Zusammenfassung

  • Die vereinbarten Modalitäten trennen Gastgeber- und Aktionsagenda-Aufgaben von der delegierten Verhandlungsleitung; sie übertragen nicht das Entscheidungsrecht der Parteien.
  • Ein öffentliches Register dazu, wer vorschlägt, einberuft, formuliert, konsultiert und entscheidet, könnte die Aufgabenteilung überprüfbar machen, ohne ein bereits eingetretenes Problem zu behaupten.

Die Aufteilung steht bereits auf dem Papier

Das Bemerkenswerte an der COP31-Führungsstruktur ist nicht allein, dass zwei prominente Amtsträger beteiligt sind. Entscheidend ist, dass verschiedene Aufgaben unterschiedlichen Stellen zugewiesen und ungewöhnlich genau beschrieben werden.

Nach den Türkiye-Australien-Partnerschaftsmodalitäten soll zu Beginn der COP31-Sitzung ein Vertreter Türkiyes zur Wahl als COP-Präsident vorgeschlagen werden. Der designierte Präsident überträgt einem australischen Vertreter die Rolle des Verhandlungspräsidenten und die Aufgabe, die Verhandlungen zu leiten. Die Modalitäten nennen dafür eine „ausschließliche Zuständigkeit in Bezug auf die Verhandlungen“. Beide Führungspersonen sollen sich konsultieren; bei unterschiedlichen Auffassungen wird beraten, bis die Differenz zu beiderseitiger Zufriedenheit gelöst ist. Der australische Vertreter soll zudem als COP-Vizepräsident vorgeschlagen werden.

Das ist eine schriftliche Zuständigkeitsverteilung, kein Bericht über einen Verhandlungsraum. Auf der vorläufigen Tagesordnung stehen weiterhin die Wahl des COP-Präsidenten, die Annahme der Geschäftsordnung und die Verabschiedung der Tagesordnung. Am 6. Oktober ist Murat Kurum nominiert, aber noch nicht von der Sitzung gewählt. Chris Bowen wird als Verhandlungspräsident bezeichnet. Diese Statusunterschiede dürfen nicht verschwimmen.

„Präsidentschaft“ kann wie eine einzige, unteilbare Befugnis klingen. Hier ist sie ein Bündel von Aufgaben. Türkiye richtet die Konferenz aus, übernimmt die operativen und logistischen Pflichten und verantwortet die COP31-Aktionsagenda. Der australische Verhandlungspräsident soll Mandate aus ausgehandelten Ergebnissen weiterverfolgen, im Jahresverlauf Konsultationen einberufen, über Verhandlungen kommunizieren, bei Bedarf ministerielle und andere Ko-Fazilitatoren auswählen, die Verhandlungsagenda einschließlich der Textentwürfe leiten und als Kontaktstelle der UNFCCC für Verhandlungen dienen.

Die Aktionsagenda ist ein anderer Pfad. Sie soll freiwillige Maßnahmen mobilisieren, die über formelle, von den Parteien ausgehandelte und angenommene Beschlüsse hinausgehen. Die Modalitäten weisen Türkiye die Verantwortung dafür zu und sehen zugleich Zusammenarbeit mit Australien und pazifischen Inselstaaten vor. Australien soll gemeinsam mit diesen Staaten die Agenda des Pazifik-Pre-COP festlegen, den Vorsitz führen und den Betrieb organisieren. Das kann Aufmerksamkeit, Vorschläge und politischen Schwung beeinflussen. Es verleiht aber nicht die Befugnis, einen COP-Beschluss anzunehmen.

Delegation ist keine Übertragung der Entscheidungshoheit

Das Wort „ausschließlich“ sollte weder gestrichen noch über den Text hinaus ausgelegt werden. In den Modalitäten beschreibt es die vom designierten COP-Präsidenten für die Konferenz delegierte Zuständigkeit des australischen Verhandlungspräsidenten „in Bezug auf die Verhandlungen“. Dort steht nicht, Australien könne für die Parteien entscheiden, die Verfahrensregeln der COP ersetzen oder einen Entwurf ohne Zustimmung der Parteien zum Beschluss machen. Dasselbe Dokument verortet die Wahl und formellen Konferenzfunktionen in den Verfahrensregeln der UNFCCC.

Das ist eine Prinzipal-Agent-Frage. Die Parteien autorisieren einen Prozess und verhandeln dessen Ergebnisse. Die Konferenzleitung erfüllt darin wichtige Aufgaben. Wer den Vorsitz führt, Beratungen einberuft oder Texte formuliert, kann beeinflussen, was Aufmerksamkeit erhält und wann etwas geschieht. Dieser praktische Einfluss ist real; eine Aufgabe auszuführen ist jedoch nicht dasselbe, wie die Parteien rechtlich zu binden. Eine transparente Institution muss beides zeigen: den delegierten Handlungsspielraum und das bei den Parteien verbleibende Entscheidungsrecht.

