摘要

  • ICANN 是一家加利福尼亚州非营利公共利益公司。其现行章程规定，根据《加州公司法》，公司没有成员，且赋权社群不是成员。在此语境下，“成员”是一种法律身份，而非对积极参与者的褒奖。
  • 加州法律允许公共利益公司没有成员。在这种安排下，董事会根据法律和公司的治理文件行使公司权力。参加会议、政策小组或公开评论的行为本身并不赋予成员投票、查阅文件或诉讼的权利。
  • 这种缺失并非不可避免。1998 年，ICANN 曾公开计划建立全球成员资格和一般会员选举。到 2000 年，其章程明确区分了参与性“会员”与法定成员，后来的治理架构转向了提名、咨询和审查，而非形成公司下的全体选民。
  • 董事对 ICANN 负责，而非对提名他们的机构负责。这一规则保护受托独立性，但也意味着支持组织不能将其提名人视为奉命行事的代表，互联网用户也不能将董事视为在普选中对选民负责的代表。
  • 2016 年的问责和解方案特意否决了单一成员的设计。它使赋权社群成为 ICANN 的唯一指定人，赋予其董事任命和罢免权，在基本章程中保护某些特定权力，并通过章程赋予查阅和调查权。
  • 这些权力重大但非直接。五个决策参与方通过各自的程序和升级门槛采取行动。它们的权力并不将其组成成员、注册人、网络运营商或个人用户转化为 ICANN 的成员。
  • 复议、独立审查、监察官职能、公开义务、文件披露、公众评论和定期审查提供了额外的约束。它们的正当性取决于可及性、及时性、合理的结果、合规性和纠正措施，而非进行的咨询次数。
  • ICANN 应发布一份问责记录，衡量请愿数量、门槛、延迟、披露结果、审查成本、决策执行情况、董事会撤销决定和未解决的建议。潜在权力与实际行使的控制不是一回事。
  • 法定成员资格并非唯一可为辩护的设计，创建一个全球性的公司选民会带来严重的身份验证、利益集团捕获和范围界定问题。但多利益相关方参与无法替代可强制执行的成员权利；它只能补充其他方面赋予的权利，并提供这些权利运行有效的证据。

一个法律名词隐藏在开放社群之中

ICANN 经常用“社群”一词来描述自身。这个词很贴切。工程师、注册局、注册商、政府、企业、公民社会团体、知识产权专家、安全研究人员和个人用户都参与其机构。他们起草政策、提交意见、提名任职者、为董事会提供建议并对决定提出异议。有些参与者花费数年时间掌握参与这些讨论所需的话语和程序记忆，才能使自己的干预有效。

但所有这些都不意味着在相关法律意义上他们是公司的成员。ICANN 现行章程第 23 条规定，尽管在别处使用了“成员”一词，但 ICANN 不得拥有《加州公司法》第 5310 条所设想的成员。其第二句进一步消除了剩下的歧义：赋权社群不是 ICANN 的成员。

这种区分不仅仅是法律上的咬文嚼字。公司成员资格可以附带一套明确的投票、查阅文件和救济权利。社群参与则带有 ICANN 章程、政策和特定机构的规则所赋予的权利。这两套权利在实际效果上可能有重叠，但它们并非源自同一法律渊源，也不能悄无声息地互换。

允许在公共论坛发言的人享有参与机会。有权就董事选举投票的人享有授权权利。能够要求获取特定记录的机构享有信息权利。能够获得有约束力裁定的投诉人拥有救济途径。能够罢免董事的指定人拥有执行权力。将这五者一概称为“社群参与”，恰好抹杀了那些决定权力是否可受约束的差别。

这之所以重要，是因为 ICANN 做出的决策影响远超出其公司办公室。它协调根区，与通用顶级域注册局和注册商签订合同，管理政策架构，监督域名命名功能的运行，并控制着可观的预算。其公司章程声称要为整个互联网社群的利益而运作。这一宗旨的广泛性必然导致人们使用宽泛的问责语言。但其法律载体依然是加利福尼亚州的一家公司。

具有全球影响与在当地注册成立之间并无矛盾。许多国际活动都依赖于锚定在某一法律秩序下的公司、基金会、协会或条约组织。挑战在于诚实地说明哪些权利来自该法律秩序，哪些来自治理文件，哪些取决于合同，哪些仅基于机构惯例。当将这些层面公之于众时，ICANN 声称的多利益相关方正当性只会更强，而不会更弱。

因此，本文标题有两层含义。ICANN 的公司章程设立了一家为公共目的服务的公司，而附于 2016 年重述章程的证明则说明该公司没有成员。重要的问题不在于这句话是否合法。它是合法的。问题在于，什么约束了由此形成的最终公司权力的集中，以及有什么证据表明，当利益发生冲突时，成员资格的替代机制发挥了作用。

创建初期的措辞指向不止一个方向

ICANN 的早期记录不支持那种简单的说法，即从一开始就认为法定成员资格是不必要的。它也不支持相反的主张，即一个充分界定的全球选民群体被创造出来，随后又被剥夺。记录显示的是雄心、模糊性以及制度修正。

1998 年 11 月，ICANN宣布了建立成员资格结构的计划，该结构将选举一般会员董事。指派给咨询委员会的问题包括成员资格标准、权利与义务、注册、费用、责任、投票和全体大会。同期的另一份公告则谈到建立一个由成员和成员选举的董事组成的常设架构。这绝非随意的比喻。该组织当时是公开考虑如何将全球参与与董事会选拔联系起来。

然而，法律细节尚未确定。1999 年 5 月的章程将成员资格条款留待日后使用，同时描述了一条预期的 At-Large 选拔路径。这证明设计尚未完成，而非证明每个被称为成员的人都已根据加州非营利法律获得了权利。

到2000 年 7 月的章程，这一区隔已经明确。公司将不拥有《加州非营利公共利益公司法》所定义的成员。被描述为“会员”的个人只能根据章程和董事会选拔计划所授予的权限参与。大写字母并未将参与者转变为法定成员。

