Zusammenfassung

  • Die in CETS 229 genannte Summe von 3.692.150 Euro entspricht der Hälfte des Budgets des Schadensregisters für 2025 und ist Teil des Tests für das Inkrafttreten des Übereinkommens. Sie ist kein Guthaben für Auszahlungen an Anspruchstellende.
  • Das Register dokumentiert Ansprüche; die künftige Kommission soll sie prüfen und Beträge festsetzen; ein Entschädigungsfonds ist der davon getrennte, noch ausstehende dritte Schritt. Fortschritt in einer Stufe belegt nicht, dass die nächste abgeschlossen ist.

Ratifikationen sind ein leicht zu zählender Indikator institutioneller Dynamik. Ein Staat hinterlegt seine Urkunde, die Zahl steigt, und das künftige Organ scheint näher zu rücken. In dem Übereinkommen zur Errichtung einer Internationalen Schadensersatzkommission für die Ukraine (CETS 229) gibt es jedoch eine Zahl, die sich leicht missverstehen lässt: 3.692.150 Euro. Das ist weder eine Obergrenze für Entschädigungen noch ein Beitrag in eine Kasse für Anspruchstellende. Die Fußnote des Übereinkommens berechnet damit die Hälfte des Budgets des Schadensregisters für 2025; die Zahl wird für einen bestimmten Test des Inkrafttretens verwendet.

Der Mechanismus entsteht in getrennten Schichten. Das Schadensregister für die Ukraine nimmt Ansprüche und Belege entgegen und erfasst sie. Die Kommission soll nach ihrer Einrichtung Ansprüche prüfen, bewerten und gegebenenfalls die Höhe einer Entschädigung festsetzen. Ein Fonds, aus dem solche Beträge tatsächlich gezahlt werden könnten, ist ein eigenständiger dritter Schritt. Der Europarat erklärt, dieser Fonds müsse noch eingerichtet werden; mögliche Finanzierungsquellen würden weiterhin geprüft. Eine Registrierung ist keine Entscheidung, und eine Entscheidung ist noch kein Zahlungseingang.

Was die Schwelle tatsächlich finanziert

Artikel 30 Absatz 3 von CETS 229 verbindet zwei Voraussetzungen. 25 Unterzeichner müssen ihre Zustimmung bekunden, an das Übereinkommen gebunden zu sein. Außerdem müssen ihre individuellen Beiträge zum Budget des Registers für 2025 zusammengenommen mindestens 50 Prozent dieses Budgets erreichen. Sind beide Tests erfüllt, tritt das Übereinkommen am ersten Tag des Monats nach Ablauf einer Frist von drei Monaten in Kraft. Der Beitrag ist somit ein institutioneller Auslöser. Er verknüpft die rechtliche Aktivierung der Kommission mit der bestehenden Budgetbasis des Registers, bildet aber kein Kapital für künftige Entschädigungen.

Der Unterschied ist funktional und nicht nur buchhalterisch. Ein Betriebsbudget finanziert Personal, Verfahren, Aktenführung und die Fähigkeit, Entscheidungen zu treffen. Entschädigungszahlungen verlangen eine andere Größenordnung, einen längeren Zeithorizont und eigene politische Verteilungsentscheidungen. Aus einer Formel zur Aktivierung eines Vertragsorgans lassen sich weder Finanzierungsquellen noch Umfang, Anspruchskriterien oder Zahlungsreihenfolge ableiten. Die Schwelle beantwortet die Frage, wann die Kommission beginnen kann – nicht, wann eine geschädigte Person Geld erhält.

Der jüngste öffentliche Stand braucht eine klare Datumsangabe. Die FAQ des Europarats nannte zum 6. Oktober 2026 41 Unterzeichner und zehn ratifizierende Staaten sowie die Europäische Union. Das Vertragsbüro verzeichnete die Ratifikation Moldaus am selben Tag. Diese Schritte sind bedeutsam, belegen aber nicht, dass die beiden Voraussetzungen in Artikel 30 erfüllt sind. Ratifikation bedeutet auch nicht, dass die Kommission bereits arbeitet. Im Juni hielt der Vorbereitungsausschuss in Den Haag seine erste Sitzung ab; Vertreter von 39 Unterzeichnern und der EU nahmen teil, ebenso Beobachter.

Der Ausschuss bereitete operative Regelungen, Verfahren und einen vorläufigen Haushalt für das erste Jahr vor. Das ist institutionelle Aufbauarbeit, aber kein Nachweis des Inkrafttretens.

Ein wachsendes Register ist keine Entschädigungsbilanz

Die Eingangsseite hat bereits erhebliche Größenordnungen erreicht. Am 30. September 2026 meldete das Schadensregister, alle 43 Kategorien für Ansprüche geöffnet zu haben: 21 für Einzelpersonen, elf für juristische Personen und elf für den Staat. Es habe 195.000 Ansprüche erhalten und mehr als 65.000 registriert. Diese Zahlen beschreiben einen Dokumentenfluss. Sie sagen nicht, wie viele Ansprüche in der Sache entschieden wurden, für wie viele ein Betrag feststeht oder wie viel ausgezahlt wurde.

Das Mandat des Registers ist enger als eine Entschädigungsentscheidung. Es nimmt Ansprüche und Belege entgegen, wendet eigene Regeln zur Zulässigkeit und Registrierung an und bewahrt Informationen für eine spätere Prüfung auf. Es entscheidet weder über die Sache noch bewertet es Schäden oder ordnet Zahlungen an. Diese nächste Aufgabe soll die Kommission übernehmen. Der Europarat erwartet, dass die Arbeit des Registers so bald wie möglich nach Einrichtung der Kommission auf sie übergeht; die öffentlichen Unterlagen sagen nicht, dass diese Übertragung bereits erfolgt ist.

