الخلاصة

  • مبلغ 3,692,150 يورو الوارد في الاتفاقية CETS 229 يعادل نصف ميزانية سجل الأضرار لعام 2025، ويُستخدم في اختبار دخول الاتفاقية حيز النفاذ. وليس هذا المبلغ رصيداً لدفع التعويضات للمطالبين.
  • يسجل السجل المطالبات، وستفحصها اللجنة مستقبلاً وتحدد مبالغها، أما صندوق التعويضات فهو خطوة ثالثة لا تزال قيد الإنشاء. والتقدم في مرحلة لا يثبت اكتمال المرحلة التالية.

من السهل عدّ التصديقات بوصفها علامة على الزخم المؤسسي: تودع دولة صكها، يرتفع الإجمالي، وتبدو الهيئة المرتقبة أقرب إلى الوجود. غير أن مبلغ 3,692,150 يورو في الاتفاقية المنشئة للجنة المطالبات الدولية الخاصة بأوكرانيا (CETS 229) قابل لسوء الفهم. فهو ليس سقفاً للتعويض ولا مساهمة في صندوق للمطالبين. تحسب الحاشية في الاتفاقية هذا المبلغ باعتباره نصف ميزانية سجل الأضرار لعام 2025، وهو رقم يدخل في اختبار محدد لبدء نفاذ الاتفاقية.

تُبنى الآلية على طبقات منفصلة. يتلقى سجل الأضرار لأوكرانيا المطالبات والأدلة ويسجلها. وبعد إنشائها، يُفترض أن تراجع اللجنة المطالبات وتقيّمها وتحدد مبلغ التعويض المستحق إن وُجد. أما مصدر المال الذي يمكن أن تُدفع منه المبالغ، أي صندوق التعويضات، فهو خطوة ثالثة مستقلة. ويقول مجلس أوروبا إن الصندوق لا يزال بحاجة إلى إنشاء وإن الأطراف تبحث مصادر تمويل ممكنة. تسجيل المطالبة ليس حكماً فيها، والحكم ليس مالاً وصل إلى صاحبه.

ما الذي تموله العتبة فعلياً؟

تجمع المادة 30(3) من CETS 229 بين شرطين. يجب أن تعلن 25 دولة موقعة موافقتها على الالتزام بالاتفاقية، وأن يبلغ مجموع مساهماتها الفردية في ميزانية السجل لعام 2025 نصف تلك الميزانية على الأقل. وبعد استيفاء الشرطين، تدخل الاتفاقية حيز النفاذ في اليوم الأول من الشهر التالي لانقضاء مهلة ثلاثة أشهر. لذلك تمثل المساهمات مُشغّلاً مؤسسياً: فهي تربط التفعيل القانوني للجنة بالقاعدة المالية للسجل القائم، لكنها لا توفر رأسمالاً للتعويضات المستقبلية.

والفرق وظيفي، لا محاسبي فحسب. تمول ميزانية التشغيل الموظفين والإجراءات والسجلات والقدرة على إصدار القرارات. أما تعويض الخسائر فيحتاج إلى موارد على نطاق مختلف وأفق زمني أطول واختيارات سياسية بشأن التوزيع. ولا يمكن استنتاج مصادر الأموال أو حجمها أو شروط الاستحقاق أو مواعيد الدفع من معادلة صممت لبدء عمل هيئة منشأة بموجب اتفاقية. تجيب العتبة عن سؤال موعد بدء اللجنة، لا عن موعد حصول المتضرر على المال.

ينبغي قراءة الوضع المنشور مع تاريخه وتعريفاته. ذكرت صفحة الأسئلة الشائعة لمجلس أوروبا أن عدد الموقعين بلغ 41، وأن عشر دول والاتحاد الأوروبي صادقوا على الاتفاقية حتى 6 أكتوبر 2026. وسجل مكتب المعاهدات تصديق مولدوفا في ذلك اليوم. هذه خطوات مهمة، لكنها لا تعني أن شرطي المادة 30 قد تحققا، ولا تثبت أن اللجنة تعمل بالفعل. ففي يونيو عقدت اللجنة التحضيرية اجتماعها الأول في لاهاي، بمشاركة ممثلين عن 39 دولة موقعة والاتحاد الأوروبي ومراقبين. وكانت تحضر الترتيبات التشغيلية والقواعد والإجراءات وميزانية مؤقتة للسنة الأولى. الإعداد دليل على عمل مؤسسي، وليس دليلاً على بدء النفاذ.

حجم السجل ليس حصيلة التعويضات

وصلت مرحلة استقبال المطالبات إلى نطاق واسع. ففي 30 سبتمبر 2026 أعلن السجل فتح فئاته الثلاث والأربعين: 21 فئة للأفراد، و11 للكيانات القانونية، و11 للدولة. وقال إنه تلقى 195 ألف مطالبة وسجل أكثر من 65 ألفاً. تصف هذه الأرقام تدفق الوثائق، ولا تبين عدد المطالبات التي حُسمت في موضوعها أو المبالغ التي قُدرت أو ما دُفع فعلياً.