这一选择与一场有限的 At-Large 选举试验同时发生，而非与公众参与的消失同时发生。五名 At-Large 董事在 2000 年通过全球在线投票被选拔出来，这是当时架构下的安排。后来的改革用一般会员咨询委员会取代了该模式，并最终产生了一个由一般会员社群选出的董事会席位。ICANN 继续为个人用户建立渠道，但它并未建立一个持有法定成员权利的成文的公司成员名册。

这段历史揭示了机构语言中反复出现的危险。“成员资格”可以指注册、归属感、参与资格、与某个子群体的关联、选拔董事的权利，或依据公司法享有的身份。这些含义不可互换。加州第 5056 条明确区分了法定成员与仅拥有指定或选拔董事权利的人。因此，治理架构可以在不创设成员的情况下分配选拔权力。

创建初期的讨论也揭示了该问题为何困难重重。全球成员资格许诺开放性和选举授权，但它带来了身份验证、参与成本、接入不均衡、有组织的利益集团捕获以及相关选民定义等问题。是注册人应享有投票权，还是互联网用户、法人、运营商、任何拥有电子邮件地址的人，抑或所有受域名系统影响的人？每个人拥有一票吗，组织可以参与吗，谁又能跨司法管辖区核实这些类别？这些并非事后编造的借口。它们是原始辩论中就已存在的结构性问题。

但困难并不使已被放弃的抱负变得无关紧要。早期的承诺是一个有用的基准，可以用来评估后来的替代方案。如果一个机构因为无法安全地构建选民群体而拒绝广泛的成员资格，它就有责任解释声音如何抵达权力中心，以及权力如何被对抗。它不能以选举不切实际为借口，然后将单纯的咨询等同于问责。

加州法律允许什么，以及它不提供什么

加州法律并不要求每家非营利公共利益公司都必须有成员。《公司法》第 5310 条允许公司章程或章程细则规定公司不设成员。当一家公司没有成员时，通常由董事会负责采取那些本需成员批准的动议，除非有其他具体规定适用。因此，即使 ICANN 的公共使命规模不同寻常，其公司形式也足够普通，足以使公司法律能看懂。

权力的起始分配是赤裸裸的。根据第 5210 条，每家公司都设有董事会；公司的活动与事务由董事会或在董事会的指导下开展，其权力亦如此行使，但须受法律及公司章程或章程细则的限制。管理职能可以下放，但最终指导权仍属于董事会。

这并不造就一个不受约束的至高权力。董事负有义务。第 5231 条要求董事善意行事，以董事认为符合公司最佳利益的方式行事，并且以处于类似位置的通常审慎之人所应具有的谨慎和合理调查来行事。利益冲突和私下交易规则、慈善目的限制、报告义务、税法、合同法以及加州检察长的监督角色提供了额外的界限。

然而，成员的缺失改变了谁可以凭借该身份主张某些权利。第 5056 条通过关于董事、重大资产处置、合并、解散或治理文件修改的特定投票权来定义成员。第 6333 条赋予成员一项权利，出于与该成员成员资格利益相关的目的，查阅会计账簿、记录和会议纪要。其他条款涉及成员投票、名单、董事罢免以及以公司名义提起的诉讼。

ICANN 的参与者不会仅仅通过参加会议、间接支付域名费用、加入某个利益群体或受某个政策影响就获得这些权利。有些人可能拥有基于合同的请求权。董事、高级管理人员、公司本身、检察长以及具有特定利益的人可能根据特定法规具有诉讼资格。第 5142 条明确了可以就违反慈善信托寻求补救的各方。这一切并未为互联网社群创造一项普遍的成员救济权。

其结果不是真空，而是一种分配。董事会获得默认的公司权力。董事承担信义义务。公共当局保留法定监督权。合同方保留合同权利。索赔人可以使用他们可获得的诉因。然后，ICANN 的章程增加了社群机构和审查机制。问责的质量取决于这些来源如何相互作用。

如果说法定成员资格能保证民主，那将是错误的。非营利组织可以狭隘地定义类别、投票权和资格。成员可能漠不关心、信息不灵通或被有组织的集团所控制。诉讼权利的使用成本可能很高。同样，说成员资格只是一个标签也是错误的。该法律地位回答了在特定条件下，谁可以批准、查阅、起诉、投票或罢免的实际问题。

因此，相关的比较不是在浪漫的成员大会与能干的董事会之间进行。而是在明确分配的权利与自由裁量权之间进行比较。当一项成员权利缺失时，机构应明确其功能性替代者、该替代者的持有者、激活门槛、被拒绝后可用的救济以及使用证据。没有这样的对应关系，“对社群负责”就仍然是一个无法审计的愿望。

董事是受托人，而非选区的代表

ICANN 的董事会经由多个提名途径组成，这使得代表权的说辞颇具诱惑力。八个席位由提名委员会提名。地址支持组织、国家和地区名称支持组织以及通用名称支持组织各提名两人。一般会员社群提名一人。总裁为当然董事。赋权社群正式指定第一至第十五席的提名人选。

然而，章程第 7.7 条规定，董事以个人身份任职，必须按照他们合理认为的 ICANN 最佳利益行事，而不是作为赋权社群、提名委员会、提名组织、雇主或其他利益群体的代表。这与加州法律的受托人导向一致。

这一规则服务于一个重要目的。董事在考虑安全、预算、诉讼或合同风险时，必须权衡对公司的责任，而不是执行提名方发出的指令。如果每个席位都带有约束性的选区授权，董事会的审议就会变成奉命行事的大使之间的讨价还价。保密和具有法律敏感性的事务将难以管理。董事的调查义务可能会被提名者的即时偏好所取代。

但受托独立性有其问责代价。社群不能假定“自己的”董事将投下自己的一票。选拔提供了参与任命机制的途径，而不是对任职者的所有权。董事可以听取提名机构的意见，了解其领域，但不同意其偏好的结果。这种分歧本身并不构成违规。

董事会也不能集体声称代表全球互联网用户这个选民群体。董事拥有权力是因为治理文件和加州法律赋予了这种权力，而不是因为每个受影响的人都投了票。地域多样性、专业能力和多元提名途径可以改善判断力。但它们不能制造出选举授权。

