في COP31 رئاستان؛ ويجب أن تبقى خريطة الصلاحيات واضحة

الخلاصة

• تفصل الترتيبات المتفق عليها بين مسؤوليات الاستضافة وجدول الأعمال التنفيذي وبين القيادة المفوّضة للمفاوضات؛ ولا تنقل سلطة القرار من الأطراف.
• يمكن لسجل علني يبيّن من يقترح ويدعو ويصوغ ويتشاور ويقرر أن يجعل هذا التقسيم قابلاً للفحص، من دون افتراض أن مشكلة قد وقعت بالفعل.

التقسيم مكتوب بالفعل

ليست أهم سمة في هيكل قيادة COP31 وجود شخصيتين بارزتين، بل توزيع وظائف مختلفة بين مسؤولين مختلفين، مع وصف هذا التوزيع بقدر لافت من التفصيل.

وفق ترتيبات الشراكة بين تركيا وأستراليا، سيُرشّح ممثل تركي لانتخابه رئيساً لـCOP31 عند افتتاح الدورة. ويُسند الرئيس المعيّن إلى ممثل أسترالي دور رئيس المفاوضات، ويفوّض إليه وظيفة قيادة مفاوضات المؤتمر. وتقول الترتيبات إن لهذا الممثل «سلطة حصرية فيما يتعلق بالمفاوضات». كما تنص على التشاور بين المسؤولين، وعلى استمرار التشاور عند اختلاف الرأي حتى يُحل الخلاف بما يرضيهما. وسيُرشّح الممثل الأسترالي أيضاً نائباً لرئيس المؤتمر.

هذا توزيع مكتوب للاختصاصات، لا وصف لما جرى في قاعة تفاوض. وما زال جدول الأعمال المؤقت يدرج انتخاب رئيس المؤتمر واعتماد النظام الداخلي وجدول الأعمال ضمن أعمال الدورة. وحتى 6 أكتوبر، مُرشّح مراد كوروم للمنصب، لكنه لم يُنتخب بعد في الجلسة. أما كريس بوين فيُعرّف بوصفه رئيس المفاوضات. وينبغي عدم الخلط بين هذه الحالات.

قد توحي كلمة «الرئاسة» بسلطة واحدة لا تتجزأ. لكنها هنا مجموعة وظائف. تستضيف تركيا المؤتمر، وتتحمل مسؤولياته التشغيلية واللوجستية، وتتولى جدول أعمال COP31 التنفيذي. وعلى رئيس المفاوضات الأسترالي متابعة الولايات المنبثقة عن النتائج التفاوضية، وعقد المشاورات خلال العام، وتولي الاتصالات المتعلقة بالمفاوضات، واختيار الميسّرين الوزاريين وغيرهم عند الحاجة، وقيادة جدول المفاوضات بما فيه إعداد مسودات النصوص، والعمل نقطة اتصال مع اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية بشأن المفاوضات.

وجدول الأعمال التنفيذي مسار آخر. فهو يسعى إلى حشد إجراءات طوعية تتجاوز القرارات الرسمية التي تتفاوض عليها الأطراف وتعتمدها. وتسند الترتيبات مسؤوليته إلى تركيا، مع النص على العمل المشترك مع أستراليا ودول جزر المحيط الهادئ. كما ستضع أستراليا، بالشراكة مع تلك الدول، جدول أعمال الاجتماع التحضيري في المحيط الهادئ، وترأسه وتدير شؤونه التشغيلية واللوجستية. وقد تؤثر هذه المسؤوليات في الاهتمام والمقترحات والزخم السياسي؛ لكنها لا تمنح سلطة اعتماد قرار للمؤتمر.

التفويض لا ينقل سيادة القرار

لا ينبغي محو كلمة «حصرية» ولا توسيعها إلى ما يتجاوز النص. فهي تصف في الترتيبات سلطة رئيس المفاوضات الأسترالي «فيما يتعلق بالمفاوضات»، المفوّضة من الرئيس المعيّن طوال المؤتمر. ولا تقول إن لأستراليا أن تقرر نيابة عن الأطراف، أو أن تستبدل القواعد الإجرائية للمؤتمر، أو أن تجعل مسودة نص قراراً ملزماً من دون موافقة الأطراف. ويضع المستند نفسه الانتخاب والوظائف الرسمية للمؤتمر ضمن القواعد الإجرائية للاتفاقية.

هذه مسألة أصيل ووكيل. فالأطراف تفوض العملية وتتفاوض على نتائجها، بينما ينجز مسؤولو المؤتمر مهام مهمة داخلها. ومن يرأس أو يدعو إلى المشاورات أو يصوغ النص قد يؤثر في ما يحظى بالاهتمام وفي التوقيت. هذا تأثير عملي حقيقي، لكن أداء المهمة لا يساوي سلطة إلزام الأطراف. وينبغي للمؤسسة الشفافة أن تُظهر الأمرين: مجال الحركة المفوّض وحق القرار الذي يبقى للأطراف.

