung zeigt, wer tatsächlich handeln darf: Wer nimmt den Antrag an? Wer überwacht Daten, Produktsicherheit oder Verbraucherinteressen? Wer erhält eine Vorfallmeldung? Wer setzt aus, wer beendet? Welche Norm trägt eine Ausnahme? Eine gemeinsame Pressemitteilung beantwortet keine dieser Fragen.

Auch nichtdiskriminierende Auswahl bedeutet nicht grenzenlose Teilnahme. Unter Beachtung internationaler Verpflichtungen und mit objektiver Begründung könnten Staaten den Zugang auf Unionsbürger oder in der Union niedergelassene Unternehmen beschränken, kleinere innovative EU-Unternehmen bevorzugen oder einschlägige Forschung und Entwicklung in der Union verlangen. Transparenz betrifft das Verfahren; sie garantiert keinen Platz.

Gute Innovationspolitik hinterlässt einen Entscheidungsweg

Der Vorschlag empfiehlt, Ergebnisse auszuwerten, mögliche Anpassungen nationaler Regeln zu prüfen, auf Wunsch einen Abschlussbericht auszustellen und Informationen über Einrichtung und Resultate öffentlich zu machen, soweit Geheimnisse und Sicherheitsinteressen geschützt bleiben. Dadurch kann sichtbar werden, ob ein Versuch tatsächlich zu Normung, Konformitätsbewertung, Marktzulassung oder Regeländerung beigetragen hat.

Nicht enthalten sind eine einzige EU-Annahmestelle, eine allgemeine Positivliste erlaubter Handlungen, ein Pass für erfolgreiche Teilnehmer oder eine Zulassungsgarantie. COM(2026) 568 ist eher ein Verständigungsprotokoll für getrennte Verwaltungen.

Ein öffentliches Sandbox-Befugnisblatt könnte Grundnorm, Öffnungsklausel, Behörde, Teilnehmer, erlaubte Handlung, Zeit und Gebiet, Schutzmaßnahmen, Haftung, Aussetzung, Ausstieg, grenzüberschreitende Vereinbarung und Ergebnisbericht verbinden. Das ist ein redaktioneller Vorschlag, keine bereits geltende Pflicht. Er würde verhindern, dass der Programmname als Ersatz für die Rechtsgrundlage dient.

Quellen