这正是随意援引多利益相关方模式变得危险的地方。参与政策制定可以产生技术上有依据的建议，并揭示受影响方的利益。它可以通过程序性承诺和声誉成本来约束董事会。但这并不会消解董事的受托角色，或用比例代表制来取代之。董事会必须向利益相关方解释决策，同时仍对其自身的判断承担法律责任。

合适的问责模式源于这一区分。提名方应公布标准并提供足够的程序证据，以支持对提名的信心。董事应披露相关利益，出席会议，展开调查，解释决策，并遵守法律和章程规定的义务。社群应拥有挑战机构违规行为的途径，并通过指定的机制罢免董事。这些步骤都不需要假装董事是一名代表。

由此也可推论，必须对不满进行分类。如果董事在合理调查后投票反对某一利益群体的偏好，这种分歧是政治性或实质性的。如果董事会无视重要信息，超越 ICANN 的使命，违反公司章程或章程细则，隐瞒利益冲突，或拒绝接受具有约束力的问责结果，则可能产生程序性、受托责任或法律方面的质疑。良好治理依靠的是不将背叛指控当作识别违规行为的替代品。

参与提供知识，而非自动授权

ICANN 的多利益相关方架构之所以有价值，是因为其事务具有分布性。没有一个董事会能够独立知晓一项拟议的注册政策将如何影响身处不同法律环境中的注册商、注册局、商标持有人、滥用行为调查员、隐私倡导者、公民社会、政府以及用户。在决策送达董事会之前，支持组织和咨询委员会负责组织专业知识、利益和实施知识。

参与也可以形成一种程序性同意。当受影响群体收到通知，获得材料，有审议时间，有公平的评论机会并得到合理的答复时，即使他们反对一项决定，也能理解决策是如何作出的。重复参与会形成制度记忆，并能揭示所声称的共识究竟是真实的还是仅仅为了方便。

这些都是重大成就。但它们不应被夸大为并非其本身的权利。公开的麦克风并不赋予投票权。公众评论并不强制要求被接受。一个政策机构内部的共识并不约束所有受结果影响的人。出席并不证明代表性。参与者的专业知识并不构成来自沉默人群的授权。

对多利益相关方模式最强有力的主张是功能性的：该程序汇集了相关知识，使提案接受竞争性审查，记录分歧，并在 ICANN 有限的使命范围内改进决策。最弱的主张则是神秘主义的：因为原则上任何人都可以参与，所以结果表达了全球互联网社群的意志。机会不等于参与度，参与度不等于包容性，包容性不等于平等的影响力，而影响力不是一项可强制执行的权利。

参与也是有成本的。ICANN 的术语、会议节奏、文件数量以及跨机构依赖关系，奖赏的是那些雇主资助其持续关注或职业角色本身就要求如此的人。志愿者可能做出深度贡献，但时区、语言、网络连接、残障便利设施、差旅、育儿和法律知识会改变谁能够保持活跃。一扇名义上敞开的门，仍然可能通向一个只有专家才能跟上会议进程的房间。

公司成员并不会自动消除这些不平等。投票箱在形式上可以是平等的，但议程控制和信息仍然可以保持集中。更切中要害的是：在要求参与来弥补成员资格缺失的地方，机构不得将机会混同为结果。它必须显示出谁能够参与，谁实际参与了，哪些证据进入了决策过程，哪些反对意见在综合过程中幸存了下来，董事会如何回应，以及在程序失败后提供了何种救济。

这种区分应当约束公共主张。“该提案经过 GNSO 政策制定程序，董事会在公众评论后予以接受”是可以核实的。“互联网社群决定了”则可能掩盖存在争议的范围、弃权、被排除的议题以及董事会的最终判断。第一种表述有利于机构正当性，因为它告诉观察者该到哪里去查证。

参与和权利相辅相成时效果最佳。参与为决策提供信息，并围绕决策展开批评。权利则决定谁可以要求查阅记录、强制复议、获得独立审查、否决治理变更或罢免任职者。前者使权力明智，后者使权力负责。

2016 年之前，问责虽存在但仍以董事会为中心

ICANN 并非等到 IANA 管理权移交才创建所有问责机制。早期章程就承诺其运作公开透明，发布公告，记录会议纪要，并设置复议和独立审查。支持组织生成政策建议。咨询委员会提供咨询意见。监察官的职能发展为投诉不公平待遇的途径。公众评论成为机构决策的常规部分。

这些机制确实提高了专断行动的程序成本。董事会决议进入公共记录。投诉人可以指控其与公司章程或章程细则不一致。社群团体可以组织反对，揭露薄弱的理由。政府可以提出正式建议。合同方可以援引商定的权利。法院仍可受理其管辖范围内的索赔。

核心弱点并非完全没有制衡，而是董事会在许多机制中处于中心地位。复议最终又回到董事会架构中来。独立审查随着时间推移不断发展，最初并不具备后来所要求的所有特征。董事会可以根据当时施行的治理规则修改普通章程。社群机构拥有影响力和选拔角色，但没有一个单一的法律机制掌握一套紧凑而可强制执行的权力，能与 2016 年创设的权力相提并论。

当美国政府准备让 IANA 职能合同到期时，这一区隔变得具有决定性意义。外部管理从未达到对 ICANN 进行一般民主控制的程度，但该合同以及美国国家电信和信息管理局的角色为 IANA 职能提供了可见的后盾。撤除这一后盾引发了合理的疑问：如果董事会偏离其使命或拒绝社群约束，谁能强制其纠正？

答案不能仅仅是“更多的评论”。当决策者决意忽视时，咨询恰恰是最软弱的。没有执行手段的审查声明可能沦为建议。一项可由其旨在约束的机构自行修改的治理规则在压力下可能失效。因此，过渡期的辩论聚焦于可执行性、受保护的章程、董事会罢免、预算和计划控制、查阅权以及获得独立审查的途径。

单一成员提案明确了利害所在

在 2014 至 2016 年的问责辩论中，社群及其法律顾问考虑了将赋予有组织的参与者以可强制执行的公司权力的模式。一项提议将某个社群机制作为 ICANN 的唯一法定成员，这提供了一条直接获得加州法律承认的权利的途径。它也暴露了设计者不希望引入的后果。