كما يمنع هذا التمييز المبالغة في وصف جدول الأعمال التنفيذي. فالهدف المعلن أو رائد المبادرة أو منصة التعهدات أو الشراكة قد يدعم التنفيذ، لكنه لا يصبح تلقائياً التزاماً اعتمدته الأطراف. وتتوقع الترتيبات جلسة في COP31 بشأن الاحتياجات التمويلية المناخية للدول الجزرية الصغيرة النامية، ومنصة للتعهدات لصالح مرفق الصمود في المحيط الهادئ. وقد تربط المنصة الاهتمام بالموارد، لكنها ليست بحد ذاتها تعهداً بالتمويل، كما أن المبادرة الطوعية ليست قراراً تفاوضياً للمؤتمر.

ولا يحسم عقد الاجتماع في المحيط الهادئ مسألة التفويض. فالترتيبات تنص على اجتماع تحضيري في المنطقة تُعد أستراليا جدول أعماله بالشراكة مع دول جزر المحيط الهادئ. وتصف اتفاقية الأمم المتحدة الإطارية الاجتماع، من 5 إلى 8 أكتوبر، بأنه فرصة لإبراز وجهات النظر والعمل في المنطقة. ويمكن أن يكون ذلك مساراً مهماً لتحديد الأولويات، لكنه لا يثبت أن كل مشارك مخوّل بالتفاوض باسم جميع الأطراف، ولا أن كل مسألة ستدخل مسودة نص أو تبقى فيها بعد التفاوض. وينطبق الحذر نفسه على المراقبين: فالاعتماد يسمح بالحضور وفق القواعد، ولا يمنح حق التصويت.

يجب أن تتبع المساءلة نقاط التسليم

سيُختبر التصميم عند انتقال المسؤولية. عندما تُتابع ولاية ناشئة عن قرار سابق، هل يستطيع القارئ تحديد مصدرها والمسؤول عنها؟ وعندما تُعقد مشاورة، هل تعرف الأطراف المؤسسات المشاركة والمسألة المفتوحة؟ وعند ظهور مسودة، هل يتضح الميسّر ووضع النص إجرائياً؟ وإذا انتقل اقتراح من التفاوض إلى العمل الطوعي، فهل يُبيّن موضع انتهاء سلطة الأطراف؟

توفر الترتيبات هيكلاً أولياً بالفعل: فهي تسمّي الأدوار، وتعدّد الوظائف، وتنص على التشاور بين المسؤولين. ويمكن لخريطة علنية للصلاحيات أن تجعل الهيكل قابلاً للاستخدام: الإجراء الرسمي للأطراف؛ الوظائف الإجرائية لرئيس المؤتمر؛ قيادة المفاوضات المفوّضة؛ لوجستيات الدولة المضيفة وجدول الأعمال التنفيذي؛ والاجتماع التحضيري والشراكة مع المحيط الهادئ. ولكل مبادرة تعبر هذه المسارات، يمكن لسجل موجز أن يحدد الولاية الأصلية، وصاحب الاقتراح، والداعي إلى النقاش، والصائغ، والأطراف التي جرى التشاور معها، وصاحب القرار، وما لا يزال معلقاً.

لا يتطلب ذلك نشر المواقف التفاوضية السرية أو كشف الدبلوماسية غير الرسمية. بل يفصل وقائع الإجراءات العلنية عن المساومات الخاصة. كما لا ينبغي تصوير التشاور على أنه موافقة. فالتزام المسؤولين بالتشاور وحل الخلافات ينظم علاقتهما، أما سلطة الأطراف في نتائج التفاوض فمسألة أخرى.

دخل اتفاق الدولة المضيفة حيز التنفيذ في 18 سبتمبر، والاجتماع التحضيري الرسمي ينعقد من 5 إلى 8 أكتوبر. وهذه خطوات ملموسة في الإعداد، لا دليل بعد على أداء مفاوضات COP31. ومن المقرر عقد المؤتمر في أنطاليا من 9 إلى 20 نوفمبر. وما زال جدول الأعمال المؤقت يخصص للدورة انتخاب الرئيس وتنظيم أعمالها. إلى أن تتم هذه الخطوات، لا ينبغي التعامل مع التعيين المرتقب كأنه انتخاب مكتمل، أو مع مبادرة معلنة كأنها نتيجة للمؤتمر.

اختبار منصف، لا تنبؤ

لا يوجد قبل انعقاد المؤتمر ما يبرر وصف النموذج المقسّم بأنه مرتبك أو مستحوذ عليه أو ناجح أو أكثر شمولاً. قد يوضح المسؤوليات عبر التخصص، وقد يصعّب المساءلة إن بقيت عمليات التسليم ضمنية. هذه فرضيات ينبغي اختبارها بالسجلات، لا استنتاجات مسبقة.

السؤال المفيد ليس إن كانت الرئاستان جيدتين أو سيئتين بطبيعتهما، بل إن ظلت الصلاحيات قابلة للتتبع عند انتقال العمل من المشاورة إلى الصياغة، ومن الصياغة إلى قرار الأطراف، ومن التفاوض الرسمي إلى العمل الطوعي. لن تحسم خريطة الصلاحيات خلافات السياسة المناخية؛ لكنها تستطيع أن تبيّن من يملك صلاحية فعل ماذا، بموجب أي وثيقة، ومن يحتفظ بحق القرار.

لقد وضعت قيادة COP31 تقسيم العمل على الورق. وينبغي للمؤتمر أن يجعل الحدود واضحة في التطبيق: مشاركة ذات معنى من دون الخلط بينها وبين التفويض، وتفويض عملي لا يتحول إلى سيادة غير مرئية.