Résumé

  • Les 3 692 150 € mentionnés dans la Convention CETS 229 représentent la moitié du budget 2025 du Registre des dommages, utilisée pour le seuil d’entrée en vigueur. Cette somme n’est pas une réserve destinée aux victimes.
  • Le Registre consigne les demandes, la future Commission doit les examiner et déterminer des montants, tandis qu’un fonds d’indemnisation constitue une troisième étape encore à mettre en place. L’avancement d’une étape ne prouve pas que la suivante est achevée.

Dans les annonces institutionnelles, une ratification est un jalon facile à compter. Un État dépose son instrument, le total augmente et une institution future paraît plus proche. La Convention portant création de la Commission internationale des demandes pour l’Ukraine (CETS 229) comporte pourtant un chiffre qui invite à la confusion : 3 692 150 €. Ce n’est ni un plafond d’indemnisation ni une contribution à une caisse pour les demandeurs. La note de bas de page du traité calcule la moitié du budget 2025 du Registre des dommages, montant utilisé dans un test précis d’entrée en vigueur.

Le mécanisme se construit en réalité par strates. Le Registre des dommages pour l’Ukraine reçoit et consigne les demandes ainsi que les éléments de preuve. La Commission, une fois établie, doit examiner les demandes, les apprécier et déterminer le montant d’une éventuelle indemnisation. Un fonds — c’est-à-dire la source permettant de régler les sommes décidées — constitue une troisième étape distincte. Le Conseil de l’Europe indique qu’il reste à créer et que plusieurs sources de financement sont étudiées. Un dossier enregistré n’est pas une décision ; une décision n’est pas un paiement.

Ce que finance réellement le seuil

L’article 30, paragraphe 3, de la CETS 229 cumule deux conditions : 25 signataires doivent avoir exprimé leur consentement à être liés par la Convention, et la somme de leurs contributions individuelles au budget 2025 du Registre doit atteindre au moins 50 % de ce budget. Si les deux critères sont remplis, l’entrée en vigueur intervient le premier jour du mois suivant l’expiration d’un délai de trois mois. La contribution sert donc de déclencheur institutionnel. Elle rattache l’activation juridique de la Commission à la base budgétaire du Registre existant ; elle ne capitalise pas les indemnisations futures.

La différence est fonctionnelle autant que comptable. Un budget de fonctionnement finance le personnel, les dossiers, les procédures et la capacité de statuer. Un fonds d’indemnisation relève d’une autre échelle, d’un autre calendrier et d’arbitrages politiques différents. Ses ressources, ses règles d’accès et ses échéances ne peuvent être déduites d’une formule conçue pour mettre un organe conventionnel en mouvement. Le seuil répond à la question « quand la Commission peut-elle commencer ? », non à « quand une personne sera-t-elle indemnisée ? ».

La situation publique, datée, aide à éviter les raccourcis. La FAQ du Conseil de l’Europe faisait état de 41 signataires et de dix États ainsi que de l’Union européenne ayant ratifié au 6 octobre 2026. Le Bureau des traités indiquait que la Moldavie avait ratifié le 6 octobre. Ce sont des avancées importantes, mais elles ne démontrent pas que les deux conditions de l’article 30 sont remplies. La ratification ne signifie pas davantage que la Commission fonctionne déjà. En juin, le Comité préparatoire a tenu sa première réunion à La Haye, avec des représentants de 39 signataires et de l’UE ; des observateurs étaient également présents.

Il préparait l’organisation, les règles, les procédures et un budget provisoire pour la première année. Le travail préparatoire est une activité institutionnelle, pas une preuve d’entrée en vigueur.

Le volume du Registre n’est pas un bilan d’indemnisations

La couche de collecte a déjà une ampleur notable. Le 30 septembre 2026, le Registre a annoncé l’ouverture des 43 catégories de demandes : 21 pour les personnes physiques, 11 pour les personnes morales et 11 pour l’État. Il déclarait avoir reçu 195 000 demandes et en avoir consigné plus de 65 000. Ces chiffres décrivent un flux documentaire. Ils ne révèlent pas combien de demandes ont été jugées au fond, combien de montants ont été fixés ou quelle somme a été versée.