CCWG-问责工作组第一工作流报告记录了以下担忧：单一成员将拥有法定权力，而这些权力不能全部被放弃或被安全地限制，包括其后果超出预期问责方案范围的权限。设计者转向了唯一指定人模式。这一选择并非断言成员权利毫无意义，而是一种判断：这些权利的法律广度给本机构带来了风险。

由此产生的安排具有非同寻常的信息量。设计者挑选了与强问责相关的特定功能，并通过另一种法律形式予以复制。赋权社群成为了拥有董事任命和罢免权的唯一指定人。基本章程保护了核心安排。社群获得了对特定治理和财务决策的批准或否决权。原本不会自动属于指定人的查阅权被写入了章程。

这是一种选择性的宪制工程。ICANN 的改革者们没有接受附随于成员身份的全部法定权利义务，而是识别出期望的控制措施并明确地予以分配。这种量身定制可能比引入一种为范围广泛的非营利公司而构建的成员形式更为精确。但如果权利难以触发、被狭隘解释或缺乏可用的救济支持，它也可能更加脆弱。

因此，应根据其自身的理据来评判这一选择。据说，唯一指定人模式能提供足够的可执行性，且意外后果更少。证据应当表明指定人可以采取行动，受保护的条款不能被单方面修改，查阅会产生相关信息，独立审查能带来合规，而罢免权依然可信。如果这些特征起作用，法定成员资格的缺失在很大程度上得到了弥补。如果它们仅停留在纸面上，那么法律上的量身定制就变成了一种宣传权利而同时隔绝决策免受影响的方式。

该模式也清楚地说明了为什么普通参与并非替代品。问责小组并非仅仅通过增加发言席位来回应外部管理权的丧失。它创建了一个加州非营利协会，赋予了法律指定权、罢免程序和受保护的批准权。改革本身承认，审议需要执行的利刃。

赋权社群拥有权力，但它并不代表公众

赋权社群是一个加州非营利协会，由五个决策参与方组成：地址支持组织、国家和地区名称支持组织、通用名称支持组织、一般会员咨询委员会和政府咨询委员会。其唯一目的是行使 ICANN 公司章程和章程细则赋予的权利和义务。它不能简单地凭空创设新的权限。

ICANN 对赋权社群的描述列举了九类权力。其中包括：否决预算、运营计划、战略计划和标准章程修正案；批准基本章程和公司章程的修正案以及重大资产出售；否决特定的 PTI 治理行动；罢免个别董事或召回整个董事会；启动社群复议、调解或独立审查；要求对某些 IANA 审查决定进行复议；以及使用查阅权和调查权。

这些权力并非装饰。一个知道预算可能被否决、基本章程修正案可能被搁置或董事可能被罢免的董事会，所面临的激励与一个仅仅接收建议的董事会截然不同。重述的公司章程要求，对章程的修订以及全部或实质性全部资产的出售，需经赋权社群批准，并辅以四分之三的董事会投票。董事会不能仅通过宣布已充分咨询来合法地完成这些行动。

然而，赋权社群并非一个微缩版的全球选民群体。它的五个决策参与方是机构，各自拥有不同的支持群体、决策方法和与 ICANN 的关系。地址支持组织连接着号码资源架构；国家和地区名称支持组织连接着参与的国家和地区顶级域管理者；通用名称支持组织连接着通用域政策利益群体和利益相关方团体；一般会员咨询委员会连接着一般会员架构；政府咨询委员会连接着政府和公共当局。它们内部的授权链条并非统一。

有些受影响利益通过多个渠道反映出来；另一些则没有明显的直接途径。一家公司可以参与 GNSO 的某个利益群体并接触某个政府。一名技术运营商可以在地址社群和标准论坛中保持活跃。一名无关联的注册人可能只有一般会员和公众评论的途径，前提是这些途径实际可用。五个机构的存在本身并不能证明所有受 ICANN 决策影响的人之间拥有均衡的影响力。

因此，这种设计最好被理解为制度上的制衡，而非人民主权。它将已经嵌入 ICANN 的机构联合起来，并赋予其集体决策以法律效力。这可以在保持功能性专业知识的同时约束董事会。但这不能证明全人类、互联网用户或注册人进行了投票。

这种更窄的主张仍然有力。宪制体系往往依赖机构，而非每一决策都直接投票。重要的是这些机构是否拥有明确的权力、透明的程序、内部问责制以及独立于其所约束的机构而采取行动的能力。应当据此来评估赋权社群。

可执行性始于礼貌性分歧的终结之处

一项权利在其持有方与义务承担方意见分歧时最有价值。如果董事会欣然接受赋权社群的立场，就不会产生执行问题。揭示问题的情形是拒绝：董事会通过了一项有争议的修正案，拒绝了一项社群决定，扣留了记录，或在遭到反对的情况下仍就其使命之外的事项采取行动。

2016 年的设计通过多个层面应对拒绝。除总裁外的董事须签署任职前信件，承认赋权社群的罢免权，并提供一份在指定决定生效后即行生效的附条件辞职书。赋权社群可以启动社群独立审查。基本章程未经其批准不得修改。该社群协会具有法律地位，而问责报告设想，如果董事会拒绝遵守适用的权利，可诉诸有管辖权的法院。

独立审查程序条款称，审查旨在将 ICANN 约束在其使命和治理文件范围内，赋能投诉人和全球互联网社群以强制执行合规，并产生与国际仲裁规范一致、可在具有适当管辖权的法院执行的具有约束力的最终决议。这些动词是刻意选用的，比咨询、建议或推荐更为有力。

但法律上的可执行性有其实际前提。投诉人必须符合允许的范围并满足资格要求。它必须指明所涉行动，遵守截止期限，在需要时获得律师或其他专业协助，承担不由 ICANN 负担的费用，并经历程序阶段。专家组必须组建起来，规则必须明确，当拖延可能使取胜变得毫无意义时，必须能够获得临时保护，并且最终结果必须得到落实。