Die Trennung kann das Verfahren übersichtlicher machen: Eine spezialisierte Stelle vereinheitlicht die Unterlagen, eine andere wendet die Entscheidungsregeln an. Doch jede Übergabe wirft Fragen auf: Welche Informationen gehen unter welcher Befugnis und mit welchen Schutzvorkehrungen über? Und wie erfährt die anspruchstellende Person, wer nun für die Akte zuständig ist? Ein umfangreiches Register kann ein wichtiger Beweisbestand sein, ohne eine Liste genehmigter Zahlungen darzustellen. Verwaltungsdurchsatz mit Wiedergutmachung gleichzusetzen, überzeichnet den Fortschritt.

Der umgekehrte Schluss wäre ebenso falsch: Ohne Fonds sei die Arbeit des Registers wertlos. Die Sicherung von Belegen, die Ordnung von Anspruchskategorien und die Vorbereitung späterer Entscheidungen erfüllen einen Zweck, auch wenn der Zahler noch nicht feststeht. Gemessen werden sollte dennoch getrennt: eingegangene und registrierte Ansprüche beim Register; Entscheidungen und festgesetzte Beträge bei der Kommission; zugesagte, ausgezahlte und tatsächlich empfangene Mittel auf der Zahlungsebene. Eine einzige Fortschrittszahl würde die Lücken zwischen diesen Stufen verdecken.

Die Kommission braucht selbst eine finanzielle Laufbahn

Das Übereinkommen erkennt an, dass auch die Entscheidungstätigkeit dauerhaft finanziert werden muss. Artikel 36 Absatz 4 Buchstabe b sieht eine Beendigung vor, wenn die Mittel für die erwarteten nächsten zwölf Betriebsmonate nicht ausreichen und keine alternative Finanzierung gefunden werden kann. Das ist eine Regel für die Fortführung der Kommission, nicht für den Entschädigungsfonds.

Damit bestehen zwei Finanzierungsfragen: Kann die Kommission arbeiten und können ihre Entscheidungen bezahlt werden? Das Übereinkommen schützt die erste Funktion. Ein Betriebsbudget für die Kommission schafft keinen Entschädigungsfonds; umgekehrt beweist eine Zahlungsquelle noch nicht, dass Regeln und Entscheidungskapazität bereitstehen. CETS 229 beschreibt die Kommission als unabhängiges Verwaltungsorgan im institutionellen Rahmen des Europarats. Ihre Entscheidungen über Entschädigungsbeträge sollen nach Artikel 3 Absatz 5 endgültig sein.

Je endgültiger die Entscheidung, desto wichtiger sind Unabhängigkeit, einheitliche Regeln und nachvollziehbare Begründungen. Endgültigkeit schafft keine Liquidität.

Die Kommission ist auch nicht mit dem Sondertribunal für das Verbrechen der Aggression gegen die Ukraine gleichzusetzen. Rechtsgrundlagen, Zusammensetzung und Mandate unterscheiden sich: Die Kommission befasst sich mit Schadensansprüchen und Entschädigungsbeträgen, das Tribunal mit strafrechtlicher Verantwortung. Das Übereinkommen sieht vor, einschlägige internationale Entscheidungen zu berücksichtigen und eine doppelte Entschädigung desselben Schadens zu verhindern. Diese Regeln koordinieren getrennte Verfahren, sie verschmelzen die Organe nicht.

Drei Prüfungen für einen glaubwürdigen Rechtsbehelf

Die Abfolge lässt sich als drei Prüfungen lesen. Erstens: Kann die Kommission in Kraft treten und über ein tragfähiges Betriebsbudget verfügen? Zweitens: Kann sie Ansprüche nach unabhängigen, konsistenten und verständlichen Regeln entscheiden? Drittens: Wird es einen eigenen Fonds mit einer glaubwürdigen Kapitalquelle, Zahlungsregeln und einem Weg geben, endgültig festgesetzte Beträge in tatsächliche Überweisungen umzusetzen? CETS 229 regelt die ersten beiden Punkte direkt. Der Europarat sagt, dass der dritte noch aufgebaut werden muss.

Diese Lücke beweist kein Scheitern. Sie verhindert aber, dass „Entschädigung“ wie ein bereits abgeschlossener Vorgang klingt. Ein ordentlich geführtes Register kann Belege sichern; eine finanzierte Kommission kann Ansprüche entscheiden; nur ein Zahlungssystem kann daraus Geld machen, das die Betroffenen tatsächlich erhalten. Irreführend wäre es, Ratifikationen als Finanzierung, registrierte Ansprüche als bewilligte Anträge und Entscheidungen als Zahlungen zu zählen.

Ein glaubwürdiger öffentlicher Bericht sollte Schwellen, Übergaben, Entscheidungen, Betriebsmittel, Entschädigungszusagen und Auszahlungen separat und jeweils mit Datum und Bezugsgröße veröffentlichen.

Die Schwelle kann die Kommission ihrer Existenz näherbringen. Wer die Entschädigung bezahlt, beantwortet sie nicht. Diese Frage ist keine Fußnote der Startformel, sondern die dritte Säule des Rechtsbehelfs.

Quellen