Zusammenfassung

  • Im Oktober 2003 richteten APNIC, ARIN, LACNIC und RIPE NCC das NRO als zunächst nicht eingetragene Koordinierungsstelle ein; sein Auftrag beruhte auf einstimmiger Delegation.
  • Die ASO-Vereinbarung von 2004 übertrug dem NRO die Funktionen der Address Supporting Organization von ICANN. Globale Nummernpolitik musste jedoch weiterhin regionale Verfahren und ICANN durchlaufen.

Ein gemeinsamer Rahmen, kein fünftes Register

Die Unterschriftsseite des Memorandums der Number Resource Organization trägt das Datum 24. Oktober 2003. Unterzeichnet hatten die vier damals bestehenden Regional Internet Registries (RIRs): APNIC, ARIN, LACNIC und RIPE NCC. Sie gründeten weder einen neuen Adressraum noch eine fünfte Registry. Ihr Memorandum schuf einen gemeinsamen Rahmen für Aufgaben, die sie ausdrücklich delegieren würden.

Das war eine Antwort auf die bestehende Ordnung: Nummernressourcen wurden regional verwaltet. Die Registries brauchten eine Möglichkeit, gemeinsam aufzutreten, ohne jede regionale Entscheidung an eine neue Zentrale abzugeben. Das Abkommen zog dafür Grenzen. Es beschrieb gemeinsame Aufgaben, bestimmte die Vertretung nach außen und knüpfte bestimmte Verpflichtungen an das Einverständnis aller.

Das NRO sollte mit der Unterschrift der letzten Gründungsregistry seine Arbeit aufnehmen und zunächst nicht als eigene Rechtsperson organisiert sein. Rechtliche Verpflichtungen setzten die vorherige schriftliche Zustimmung aller Chief Executives voraus. Das Memorandum schloss außerdem eine Partnerschafts-, Agentur- oder Franchisebeziehung aus. Die gemeinsame Vertretung übertrug also nicht automatisch Rechte einer Registry und machte sie auch nicht für jede Äußerung einer anderen verantwortlich.

Reformvorschläge waren noch keine Institution

Dem Abkommen ging eine Debatte über die Weiterentwicklung und Reform von ICANN voraus. 2002 legten die RIRs gemeinsame Stellungnahmen vor und erörterten eine deutlichere Trennung zwischen politischer Aufsicht und Adressverwaltung. Ein Entwurf vom Oktober schlug ein „Number Resource Registry“ vor. Das war ein Vorschlag, nicht das ein Jahr später unterzeichnete NRO. Der offene Brief vom November 2003 schilderte den Reformweg und begründete, weshalb die Registries einen formellen Ort für gemeinsame Arbeit wollten.

Der Brief benannte auch ein mögliches Krisenszenario aus damaliger Sicht: Sollte ICANN als private Körperschaft scheitern, könnte der noch nicht zugeteilte Nummernraum einfrieren und die Arbeit der RIRs stören. Das war eine Eventualitätsüberlegung, keine Prognose eines ICANN-Ausfalls. Eine unabhängige Überprüfung von 2012 stellte rückblickend fest, dass der Notfallmechanismus nie benötigt worden war. Das engere historische Anliegen war Kontinuität und eine gemeinsame Schnittstelle innerhalb des bestehenden Rahmens.

Das Memorandum verteilte die Arbeit auf drei Gremien. Jeder RIR-Vorstand benannte eine Person für den NRO-Exekutivrat. Dieser durfte die Registries in ausdrücklich delegierten Angelegenheiten vertreten. Ressourcen durfte er nur mit einstimmiger Zustimmung und nur in dem Umfang zusagen, in dem die RIRs sie bereitstellten. Der Vorsitz wechselte jährlich.

Der NRO Number Council hatte eine andere Zusammensetzung und Aufgabe. Für jede Region ernannte der jeweilige RIR-Vorstand ein Mitglied; zwei weitere kamen aus dem regionalen Policy-Verfahren. Der Rat beriet zu Vorschlägen globaler Nummernpolitik und bot einen Konsultationspunkt. Nach dem Entwurf von 2003 konnte ein Mitglied eines RIR einen Vorschlag einbringen. Der Rat prüfte, ob die dokumentierten regionalen Verfahren eingehalten worden waren, führte eine öffentliche Schlusskommentierung durch und beriet anschließend über die Ratifizierung. Damit gab es einen Beteiligungsweg.

Daraus folgt aber nicht, dass alle Internetnutzer den Rat direkt wählten oder die behandelten Ressourcen besaßen.