赋权社群面临着不同但同样真实的启动成本。请愿必须始于某个决策参与方。必须汇集规定数额的支持。可能需要经过社群论坛和决策期。参与者需要时间来理解复杂的争议，并且必须愿意对一个他们也在其中工作的机构施加严肃的补救措施。形式上的独立并不能消除关系上的谨慎。

这些摩擦并非全是缺陷。门槛可以防止临时派系破坏预算稳定或冲动地罢免董事。诉讼资格可以防止抽象的申诉消耗裁决资源。保密可以保护敏感信息。审议可以在不升级的情况下解决争议。检验标准在于相称性：防止滥用的保障措施不得使合法使用变得实际不可能。

因此，证明可执行性的证据不应仅包括权力的条文本身。它应识别尝试使用的情况、门槛失败、在董事会妥协后的撤回、作出决策的时间、费用范围、临时救济、实质性结果、合规步骤以及任何反复出现的阻碍点。一项在最终启动前就解决了争议的权利仍然可以是有效的，但机构应记录因果链条，而非假定威慑作用的存在。

查阅权表明了为何照搬的权利需要精确的条款

信息权既展示了 2016 年和解方案的审慎，也揭示了其局限性。《加州公司法》第 6333 条赋予成员出于成员资格相关目的查阅会计账簿、记录和会议纪要的权利。唯一指定人不会自动获得该项法定成员权利。因此，问责制的设计者们将一项相应的权利写入了 ICANN 的基本章程。

章程第 22.7 条允许决策参与方出于与其在赋权社群中的利益相关的目的，请求查阅 ICANN 的会计账簿和记录（参照第 6333 条解释），以及董事会或董事会委员会的会议纪要。它规定了通知、允许的范围、回应期限、使用限制以及 ICANN 可以拒绝的理由。

这是一项真正的法律承诺，但并非无限制的窗口。请求被限定在与 ICANN 整体相关的记录，而非行政管理的每个微小方面。人事、保密特权、法律机密和不相关的材料受到保护。在所述条件下，政治、商业或财务动机可以成为拒绝的理由。因此，关于范围的争议可能变得与权利本身同样重要。

这种结构使得衡量成为可能。ICANN 可以报告收到了多少查阅请求，哪些决策参与方提出了请求，所寻求记录的类别，回应时间，提供的数量，部分或完全拒绝的理由，后续争议以及最终解决方案。请求方可以说明所提供的记录是否回答了其所述目的。敏感内容无需披露即可评估该权利的运作情况。

同样的逻辑也适用于文件信息披露政策，该政策向赋权社群之外的请求者开放。文件信息披露政策提高了透明度，公布了请求和回应，并允许通过适用的问责机制进行审查。它也包含了不予披露的条件。请求表格的存在不是结果；披露、部分披露、拒绝、延迟和成功审查的分布情况揭示了该政策的实际运作方式。

董事会的公开义务形成了另一层面。根据章程规定的时间表，决议、初步报告、会议纪要和理由说明被公布，但有明确规定的例外情况。董事会简报材料根据承认保密性和审议保护的准则予以发布。这提供了比诉讼驱动的查阅更为常规的可见度，但它仍然是经过筛选和有边界的。

不应要求任何单一的透明度机制包揽一切。常规发布支持日常监督。文件信息披露政策允许有针对性的请求。决策参与方的查阅可触及特定的公司记录。独立调查处理根据治理规则涉嫌欺诈或严重管理不善的行为。审查和法院处理无正当理由的拒绝。该架构的正当性在于这些层面是否弥补了漏洞，而非让请求者无休止地从一个例外被引向另一个例外。

审查权必须被评估为救济，而非内容档案

ICANN 发布了大量关于复议和独立审查的材料。这些记录很有价值，但文件数量可能掩盖救济的薄弱之处。相关的问题是，当 ICANN 违反了适用的承诺时，实质上受影响的当事方能否获得合理、及时和有效的纠正。

复议相对而言是内部的。现行章程允许对特定的董事会或员工行为或不作为提出质疑，包括依据虚假或不准确的相关信息，以及在所述条件下未考虑重要信息。董事会问责机制委员会评估请求，并在指定的架构内提出建议或作出决定。ICANN 承担通常的行政费用，但特别费用可按相关规定分配。

其优势在于相对于全面裁决而言更易获得。请求者可以指出程序缺陷，并要求机构予以纠正。其局限性在于机构上的接近性：董事会架构审查与董事会或组织相关的行为。需要强有力的理由、披露所考虑的材料、一致的标准以及可见的纠正，以克服复议沦为自我肯定这一自然的担忧。

独立审查为所涵盖的争议提供外部裁决。其治理目的包括使命约束、遵守公司章程和章程细则、具有约束力的决议和先例。独立专家组的可能性改变了激励机制，尤其是在具有商业或机构重大意义的决定受到质疑时。

其局限性同样重要。法律复杂性、费用、文件要求、专家组的可用性和持续时间可能使缺乏大量资源的当事方望而却步。对诉讼资格或范围的狭义解释可能阻碍实质性裁决。在最终决定之前可能发生临时性损害。已公布的声明提供了关于争议案件的证据，但不能代表所有违规行为或所有受慑而未提起申请的当事方的总体情况。

监察官职能发挥着不同的作用。它可以调查不公平待遇，促进沟通，并提出改进建议，但它不具备使政策或董事会行为归于无效的同等权力。将监察官的干预等同于具有约束力的审查，会夸大其救济效果；因其缺乏裁决权而予以否定，则会忽视低成本非正式解决的价值。

问责评估应当对所请求的救济和结果进行分类。目标是信息、程序纠正、撤销、临时保护、赔偿、澄清还是机构学习？该机制是否有权力提供这些？花了多长时间？ICANN 是否落实了结果？后来的行为是否重复了该问题？已公布决定的数量多，可能意味着通路畅通、反复失败，或两者兼有。数量少，可能意味着合规、威慑、成本高昂或缺乏认知。数量需要结合背景来看。

