Кратко

  • Согласованные договорённости отделяют функции принимающей стороны и Повестку действий от делегированного руководства переговорами; они не передают право принятия решений от Сторон.
  • Публичный реестр с указанием того, кто предлагает, созывает, готовит текст, консультируется и принимает решение, позволит проверить разделение ролей, не утверждая, что проблема уже возникла.

Разделение уже закреплено на бумаге

Самое важное в руководящей конструкции COP31 — не наличие двух заметных фигур, а распределение функций между разными должностными лицами. Оно описано с необычной подробностью.

Согласно Договорённостям о партнёрстве Турции и Австралии, в начале сессии COP31 представитель Турции будет выдвинут для избрания председателем конференции. Председатель, назначенный на будущую сессию, поручает австралийскому представителю роль Председателя по переговорам и делегирует ему функцию руководства переговорами. В документе сказано, что он будет иметь «исключительные полномочия в отношении переговоров». Руководители двух стран должны консультироваться друг с другом; при расхождении мнений консультации продолжаются, пока стороны не придут к взаимно приемлемому решению.

Австралийского представителя также выдвинут на должность заместителя председателя COP.

Это письменное распределение функций, а не отчёт о том, что уже произошло в переговорном зале. В предварительной повестке по-прежнему значатся избрание председателя COP, принятие правил процедуры и утверждение повестки. По состоянию на 6 октября Мурат Курум выдвинут кандидатом, но ещё не избран на сессии. Крис Боуэн указан как Председатель по переговорам. Эти статусы нельзя смешивать.

Слово «председательство» может звучать как единая неделимая власть. Здесь это набор функций. Турция принимает конференцию, несёт операционную и логистическую ответственность и отвечает за Повестку действий COP31. Австралийский Председатель по переговорам должен продвигать мандаты, вытекающие из согласованных результатов, созывать консультации в течение года, вести коммуникацию по переговорам, при необходимости выбирать министерских и иных сопредседателей-фасилитаторов, руководить повесткой переговоров, включая подготовку проектов текстов, и быть контактным лицом РКИК ООН по переговорам.

Повестка действий — отдельный трек. Она призвана мобилизовать добровольные инициативы за пределами официальных решений, которые Стороны обсуждают и принимают. Договорённости возлагают ответственность за неё на Турцию, предусматривая совместную работу с Австралией и островными государствами Тихого океана. Австралия вместе с тихоокеанскими партнёрами должна определить повестку тихоокеанской предсессионной встречи, председательствовать на ней и отвечать за её организацию. Это может влиять на внимание, предложения и политическую динамику, но не даёт полномочий принимать решения COP.

Делегирование не передаёт суверенное право решать

Слово «исключительные» не следует ни опускать, ни расширять за пределы текста. В договорённостях оно описывает полномочия австралийского переговорного председателя «в отношении переговоров», делегированные ему будущим председателем конференции. Документ не говорит, что Австралия может решать вместо Сторон, подменять правила процедуры COP или превращать проект текста в решение без согласия Сторон. Те же договорённости помещают выборы и официальные функции конференции в рамки правил процедуры РКИК ООН.

Это вопрос принципала и агента. Стороны уполномочивают процесс и ведут переговоры о результатах. Руководители конференции выполняют важные задачи внутри него. Председательствующий, созывающий консультации или составляющий текст, может влиять на то, что получает внимание и когда. Это реальное практическое влияние, но исполнение функции не равно праву связывать Стороны обязательствами. Прозрачная институция должна показывать и делегированную свободу действий, и сохранённое за Сторонами право решать.

Это различие не позволяет преувеличивать значение Повестки действий. Объявленная цель, тематический координатор, платформа обещаний или партнёрство могут способствовать реализации, но не становятся автоматически обязательством, принятым Сторонами. Договорённости предусматривают сессию COP31 о климатическом финансировании для малых островных развивающихся государств и платформу для обещаний в адрес Pacific Resilience Facility. Такая платформа может связать внимание с ресурсами, но сама по себе не является финансовым обязательством. Добровольная инициатива — не согласованное решение COP.

Само место проведения встречи в Тихом океане также не решает вопрос мандата. Договорённости предусматривают тихоокеанскую предсессионную встречу, повестку которой Австралия определяет совместно с островными государствами. РКИК ООН называет встречу 5–8 октября возможностью представить взгляды и практические действия Тихоокеанского региона. Это может быть значимым каналом формирования повестки, но не доказывает, что каждый участник уполномочен вести переговоры от имени всех Сторон или что поднятый вопрос попадёт в проект текста и сохранится после переговоров.

Аккредитация наблюдателей позволяет присутствовать по правилам РКИК ООН, но не даёт права голоса.

Подотчётность должна следовать за передачей полномочий

Проверка конструкции произойдёт на стыках. Когда продвигается мандат из прежнего решения, можно ли установить его источник и ответственного? Когда созывается консультация, могут ли Стороны увидеть, какие учреждения участвовали и какой вопрос оставался открытым? Когда появляется проект текста, ясны ли его фасилитатор и процедурный статус? Когда предложение переходит из переговоров в добровольную деятельность, обозначено ли, где заканчиваются полномочия Сторон?

Сами договорённости дают основу: они называют роли, перечисляют функции и требуют консультаций между руководителями. Публичная карта полномочий сделала бы эту основу практичной: официальная процедура Сторон; процедурные функции председателя COP; делегированное руководство переговорами; логистика принимающей страны и Повестка действий; предсессионная встреча и партнёрство с Тихоокеанским регионом. Для инициатив на стыке этих треков краткий журнал мог бы фиксировать исходный мандат, инициатора, созывающего обсуждение, автора проекта, проконсультированные Стороны, того, кто должен принять решение, и нерешённые вопросы.

Это не требует публиковать конфиденциальные позиции или раскрывать неофициальную дипломатию. Задача — отделить публичные процедурные факты от частных переговоров. Нельзя также выдавать консультацию за согласие. Обязательство двух руководителей консультироваться и улаживать разногласия регулирует их отношения; полномочия Сторон в отношении согласованных результатов — отдельный вопрос.

Соглашение о принимающей стране вступило в силу 18 сентября, а официальная предсессионная встреча проходит 5–8 октября. Это реальные шаги подготовки, но пока не свидетельства эффективности переговоров COP31. Конференция запланирована в Анталье на 9–20 ноября. Предварительная повестка оставляет сессии задачи избрать председателя и организовать работу. До этого нельзя выдавать предстоящее назначение за состоявшиеся выборы, а объявленную инициативу — за итог конференции.

Справедливая проверка, а не прогноз

До начала конференции нет оснований объявлять модель разделённого руководства запутанной, захваченной, успешной или более инклюзивной. Специализация может прояснить ответственность; неявные переходы могут затруднить подотчётность. Это гипотезы для проверки по документам, а не готовые выводы.

Полезный вопрос не в том, хороши или плохи две должности председателя сами по себе. Важно, остаются ли полномочия прослеживаемыми при переходе от консультации к проекту, от проекта к решению Сторон и от официальных переговоров к добровольной деятельности. Карта не разрешит разногласия по климатической политике. Но она может показать, кто вправе сделать что, на основании какого документа и за кем остаётся право решения.

Руководители COP31 закрепили разделение труда на бумаге. Теперь конференции следует сделать его границы видимыми на практике: участие должно быть значимым, но не подменять собой уполномочивание; делегирование должно работать, но не превращаться в невидимый суверенитет.