Summary

  • Sur 311 accords internationaux et instruments non contraignants qualifiés transmis au Congrès d’octobre 2023 à mars 2025, 90 l’ont été en retard à l’une au moins des deux étapes obligatoires. Les dossiers tardifs accusaient en moyenne 2,3 cycles de déclaration de retard.
  • Le bureau des traités du département d’État ne mesurait pas systématiquement les délais d’envoi des administrations. Son formulaire pour les instruments non contraignants ne sollicitait pas l’autorité juridique exigée dans l’information destinée au Congrès.
  • Le département s’est opposé à la recommandation du GAO demandant une confirmation périodique de toutes les administrations, qu’elles aient des engagements à signaler ou non. Les sept recommandations du rapport restaient ouvertes le 9 novembre 2026.

Cinq mois pour apprendre qu’un accord existe

Le rapport officiel du GAO décrit un calendrier à deux temps. Le premier avis au Congrès suit la signature ou la conclusion d’un engagement. Le second suit son entrée en vigueur ou, pour un instrument non contraignant, le moment où il devient opérationnel. Depuis septembre 2023, cette obligation couvre aussi certains instruments qui n’engagent pas juridiquement les États-Unis selon le droit international. Leur absence de force juridique ne retire rien à leur possible portée diplomatique.

Les administrations doivent transmettre le texte et l’autorité juridique au département d’État dans les quinze jours après la conclusion. L’État fédéral envoie ensuite des rapports mensuels au Congrès. Une publication sur le site du département est requise dans les 120 jours suivant l’entrée en vigueur ou le début d’application, sous réserve des exemptions prévues par la loi. Ces dates dessinent un parcours de responsabilité. Elles perdent leur utilité quand personne ne sait où un document a attendu.

Le GAO a étudié 311 engagements effectivement déclarés entre octobre 2023 et mars 2025 : 221 à temps, 90 en retard à au moins une étape. Le retard moyen des 90 était de 2,3 cycles. Le taux atteignait 30 % pour les accords internationaux et 25 % pour les instruments non contraignants qualifiés. Un accord conclu le 4 novembre 2024 aurait dû être signalé avant la fin décembre. Le Congrès ne l’a reçu qu’à la fin mars 2025, environ cinq mois après la conclusion. Ce décalage transforme un contrôle possible pendant la mise en place de l’accord en lecture rétrospective.

Le formulaire choisit ce que le Parlement voit

Le bureau des traités collecte les dossiers des autres administrations et des services du département lui-même. Il a pu retrouver manuellement les administrations liées aux retards, mais ne suivait pas systématiquement la date de réception des pièces venant de chacune. Sans ce relevé, il est impossible de séparer les lenteurs des expéditeurs de celles du guichet central. La réforme commence par une chronologie fiable, pas par une nouvelle promesse de ponctualité.

Une lacune plus substantielle figure dans la demande d’informations. Pour les instruments non contraignants, le formulaire recensait titre, dates, participants et éventuelle publication. Il ne demandait pas aux administrations de préciser l’autorité juridique qui devait pourtant être communiquée au Congrès. Le département disposait d’une procédure distincte pour les accords juridiquement contraignants. Pour les instruments, la liste transmise comportait une référence générale aux pouvoirs présidentiels de l’article II de la Constitution. Une formule générale ne remplace pas l’origine précise du pouvoir invoqué pour un dossier donné.

Le défaut le plus difficile à voir est celui des réponses absentes. La demande mensuelle appelait une réponse des bureaux ayant un instrument à déclarer. Elle ne demandait pas aux autres de confirmer qu’ils n’en avaient aucun, ni aux premiers qu’ils avaient tout transmis. Le GAO a proposé une confirmation périodique, positive ou nulle. Le département a jugé cette exigence déraisonnable. Pourtant, un registre construit seulement à partir des dossiers reçus ne peut vérifier le nombre de bureaux qui auraient dû répondre. Le GAO n’a pas établi lui-même un inventaire indépendant de tous les engagements potentiellement déclarables.

Voilà la pièce manquante qui permettrait de mesurer l’exhaustivité au-delà des 311 dossiers connus.

La loi prévoyait aussi un mécanisme permettant aux agents du département de signaler les manquements soupçonnés ou connus. Le GAO n’a trouvé ni canal désigné ni instruction claire indiquant que la demande mensuelle pouvait remplir cet office. Le système sait accueillir une déclaration ordinaire ; il explique beaucoup moins bien comment signaler celle qui manque.

Publié ne veut pas dire trouvable

Le GAO a également étudié un échantillon représentatif de 156 engagements déclarés. Il estime qu’environ 75 % relevaient de l’obligation de publication. Parmi ceux-ci, le texte et l’information sur l’autorité juridique auraient été publiés dans environ 86 % des cas, mais le délai de 120 jours respecté dans environ 53 %. Il s’agit d’estimations issues d’un échantillon, et non de décomptes bruts sur 156 dossiers. Les exemptions légales comptent dans la définition même du groupe concerné.

Le public devait chercher les textes et les fondements juridiques sur quatre pages différentes, sans moteur transversal par pays, administration ou sujet. Le département a accepté la recommandation d’améliorer la recherche. Il a contesté celle qui demandait des procédures écrites de publication, affirmant qu’elles existaient déjà ; le GAO distingue un règlement fixant l’échéance d’une procédure opérationnelle qui permet de la respecter. La fiche officielle des recommandations les indiquait toutes les sept ouvertes au 9 novembre 2026. Ce statut rapporte l’évaluation du GAO à cette date.

Le Congrès n’a pas demandé deux avis pour décorer un calendrier. Il voulait voir un engagement avant et après son activation. Pour remplir cette fonction, le département doit conserver le reçu de chaque expéditeur, y compris celui qui déclare zéro dossier, puis relier ce reçu au texte, à l’autorité invoquée et aux deux dates d’information. Le silence, lui aussi, a besoin d’une case.

Sources