Résumé

  • En octobre 2003, APNIC, ARIN, LACNIC et RIPE NCC ont créé le NRO, d’abord non constitué en société, comme mécanisme de coordination soumis à une délégation unanime.
  • L’accord ASO de 2004 a chargé le NRO d’exercer les fonctions de l’Address Supporting Organization de l’ICANN, sans supprimer les étapes régionales de la politique mondiale des numéros.

Un accord, pas un registre mondial

Le mémorandum de la Number Resource Organization porte la date du 24 octobre 2003. Ses quatre signataires étaient les registres Internet régionaux alors en activité : APNIC, ARIN, LACNIC et RIPE NCC. Ils n’annonçaient ni une nouvelle réserve d’adresses ni un cinquième registre. Ils établissaient un mécanisme commun pour les sujets que les registres choisiraient de lui déléguer.

La distinction était importante. L’administration des ressources numériques reposait déjà sur des institutions régionales. Une proposition mondiale pouvait être utile, mais les organisations qui servaient les réseaux et appliquaient les politiques régionales avaient besoin de se coordonner sans abandonner chaque décision locale à un nouveau centre. Le pacte répondait par des règles : préciser les tâches communes, désigner les représentants et subordonner les engagements à l’accord des RIR.

Le texte prévoyait que le NRO commencerait ses activités à la signature du dernier registre fondateur. Il resterait d’abord sans personnalité morale. Toute obligation juridique exigeait l’engagement écrit préalable des quatre directeurs généraux. Le mémorandum excluait aussi une relation de partenariat, d’agence ou de franchise. La représentation commune ne transférait donc pas, à elle seule, les droits d’un registre et ne le liait pas à toutes les déclarations d’un autre.

Des projets de réforme aux quatre signatures

Le pacte s’inscrivait dans une discussion de réforme commencée en 2002. Les RIR avaient répondu conjointement au processus d’évolution et de réforme de l’ICANN. Leurs contributions exploraient une séparation plus nette entre l’examen des politiques et l’administration des adresses ; un plan d’octobre 2002 proposait un « Number Resource Registry ». Ces idées étaient des propositions, et non le NRO signé par les directeurs en 2003. La lettre ouverte de novembre retraçait cette séquence et expliquait le besoin d’un cadre pour le travail commun.

La lettre formulait aussi un risque tel que les RIR le percevaient alors : si l’ICANN, société privée, venait à échouer, le stock de numéros non alloués pourrait être gelé et perturber l’activité des registres. Il s’agissait d’un scénario de continuité, pas d’une prédiction d’échec de l’ICANN. Une évaluation indépendante de 2012 a indiqué que ce mécanisme de secours n’avait jamais été nécessaire. Le point historique est plus précis : les signataires voulaient assurer la continuité et disposer d’un interlocuteur collectif, tout en restant dans le cadre de l’ICANN.

Le mémorandum répartissait les fonctions entre trois organes. Chaque conseil d’administration de RIR choisissait une personne pour le Conseil exécutif du NRO. Celui-ci pouvait représenter les registres sur les sujets qui lui étaient expressément délégués. Il ne pouvait engager des ressources qu’avec l’accord unanime de ses membres et dans la limite des moyens mis à disposition par les RIR. Sa présidence tournait chaque année.

Le Conseil des numéros du NRO avait une autre composition et un autre rôle. Chaque région y disposait d’un membre nommé par son conseil d’administration et de deux personnes choisies par son forum régional de politiques. Ce conseil conseillait sur les politiques mondiales de numérotation et servait de point de consultation. En vertu de l’accord de 2003, un membre d’un RIR pouvait proposer une politique ; le conseil vérifiait que les procédures régionales documentées avaient été suivies et lançait un dernier appel public aux commentaires avant son avis.

Ce dispositif ouvrait une voie à la participation communautaire, mais ne signifiait pas que chaque internaute élisait directement le conseil ou détenait les ressources concernées.

Un secrétariat tournant assurait l’administration et la publication. Tant que le NRO n’était pas constitué en personne morale, il ne pouvait avoir de salariés rémunérés, même si les RIR pouvaient lui apporter du personnel, des fonds, du matériel et des services. L’organisation pratique suivait la règle juridique : le travail commun était possible sans personnel central permanent ni transfert automatique des obligations de chaque registre.

La relation avec l’ICANN change en 2004

Le premier mémorandum liait les registres entre eux. Un second texte devait définir les relations du NRO avec l’ICANN. En avril 2004, les deux organisations ont annoncé une lettre d’intention ; l’annonce précisait que l’approbation finale dépendait de périodes de commentaires. Le mémorandum ASO définitif a été signé le 21 octobre et publié le 29 octobre 2004.

Cet accord a modifié l’interface institutionnelle. Le NRO devait exercer les fonctions de l’Address Supporting Organization (ASO) de l’ICANN, et le Conseil des numéros du NRO devait également servir de Conseil d’adressage de l’ASO. Le texte remplaçait le mémorandum ASO de 1999, modifié en 2001 puis rejoint par LACNIC en 2002. La politique des numéros disposait ainsi d’un interlocuteur collectif identifié au sein du cadre ICANN.

Le chemin de la politique restait pourtant régional avant de devenir mondial. Selon l’accord de 2004, une politique mondiale devait obtenir l’accord de chaque RIR au terme de sa procédure régionale ainsi que celui de l’ICANN ; elle devait aussi exiger une action précise de l’IANA ou d’un autre organisme lié à l’ICANN. La proposition passait par les processus régionaux ; un texte commun était élaboré puis ratifié par les conseils d’administration ; le Conseil d’adressage vérifiait le respect de la procédure ; le conseil de l’ICANN conservait le pouvoir de ratification.

Le conseil commun pouvait vérifier et transmettre la proposition, mais il ne remplaçait pas les forums régionaux qui l’avaient construite.

La chronologie publique comporte une nuance. La page d’histoire du NRO affirme que la lettre ouverte a été remise le 31 octobre 2003, tandis que la page de la lettre est datée du 6 novembre. Les archives distinguent une date de remise rapportée et la date affichée sur la page, sans expliquer l’intervalle. La date du mémorandum signé, elle, est claire : le 24 octobre.

Ce que le pacte a réglé — et ce qu’il n’a pas réglé

Le pacte du NRO a doté la coordination de représentants, d’un secrétariat et d’une procédure pour les politiques mondiales. L’accord de 2004 a relié cette structure à l’ASO de l’ICANN. Pour une politique de numérotation nécessitant une action mondiale, la décision ne pouvait plus être ramenée à une seule région ou à une question relevant uniquement du conseil de l’ICANN. Il fallait relier l’accord régional à la mise en œuvre mondiale.

Les textes n’établissent pas que le NRO possédait les numéros Internet, contrôlait le routage des réseaux ou pouvait supplanter les procédures régionales des RIR. Ils ne prouvent pas non plus que des règles ouvertes garantissaient toujours une large participation. Les documents décrivent la conception de l’autorité, non la fréquentation de chaque forum ni la représentativité de chaque décision. La note 73 de Heng Lu ne sert ici que de question analytique sur la gouvernance et la sélection ; elle n’est pas une source historique sur la création du NRO.

Le compromis était plus restreint, mais précis : les registres pouvaient parler ensemble lorsqu’ils acceptaient de déléguer un sujet, tandis que cette voix commune restait redevable aux institutions distinctes qui lui fournissaient mandat et ressources. Pour les opérateurs, cette frontière détermine où une politique mondiale peut être proposée, harmonisée et ratifiée. Le NRO rendait la coordination visible ; l’unanimité la maintenait conditionnelle.

Sources