Diese Abgrenzung verhindert auch, die Aktionsagenda zu überhöhen. Ein angekündigtes Ziel, ein Themen-Champion, eine Zusagenplattform oder eine Partnerschaft kann die Umsetzung unterstützen. Dadurch entsteht nicht automatisch eine von den Parteien angenommene Verpflichtung. Die Modalitäten sehen eine Sitzung über den Klimafinanzierungsbedarf kleiner Inselstaaten und eine Plattform für Zusagen an die Pacific Resilience Facility vor. Eine Plattform kann Aufmerksamkeit und Ressourcen verbinden, ist aber selbst keine Finanzierungszusage. Eine freiwillige Initiative ist kein ausgehandelter COP-Beschluss.

Auch ein Tagungsort im Pazifik löst die Mandatsfrage nicht. Die Modalitäten sehen ein Pre-COP im Pazifik vor, dessen Agenda Australien gemeinsam mit den Inselstaaten festlegt. Die UNFCCC beschreibt das Treffen vom 5. bis 8. Oktober als Gelegenheit, pazifische Perspektiven und Maßnahmen sichtbar zu machen. Das kann ein wichtiger Kanal für die Themenfindung sein. Es beweist weder, dass jeder Teilnehmer befugt ist, für alle Parteien zu verhandeln, noch dass ein Anliegen in einen Entwurf gelangt und dort Bestand hat. Für Beobachter gilt: Akkreditierung erlaubt die Teilnahme nach den UNFCCC-Regeln, verleiht aber keine Stimme.

Rechenschaft muss den Übergaben folgen

Die Belastungsprobe liegt in den Übergaben. Wenn ein Mandat aus einem früheren Beschluss weitergeführt wird, lassen sich Ursprung und verantwortliche Stelle erkennen? Wenn eine Konsultation einberufen wird, können die Parteien sehen, welche Institutionen beteiligt waren und welche Frage offenstand? Wenn ein Textentwurf erscheint, sind Fazilitator und Verfahrensstatus klar? Wenn ein Vorschlag aus der Verhandlung in eine freiwillige Maßnahme übergeht, wird kenntlich gemacht, wo die Zuständigkeit der Parteien endet?

Die Modalitäten bieten bereits ein Gerüst: Sie benennen Rollen, führen Funktionen auf und schreiben Konsultationen zwischen den beiden Führungspersonen vor. Eine öffentliche Zuständigkeitskarte könnte es nutzbar machen: formelles Verfahren der Parteien, Verfahrensaufgaben des COP-Präsidenten, delegierte Verhandlungsleitung, Gastgeberlogistik und Aktionsagenda sowie Pre-COP und pazifische Partnerschaft. Ein kurzes Register für Initiativen über mehrere Bereiche hinweg könnte Ursprung des Mandats, Vorschlagenden, Einberufenden, Textverantwortlichen, konsultierte Parteien, zuständige Entscheider und offene Punkte festhalten.

Dafür müssen weder vertrauliche Positionen noch informelle Diplomatie offengelegt werden. Es geht darum, öffentliche Verfahrensfakten von privaten Verhandlungen zu trennen. Konsultation darf auch nicht als Zustimmung dargestellt werden. Die Pflicht der beiden Führungspersonen, sich zu konsultieren und Differenzen zu lösen, regelt ihr Verhältnis; die Entscheidungsbefugnis der Parteien über Verhandlungsergebnisse ist eine andere Frage.

Das Gastlandabkommen trat am 18. September in Kraft, und das offizielle Pre-COP findet vom 5. bis 8. Oktober statt. Das sind konkrete Vorbereitungsschritte, aber noch kein Beleg für die Verhandlungsleistung der COP31. Die Konferenz ist für den 9. bis 20. November in Antalya angesetzt. Ihre vorläufige Tagesordnung sieht die Wahl des Präsidenten und die Organisation der Arbeiten vor. Bis diese Schritte erfolgt sind, darf eine bevorstehende Ernennung nicht als vollzogene Wahl und eine angekündigte Initiative nicht als Konferenzergebnis gelten.

Ein fairer Test statt einer Vorhersage

Vor der Konferenz gibt es keine Grundlage, das geteilte Modell als verwirrend, vereinnahmt, erfolgreich oder inklusiver zu bezeichnen. Die Spezialisierung könnte Verantwortlichkeiten klären. Implizite Übergaben könnten Rechenschaft erschweren. Das sind Hypothesen, die an den Unterlagen geprüft werden müssen, keine vorweggenommenen Schlussfolgerungen.

Die sinnvolle Frage lautet nicht, ob zwei Präsidentschaften an sich gut oder schlecht sind. Sie lautet, ob Zuständigkeit nachvollziehbar bleibt, wenn Arbeit von der Konsultation zum Entwurf, vom Entwurf zur Entscheidung der Parteien und von der formellen Verhandlung zur freiwilligen Maßnahme wechselt. Eine Zuständigkeitskarte löst keine klimapolitischen Konflikte. Sie kann jedoch zeigen, wer auf Grundlage welchen Instruments was tun darf und wer letztlich entscheidet.

Die COP31-Leitung hat eine Arbeitsteilung dokumentiert. Die Konferenz sollte deren Grenzen auch in der Praxis erkennbar machen: Beteiligung soll Bedeutung haben, ohne mit Autorisierung verwechselt zu werden; Delegation soll wirksam sein, ohne zu unsichtbarer Entscheidungshoheit zu werden.