根据公司法享有成员资格者也不会获得完美的救济。法院会施加诉讼资格、程序、成本和司法尊让等要求。比较不应将诉讼理想化。它应当问的是，ICANN 所选择的替代方案，是否至少为其旨在保护的利益提供了一条从违规到后果的可信路径。

公众评论只有在回应可追溯时才能算作一项投入权利

公众评论是 ICANN 最可见的参与机制之一。它使提案得以在起草机构之外接受检验，创建书面记录，并赋予受影响方识别技术、法律或分配性后果的机会。对于那些在常设组织中缺乏席位的人而言，它尤为重要。

但公众评论并非成员投票。董事会可以接受一项遭到许多评论者反对的提案，只要它能给出合法且合理的解释。评论总数不能被解读为全民公决，因为参与者是自我选择的，组织和个人不是可比单位，动员程度各不相同，而内容完全相同的提交材料可能反映的是一场运动而非独立判断。

问责的单位是主张，而非人数。一条评论可能识别出证据支持的合同不相容性、安全漏洞、被忽视的受影响群体，或限制更小的替代方案。十次重复的断言并不必然压倒一个已被证明的缺陷。反之，专业知识也不应成为忽视广泛经验的借口，这些经验可能会改变对危害的评估。

ICANN 董事会的理由说明通常会描述咨询了谁，总结了关切，并陈述一项提案是否产生财务、安全、稳定性或公共利益影响。这是有用的纪律。检验标准在于，读者能否从一条实质性评论追踪到总结，从总结追踪到董事会的回答，再从回答追踪到已执行的决策。

一份声称所有评论都已获考虑的通用声明是薄弱的证据。一份将各项主张分组、链接代表性提交意见、解释接受或拒绝原因并指明所作修改的回应矩阵则更为有力。当董事会依赖保密的法律建议或安全材料时，它应当说明该限制的性质，并尽可能提供可以安全披露的推理。

公共参与也需要了结。评论者应当知道何时会有决定，为何延期，文本有何更改，以及是否会有另一次机会。在实质性重新设计之后重新开启咨询可能是必要的。没有决策的反复咨询可能与没有咨询一样剥夺权能，因为只有资源最充裕的参与者才能无限期地保持参与。

法定成员的缺失增加了这种可追溯性的重要性。成员可能日后就特定公司行动进行投票；普通评论者则不会。因此，公众评论记录是声音进入董事会推理过程的主要证据。它应当被视为一种问责工具，而非一项发布义务。

五个决策参与方自身也需要问责

将权力赋予中介机构转移了问责问题，但并未终结它。每个决策参与方都必须决定是否启动或支持赋权社群的一项行动。该决定的质量取决于谁可以提议，谁收到通知，立场如何形成，冲突如何管理，以及反对意见如何记录。

这些机构因合理的理由而各不相同。一个政府咨询委员会不能使用与通用域利益相关方团体相同的选区设计。地址政策社群有着与一般会员社群不同的运作传统。统一化将抹杀多利益相关方治理意图保留的功能性区隔。

尽管如此，最低限度的证据可以是共通的。对于赋权社群的任何重大决策，各参与方应公布启动请求、适用规则、咨询机会、出席或有资格的决策机构、冲突或回避情况、决策方法、结果、理由以及少数意见或弃权信息。在需要保密时，应说明省略之处及其法律依据。

这一记录应当揭示授权链条，而不应声称比它能证明的更多。一项 GNSO 的决定可以被描述为根据 GNSO 规则作出的决定。它不应被自动呈现为每个注册人的投票。ALAC 的立场可以反映其机构程序，而不必成为个人用户的全民公决。GAC 的共识可以表达政府建议，而不必证明得到了参与管辖区每个居民的认可。

中介问责还要求为组成成员提供质疑程序失败的途径。该途径可能涉及内部复议、小组内的选举或罢免、根据 ICANN 章程进行的审查，或公开质疑。适当的救济方式各不相同，但个人应当能够在不精通多张组织结构图的情况下找到它。

利益集团捕获值得特别关注。风险不仅限于单一商业部门取得控制。长期任职的内部人士可能在名义上不同的机构中形成共同的假设。对 ICANN 资金、会议准入或员工支持的依赖可能抑制升级。专业网络可以使罢免请愿变得社会代价高昂。政府可以相互协调。资金雄厚的公司可以维持分散的用户无法保持的关注度。

这些就是衡量启动与未启动的理由。当一项请愿失败时，记录应表明它是否缺乏实质性支持、未达到门槛、在获得妥协后撤回，还是因没有机构愿意采取行动而夭折。失败的尝试是宪制证据。它们展示了权力在停止之前走了多远。

一份问责记录将检验替代体系

ICANN 已经公布了董事会记录、赋权社群的通信往来、问责文件、预算、审查和公众评论。缺失的是一份将这些材料与约束问题连接起来的稳定账目。读者不应被迫从分散的公告中重建每一个案例。

该记录应从范围开始。对于每一年，它可以识别出须经社群批准或否决期的董事会决定、基本章程和标准章程的修正案、预算和计划、董事指定、问责请求、查阅请求以及正式的监察官建议。定义应足够稳定以便比较，如有更改应予解释。

对于赋权社群的权力，应报告发起的请愿、寻求的参与方支持、达到的门槛、举行的论坛、完成的行动、终止的行动以及在最终行使前即已解决的问题。记录每一阶段消耗的时间以及终止的所述原因。一项在无异议情况下到期的例行通知不应计作积极背书，但应作为一次已过去的机会而保持可见。

对于信息权，应报告请求数量、回应时间的中位数和范围、完全和部分提供的情况、拒绝类别、审查请求及最终结果。在公布运作事实的同时保护保密内容。如果同一例外情形导致了大量拒绝，这种模式值得审查。

对于复议和独立审查，应报告申请数量、因门槛被驳回、和解、实质性裁定、投诉人全部或部分胜诉、持续时间、披露的费用类别、临时措施、执行状况以及就同一机构问题反复发生的争议。不要将程序性胜利混同为实质性胜利。不要将和解描述为原始行为合法或非法的证明。