ولاية السجل أضيق من ولاية هيئة الفصل. فهو يستقبل المطالبات ومستنداتها، ويطبق قواعده الخاصة بالأهلية والتسجيل، ويحفظ السجل للنظر فيه لاحقاً. لكنه لا يفصل في الموضوع ولا يقدر الخسائر ولا يأمر بالدفع. ومن المفترض أن تتولى اللجنة المرحلة التالية. ويقول مجلس أوروبا إن أعمال السجل ستُنقل إلى اللجنة بأسرع ما يمكن بعد إنشائها؛ لكن المواد العلنية لا تقول إن النقل قد اكتمل.

يمكن لهذا التقسيم أن يحسن وضوح الإجراءات: جهة متخصصة توحد طريقة حفظ الوثائق، وهيئة أخرى تطبق قواعد الفصل. لكن كل إحالة تثير سؤالاً مؤسسياً: ما الذي ينتقل، وبأي صلاحية وضمانات، وكيف يعرف صاحب المطالبة الجهة المسؤولة عن ملفه؟ قد يكون السجل الكبير أصلاً إثباتياً مهماً، لكنه ليس قائمة بأشخاص اعتمدت مدفوعاتهم. واعتبار حجم المعالجة الإدارية إنصافاً منجزاً يبالغ في وصف النتيجة.

والخطأ المعاكس هو اعتبار عمل السجل بلا قيمة ما دام الصندوق غير موجود. فحفظ الأدلة وتنظيم فئات المطالبات وتهيئة قرارات لاحقة لها وظائف مفيدة قبل العثور على جهة الدفع. لكن قياس النتائج يجب أن يظل مقسماً: المطالبات المستلمة والمسجلة لدى السجل؛ والقرارات والمبالغ لدى اللجنة؛ والأموال الملتزم بها والمصروفة والمتلقاة فعلياً في مرحلة الدفع. جمعها في رقم واحد يخفي نقاط الانقطاع بين المراحل.

استمرارية اللجنة مسألة تمويل أخرى

تقر الاتفاقية بأن الفصل نفسه يحتاج إلى موارد تشغيل مستمرة. وتنص المادة 36(4)(ب) على إنهاء عمل اللجنة إذا لم تكف الأموال للاثني عشر شهراً المقبلة من عملياتها المتوقعة، وتعذر تأمين تمويل بديل. هذه قاعدة لاستمرارية اللجنة، وليست ترتيباً لتمويل تعويضات المطالبين.

وهكذا يظهر سؤالان ماليان مختلفان: هل تستطيع اللجنة مواصلة عملها؟ وهل يمكن دفع المبالغ التي تقررها؟ توفر الاتفاقية حماية للسؤال الأول. لكن تمويل اللجنة لا ينشئ صندوق التعويضات؛ ووجود مصدر للدفع لا يثبت أن قواعد الفصل وقدرته التشغيلية جاهزتان. تصف الاتفاقية اللجنة بأنها هيئة إدارية مستقلة ضمن الإطار المؤسسي لمجلس أوروبا، وتجعل قراراتها بشأن المبالغ نهائية بموجب المادة 3(5). وكلما ازدادت نهائية القرار، ازدادت أهمية الاستقلال واتساق القواعد وإمكان تفسير النتيجة. النهائية لا تولّد السيولة.

ولا ينبغي الخلط بين اللجنة والمحكمة الخاصة لجريمة العدوان على أوكرانيا. فلكل منهما أساس قانوني وأعضاء وولاية مختلفة: تختص اللجنة بالمطالبات عن الضرر وتحديد التعويض، بينما تنظر المحكمة في المسؤولية الجنائية. وتنص الاتفاقية على مراعاة بعض الأحكام الدولية ومنع التعويض مرتين عن الضرر نفسه. هذه أحكام تنسيق بين آليتين، لا دمج لمؤسستين.

ثلاثة اختبارات لوسيلة إنصاف موثوقة

من الأفضل فهم التسلسل بوصفه ثلاثة اختبارات. أولاً، هل تدخل اللجنة حيز النفاذ وتضمن ميزانية تشغيل مستمرة؟ ثانياً، هل تفصل في المطالبات وفق قواعد مستقلة ومتسقة ومفهومة؟ ثالثاً، هل يتوفر صندوق منفصل بمصدر رأس مال موثوق، وإطار للدفع، وطريقة لتحويل المبالغ النهائية إلى تحويلات مالية فعلية؟ تتناول CETS 229 الاختبارين الأول والثاني مباشرة. أما مجلس أوروبا فيقول إن الثالث لا يزال بحاجة إلى إنشاء.

لا يثبت هذا النقص فشل الآلية؛ لكنه يمنع وصف «التعويض» وكأنه معاملة اكتملت. يستطيع سجل منظم حفظ الأدلة، وتستطيع لجنة ممولة تحديد المطالبات، لكن آلية الدفع وحدها تحول تلك القرارات إلى أموال تصل إلى أصحابها. والاختصار المضلل هو اعتبار التصديقات تمويلاً، والمطالبات المسجلة طلبات مقبولة، والقرارات مدفوعات. ينبغي أن تفصل التقارير العامة الموثوقة بين شروط النفاذ، ونقل السجلات، والقرارات، وميزانية التشغيل، والالتزامات بالتعويض والصرف الفعلي، مع تاريخ ومقام إحصائي لكل منها.

قد تقرب عتبة النفاذ اللجنة من الوجود. لكنها لا تجيب عن هوية من سيدفع التعويض. هذا السؤال ليس حاشية في صيغة بدء العمل؛ بل هو الركيزة الثالثة للإنصاف.

المصادر