摘要

  • 国际劳工组织在2026年7月3日称，1986年宪章修正案已有131个成员批准或接受，超过187个成员中三分之二、即125个的普遍门槛。
  • 第36条还要求十个“工业重要性最大成员”中至少五个接受。印度和意大利是其中两个批准者，还需要三个。修正案会取消这一群体的非选举席位，但门槛本身不能证明任何国家尚未批准的原因。

第二个数字才是关键

若只看普遍批准比例，187个成员中有131个批准，似乎已经足够。事实并非如此。国际劳工组织《章程》规定，宪章修正案生效须满足两项条件：获得成员总数三分之二批准，并获得理事会中十个“工业重要性最大成员”至少五个批准。我能找到的最新官方统计截至2026年7月3日：共131个成员批准，其中印度和意大利属于这十个成员。普遍门槛已经达到，但该群体中的另外三个成员仍需接受修正案。

这一区别之所以重要，是因为1986年修正案将重塑第二道门槛所指向的安排。现行《章程》为工业重要性最大成员保留十个政府非选举席位。修正案会取消这些保留席位，改以地区方式分配政府席位，并将理事会正式成员从56人扩大至112人：政府代表56人，雇主代表28人，工人代表28人。它不是在现有席位旁再添一些名字，而是重新设计理事会的构成和席位分配。

这是一场宪制转型，不是技术性文字更新。1986年修正案将修改《章程》40条中的11条。除理事会构成外，它还将要求国际劳工大会批准理事会作出的总干事任命，并改变未来宪章修正案的规则。每一项变化都涉及权力放在哪里、代表如何产生，以及哪些多数能够再次修改制度框架。

规则的效果，不等于成员的动机

“五个工业重要性最大成员”这一要求，使该群体在修正案生效前拥有必要的批准角色。这是制度规则的效果，并不证明任何政府为了保留席位而拒绝批准，也不能据此断言该要求不合法或不正当。公开记录说明了门槛和数字，但没有揭示每个国家批准程序背后的理由。

这一区分在一场以“民主化”为名的改革讨论中尤其重要。我们可以观察到：一项旨在扩大代表性的改革，其生效仍依赖一个将失去非选举席位的群体达到最低批准数。这形成了转型结构上的依赖。但称其为“否决权”超出了证据范围：该条件由十个成员共同构成，适用于《章程》明定的类别，也是宪法修正程序的一部分。能够确证的结论更窄：只统计所有成员的总数，看不到谁还必须批准改革才能启动。

两道门槛保障的利益并不相同。三分之二要求为全体成员设定较高标准；五取十的额外要求，则保证《章程》认定的工业重要性最大成员达到特定接受水平。人们可以讨论这个平衡是否仍适合今天，但不能因为普遍门槛已达成，就把第二项条件当作不存在。

1995年的调整不是同一项改革

批准数累积期间，国际劳工组织并非完全停滞。1995年，国际劳工大会修改议事规则，以程序方式吸收1986年方案的一部分：增加候补成员，并调整正式成员与候补成员之间的地区分配。这扩大了参与范围，也让政府组的结构更接近拟议中的地区模式。

然而，正式成员与候补成员之间的区别仍在。国际劳工组织的说明指出，1995年调整没有增加拥有投票权的正式成员人数，没有取消非选举席位，没有改变总干事任命流程，也没有改变宪章修正程序。候补成员可以参与讨论，并在共识实践中发挥作用，但这不等同于正式成员的宪法性投票权。

因此，把这段历史概括成“改革已实施”会抹去关键差别。程序调整可以扩大参与、接近地区分配方案，却不必改变谁拥有正式投票权或谁占有永久席位。1995年的做法处理了构成问题的一部分，并没有完成宪制层面的安排。

2024年国际劳工组织办公室列出的替代方案也说明了选择空间，但必须注明时间。方案包括：临时赋予候补成员更多权利；通过新的宪章修正案扩大理事会，同时保留十个非选举席位；以及维持现状、继续推动1986年修正案。三方磋商当时尚无结论；办公室称，在那个时点，继续推动批准是唯一获得普遍支持的选项。这些是提案和当时的讨论记录，不是已经通过的政策。

数字告诉我们什么，又没有告诉我们什么

有明确日期的数字能显示制度问题，却不能替代对政治过程的解释。到2026年7月，普遍批准门槛已经通过，但十个特殊成员中只有两个批准。国际劳工组织随后继续推动批准，并在6月举行高级别活动。这表明组织把批准视为未完事项，却不能告诉我们各国为什么批准或没有批准、公布日期之后数字是否变化，或者替代方案是否会重回议程。

实际需要检验的，不是修正案是否年代久远，也不是其“更具代表性”的承诺听起来是否公平。需要问的是：成员是否仍希望达到1986年修正案设定的宪制终点？现行规则下，选举产生的权力与非选举席位之间是否仍有实质区别？每个替代方案究竟弥合了同一代表性缺口，还是只让现行制度更易运作？

改革的正当性不能只用总批准数衡量，也不能因为特殊门槛尚未满足，就推断有人反对。规则展现的是一场需要不止一种同意形式的转型。若只公布普遍多数，而不说明决定新构成何时启动的那道条件，改革叙事就缺了一环。

来源

Heng Lu 的第32、71号笔记仅作为分析视角。这些笔记讨论RIR和IP号码治理，不是有关国际劳工组织或成员国动机的证据。