对于公众评论，应选取后果重大的决定，并公布从投入到回应的可追溯性：收到的重要主张、作出的更改、被拒绝的主张及其理由、咨询后的后期更改以及决策后审查。抽样方法比未经核实的“每条评论都改变了审议”的说法更为可信。

对于董事会问责，应关联出席情况、已公布的投票、回避、利益声明、理由说明、要求的培训、委员会审查以及根据治理政策实施的任何制裁。目标不是对个人的评分。它是要证明受信义务和冲突管控正受到积极监督。

对于决策参与方，应公布关于决策通知、参与情况、内部投票或共识征询、反对意见、回避以及挑战的可比数据。该记录应保留机构间的差异，同时揭示一项权力是否能够自下而上地启动。

最后，独立审查员应测试样本。选取若干决定，重建从提案到参与、董事会推理、质疑和执行的全过程路径，并公布缺失的环节。自报可以供给数据；但不应该成为评判成功的唯一依据。

不应以任何单一分数来宣布 ICANN 是负责任的。一个综合数字会掩盖权衡取舍，并招致对指标做手脚。更好的产物是一小组分布情况、案例研究以及未解决的例外情况。正当性是在失败能够被看见时增强的，而不是在每项指标都被转化为绿色时。

证据必须区分威慑与休眠

赋权社群最有力的制裁可能很少被使用。召回整个董事会是有意设计为例外情况。频繁使用可能表明不稳定，而非健康的问责。因此，断定一项未使用的权力毫无价值是草率的。

潜在权力可以改变行为。当某个决策参与方发出可信请愿的信号时，董事会可能会修改提案。工作人员可能会披露记录，而非去检验一项查阅争议。由于罢免在法律上可行，董事可能会更严肃地对待社群的反对意见。宪制控制常常在启动的阴影下发挥作用。

困难在于举证。一个机构不能简单地断言每一个平静的年份都证明了威慑。休眠、无知、高门槛和威慑都会产生相同的可见计数：零次完成的制裁。支持性证据必须来自更早的阶段。

有用的迹象包括：威胁或发起的请愿、互动后文本的更改、承认社群权力影响了时机的书面文件、在升级前即解决的问题，以及显示决策者考虑了法律后果的采访或会议纪要。此类证据应当有所限定。反对与修订之间的相关性并不能证明是罢免权导致了改变，除非记录将二者联系起来。

反事实评估可以有所帮助。审查者可以问，在 2016 年之前的规则下会发生什么：董事会当时是否可以在没有另一机构批准的情况下完成该行动？治理保护是否原本可以被单方面修改？是否存在有约束力的审查途径？这种比较可以识别出结构性价值，而无需声称每个好的结果都是由改革造成的。

负面证据也很重要。一项反复无法获得第二方支持的请愿可能揭示了缺乏实质性内容，但也可能显示了集体行动的障碍。一项尽管存在公共争议却从未被使用的查阅权，可能表明日常披露已经足够，或对范围存在不确定性。长时间的拖延可能使成功的救济变得空洞。反复的执行争议可能表明，形式上的胜利并没有带来制度上的纠正。

衡量不应惩罚早期解决。如果一项可信的请愿导致一项有缺陷的提案被撤回，记录应记为一次已解决的挑战，而非一次失败的行动。它也不应奖励表演性的升级。一个在没有证据的情况下提交戏剧性请愿的机构，并不比一个通过有理有据的互动解决问题的机构更负责任。

衡量的目的是揭示从关切到后果的运作链条。它应使人们能够在适当审慎的前提下说，在某一特定类别案件中，某项权利是可得的、被援引的、经考虑的且有效的。这比单纯的庆祝或愤世嫉俗都更为强大。

全球公司成员资格本身也会制造问题

对无成员结构的批评并不能使设计问题以支持法定成员资格而告终。要创建成员，ICANN 将不得不界定一个选民群体，并将法律权利附着其上。每一个看似合理的定义都会产生排除项和激励效应。

域名注册人可以通过合同系统识别，但一个人或一家公司可以持有许多域名，隐私服务使身份复杂化，而非注册人的利益则会消失。个人互联网用户构成一个更广泛的类别，但在全球范围内核实独特的自然人将是昂贵的、侵犯隐私的，并且容易受到接入不平等的影响。组织从小型协会到政府和跨国公司各不相同；平等的投票将忽略规模，而加权投票则会固守有争议的等级制度。

开放注册可能招致在低关注度投票期间的利益集团捕获。费用可能阻碍参与，也可能为大规模注册提供资金。免费成员资格可能促成自动化或受赞助的注册。国民身份识别可能将缺乏证件的人排除在外，或使压制性司法管辖区的参与者暴露风险。一份公司成员名册可能成为敏感的全球身份资产。

竞选活动将改变 ICANN 的政治经济。候选人可能需要资金和公众形象，而这些与董事的技术和受信技能无关。选民将面临信息有限的复杂问题。有组织的部门可能比分散的用户更可靠地动员起来。一次全球范围的投票可能看起来民主，但却产生比当前混合提名结构更低的审议质量。

法定权力也可能超出其预期的范围。2016 年的问责小组曾担忧，单一成员将持有其后果无法被干净利落地限制的权利。一个庞大且不断变化的成员群体会使法定人数、通知、诉讼和公司行动更加复杂。加州法律仍将是一个号称全球选民群体的法律基础。

这些反对意见是严肃的。它们支持谨慎行事、进行实验，或许也支持拒绝成员资格。但它们并不支持假装参与提供了被放弃的那些权利。每种设计都有成本。诚实的比较会问：接受了哪些风险，哪些控制措施作为补偿，以及什么证据证明了其表现。

渐进式改革可能比突然的全球成员资格更为可信。ICANN 可以加强决策参与方的授权，创建可及的请愿途径，资助独立的投诉人援助，改进记录，公布回应措施并审查门槛。它可以在不赋予这些实验以公司投票权的情况下测试审议小组或针对特定议题的抽样。它可以使董事会选拔更加透明，同时保留必要的候选人保密性。

支持当前形式的最有力论据并非成员资格是不可能的。而是，一套量身定制的法律和制度控制可以在减少利益集团捕获和身份风险的同时，实现可靠的约束。这一论据仍然是经验性的。它必须通过证据不断更新。