Ein rotierendes Sekretariat kümmerte sich um Verwaltung und Veröffentlichung. Solange das NRO nicht eingetragen war, durfte es keine vergüteten Beschäftigten haben. Die RIRs konnten dennoch Personal, Geld, Ausrüstung und Dienste bereitstellen. Auch organisatorisch blieb die Grundidee dieselbe: gemeinsame Arbeit ohne dauerhafte Zentralbelegschaft und ohne automatische Übertragung der Pflichten einzelner Registries.

2004 erhielt die Zusammenarbeit eine ICANN-Schnittstelle

Das erste Memorandum regelte das Verhältnis zwischen den Registries. Für die Verbindung zu ICANN brauchte es ein weiteres Instrument. Im April 2004 kündigten ICANN und das NRO eine Absichtserklärung an, die noch Kommentierungs- und Genehmigungsphasen durchlaufen sollte. Das endgültige ASO-Memorandum wurde am 21. Oktober unterzeichnet und am 29. Oktober 2004 veröffentlicht.

Das NRO sollte fortan die Aufgaben und Funktionen von ICANNs Address Supporting Organization (ASO) erfüllen; der ASO Address Council sollte aus dem NRO Number Council bestehen. Die Vereinbarung löste das ASO-Memorandum von 1999, dessen Änderung von 2001 und den späteren Beitritt von LACNIC ab. Für globale Nummernpolitik gab es damit einen benannten kollektiven Gegenpart innerhalb der ICANN-Struktur.

Der Weg zur Entscheidung blieb dennoch regional, bevor er global wurde. Nach der Vereinbarung von 2004 musste eine globale Policy in den Verfahren zur Politikentwicklung aller RIRs Zustimmung finden und außerdem ICANNs Zustimmung erhalten. Sie musste eine konkrete Handlung der IANA oder einer anderen ICANN-Stelle verlangen. Der Vorschlag durchlief die regionalen Verfahren, wurde zu einem gemeinsamen Text zusammengeführt und von den RIR-Vorständen ratifiziert. Der Address Council überprüfte, ob der vorgeschriebene Weg eingehalten worden war; die Ratifikationsbefugnis des ICANN-Vorstands blieb bestehen.

Ein gemeinsamer Rat konnte das Verfahren prüfen und den Vorschlag weiterleiten, aber nicht die regionalen Foren ersetzen, in denen er entstanden war.

Bei den Daten der offenen Briefs gibt es eine kleine Unstimmigkeit. Die Geschichtsseite des NRO sagt, die RIRs hätten den Brief am 31. Oktober 2003 übergeben; die Seite des Briefs selbst ist auf den 6. November datiert. Belegt sind damit ein berichtetes Übergabedatum und ein Seitendatum. Die Quellen erklären den Abstand nicht. Das Datum des unterzeichneten Memorandums steht dagegen fest: 24. Oktober.

Was der gemeinsame Auftritt regelte – und was nicht

Das Abkommen machte aus der Koordination eine Institution mit benannten Vertretern, Sekretariat und einem Verfahren für globale Policies. Die Vereinbarung von 2004 verband diese Institution mit der ASO von ICANN. Das war relevant, weil eine Maßnahme mit weltweiter Wirkung auf Nummernressourcen weder als Entscheidung einer einzelnen Region noch als alleinige Entscheidung des ICANN-Vorstands behandelt werden sollte. Regionaler Konsens und globale Umsetzung mussten zusammenkommen.

Die Dokumente sagen nicht, dass das NRO die Internetnummern besaß, den Datenverkehr routete oder regionale Policies überstimmen konnte. Sie belegen auch nicht, dass formal offene Verfahren stets breite Beteiligung hervorbrachten. Die Texte zeigen, wie Befugnisse angelegt waren, nicht wer jedem Forum beiwohnte oder wie repräsentativ einzelne Beschlüsse waren. Heng Lus Notiz 73 dient hier lediglich als analytische Frage nach Governance und Auswahl; sie ist kein historischer Beleg zur Gründung des NRO.

Der institutionelle Tausch war enger gefasst: Die Registries konnten gemeinsam sprechen, wenn sie ein Thema zur gemeinsamen Bearbeitung freigaben. Diese Stimme blieb aber an die getrennten Organisationen gebunden, die ihr Mandat und ihre Mittel bereitstellten. Für Netzbetreiber zeigt diese Grenze, wo globale Adresspolitik vorgeschlagen, abgestimmt und ratifiziert werden kann. Das NRO machte Koordination sichtbar; Einstimmigkeit hielt sie an Bedingungen gebunden.

Quellen