Le mandat du Registre est plus restreint que l’adjudication d’indemnisations. Il reçoit les demandes et leurs pièces, applique ses propres règles d’admissibilité et de consignation, puis conserve un dossier destiné à un examen ultérieur. Il ne tranche pas le fond, n’évalue pas les pertes et n’ordonne pas de paiement. La Commission doit prendre le relais. Le Conseil de l’Europe indique que les travaux du Registre devraient lui être transférés dès que possible après son établissement ; les documents publics ne disent pas que ce transfert est déjà réalisé.

Cette séparation peut clarifier la procédure : une structure spécialisée uniformise les pièces, tandis qu’un organe distinct applique des règles d’adjudication. Mais chaque passage de relais soulève une question de gouvernance : quels éléments sont transmis, au titre de quelle autorité, avec quelles protections, et comment le demandeur saura-t-il qui détient désormais son dossier ? Un grand registre peut constituer un actif probatoire majeur sans être une file de paiements approuvés. Confondre volume administratif et réparation brouille le résultat.

Il serait tout aussi erroné de conclure que l’absence de fonds rend le Registre inutile. La consignation peut préserver des éléments, définir des catégories et préparer de futures décisions. Sa valeur est réelle avant même que le payeur existe. Il faut toutefois mesurer chaque étape séparément : demandes reçues et enregistrées au Registre ; décisions et montants à la Commission ; fonds engagés, déboursés puis reçus au stade du paiement. Une seule statistique agrégée donnerait une impression trompeuse d’achèvement.

La continuité de la Commission pose un autre problème financier

La Convention reconnaît que l’adjudication elle-même exige des ressources durables. L’article 36, paragraphe 4 b), prévoit la fin de la Commission si ses fonds ne suffisent pas à couvrir les douze prochains mois d’activité prévus et qu’aucun financement de remplacement ne peut être trouvé. Il s’agit d’une règle de continuité de l’organe, pas du fonds destiné aux victimes.

Deux questions financières coexistent donc : la Commission peut-elle fonctionner, et les décisions pourront-elles être réglées ? La Convention prévoit une protection pour la première. Un financement adéquat de l’organe n’établit pas l’existence d’un fonds d’indemnisation ; inversement, la création d’une source de paiement ne prouve pas que les procédures d’examen sont prêtes. La Commission est décrite comme un organe administratif indépendant dans le cadre institutionnel du Conseil de l’Europe, et ses décisions sur les montants doivent être définitives au titre de l’article 3, paragraphe 5.

La finalité rend d’autant plus importants des règles cohérentes, des dossiers intelligibles et des garanties d’indépendance. Elle ne crée pas de caisse.

La Commission ne doit pas être confondue avec le Tribunal spécial pour le crime d’agression contre l’Ukraine. Les deux dispositifs ont des fondements juridiques, des membres et des mandats différents : l’un concerne les demandes de réparation, l’autre la responsabilité pénale. La Convention prévoit que certaines décisions internationales soient prises en compte et que la double indemnisation du même préjudice soit évitée. Ces règles coordonnent les mécanismes sans les fusionner.

Trois épreuves pour un recours crédible

La séquence comporte trois épreuves. Premièrement, la Commission peut-elle entrer en vigueur et maintenir un budget de fonctionnement ? Deuxièmement, pourra-t-elle statuer selon des règles indépendantes, constantes et compréhensibles ? Troisièmement, un fonds distinct disposera-t-il d’une source de capital, d’un cadre de paiement et d’un mécanisme transformant les montants définitifs en versements ? La CETS 229 traite directement des deux premières. Le Conseil de l’Europe indique publiquement que la troisième reste à construire.

Cette lacune ne prouve pas l’échec du mécanisme. Elle rappelle que le mot « indemnisation » ne décrit pas une opération déjà accomplie. Un Registre bien tenu peut préserver des preuves ; une Commission financée peut déterminer des droits ; seul un dispositif de paiement peut transformer ces décisions en argent effectivement reçu. Le risque serait de compter les ratifications comme un financement, les demandes enregistrées comme des succès et les décisions comme des paiements.

Un compte rendu crédible doit publier séparément les seuils, les transferts, les décisions, les budgets de fonctionnement, les engagements d’indemnisation et les décaissements, chacun avec sa date et son dénominateur.

Le seuil peut rapprocher la Commission de son existence. Il ne répond pas à la question de savoir qui paiera une décision. Ce n’est pas une note de bas de page du démarrage : c’est le troisième pilier du recours.

Sources