改革应使既有权利更易于看到和使用

当前的改革议程不要求重新打开 ICANN 的公司形式。它要求使 2016 年的方案明显可用。

首先，ICANN 应发布一份权利地图。对于每一类参与者，它应区分开放参与、内部投票、提名、指定、查阅、复议、独立审查、合同救济和公法监督。该地图应指明法律或治理渊源、持有者、触发条件、门槛、截止期限以及在遭拒绝后的救济。

其次，每个决策参与方应为其组成成员或参与者提供一条可及的途径，用以提议赋权社群的一项行动。该途径应列明资格、证据要求、决定时间、上诉或复议选项以及公布规则。一项只能通过私下认识任职者才能启动的权力，在制度上是脆弱的。

第三，问责途径需要独立于被质疑的决策者的资源支持。简明易懂的申请指导、可预测的费用规则、设有利益冲突保障措施的适度援助基金，以及一个得到维护的专家组，可以使审查惠及最大的商业投诉人以外的群体。这种支持不应担保案件的是非曲直，也不应为重复性的滥用行为提供资金。

第四，凡是延迟可能导致最终结果无效的地方，都应评估临时保护。域名、申请、合同或治理变更可能在审查结束前造成不可逆转的后果。清晰的紧急性标准既保护投诉人，也维护机构稳定。

第五，董事会的理由说明应将证据与决策联系起来。重要的公众评论、咨询意见立场、政策建议、法律约束、少数派关切以及实施风险应当是可追溯的。保密应是具体且经重新审视的，而非未经审查即被援引为永久性类别。

第六，赋权社群的通信档案应被转化为结构化证据。每项行动都应有一个单独页面，链接董事会的通知、参与方的决定、论坛、门槛计算、最终通知、执行情况以及任何后续争议。该档案已包含大量此类材料；导航方式决定了它能否约束权力。

第七，权利和门槛应接受定期独立压力测试。一次模拟的查阅、董事会罢免通知或预算否决，可以在无需真实机构危机的情况下，揭示出模糊不清的对接人、截止期限和继任问题。结果和纠正措施应予以公布。

第八，审查应识别出未解决的建议并指明负责人。反复提出建议却不予实施并不是学习。关闭声明应解释完成、拒绝、替代或持续延迟的原因，并允许对无依据的关闭提出质疑。

最后，ICANN 应采用有所节制的公共语言。它可以可信地宣称全球范围、开放参与和多重制度制衡。但它不应将社群机构描述为一个全球选民群体，或将咨询描述为同意。谦逊的语言并非公关上的让步；它是一种问责控制，因为它使观察到的证据能够与所声称的授权相匹配。

公共利益既需要判断，也需要反对

ICANN 的公司章程规定，全球公共利益可通过包容性、自下而上的多利益相关方程序来确定。这一表述承认，公共利益并非现成地交付给一个董事会。必须对相互竞争的利益、技术证据和权利进行权衡。

董事会不能通过宣布共识来回避判断。共识可能并不存在，可能只涵盖一个政策机构，或可能使实施选择悬而未决。董事仍有责任在 ICANN 的使命、治理文件和职责范围内作出决定。即使他们并非由全球公众选举产生，他们的权力也是合法的。

然而，正当性所要求的远不止胜任的判断力。它要求有组织的反对力量，能够获取信息，揭露理由，挑战违规行为，并施加后果。法定成员是创造这种能力的一种方式。ICANN 选择了另一种：一名指定人、决策参与方、受保护的章程、罢免权、批准和否决权、独立审查、查阅权以及公共程序。

应当以棘手个案来评判该架构。一个规模虽小但受到实质性影响的投诉人能否确保得到及时审查？一项查阅请求能否克服无正当理由的拒绝？一个决策参与方能否对其领导层惯常与之合作的董事会发起行动？当修改在制度上便利时，赋权社群能否维护一项基本章程？一次成功的质疑能否改变该决定及后续行为？

如果这些答案有公共证据支持，ICANN 就可以有力地论证，量身定制的约束弥补了成员的缺失。如果答案未知，那么恰当的回应是衡量与改革，而非断言参与本身即证明了问责。

自 1998 年以来的历史告诫我们不要绝对化。早期的领导者们构想过全球成员资格，但未能解决其法律和实践上的困难。后来的章程明确了无成员的形式。问责机制日趋成熟，而 2016 年的和解方案在未引入完整法定成员权利义务的情况下创造了可强制执行的社群权力。每个阶段都解决了一个真实的问题，同时也留下了另一个可见的问题。

结论

“ICANN 没有成员”这句话很容易被误读。它并不意味着 ICANN 没有社群、没有参与、没有法律责任，也没有问责制。它意味着积极的参与者以及赋权社群并不持有该加州公司法定成员的身份。

这一身份确实重要。公司成员可以获得关于投票、信息和救济的明确权利。由于 ICANN 没有成员，董事会占据了公司权力的默认中心，并受到受信义务、慈善目的、法律、合同、治理文件以及赋予其他机构的权力的约束。

多利益相关方参与不可或缺，但并不足够。它带来了专业知识，揭示了利益，检验了提案，并创建了公共记录。但它本身并不能选举董事、强制出示文件、推翻非法决定或罢免董事会。这些后果需要由明确的行动者所持有的权利。

2016 年的改革理解了这种差异。它们拒绝了单一法定成员，同时建立了一个唯一指定人以及一个拥有精选权力的赋权社群。其结果是，即使没有一个全球性的公司选民群体，也可以是正当的。其正当性建立在一个更窄的主张之上：所选择的替代机制是可及的、足够独立因而可被使用、受到保护免遭单方面修改、并在被援引时是有效的。

这一主张应通过问责记录、案例重建和独立审查进行检验。失败的请愿、被拒绝的披露、得到和解的争议、被推翻的决定、未被使用的权利以及被延迟的救济，都是相关的证据。该机构应展示的，不仅仅是人们说了话，而且是权力有时不得不让步。

ICANN 的公司章程可以保持无成员。但它们不能没有经过衡量的约束。

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