Resumo

  • As modalidades acordadas separam as funções de anfitriã e de Agenda de Ação da liderança delegada das negociações; elas não transferem o poder decisório das Partes.
  • Um registro público de quem propõe, convoca, redige, consulta e decide permitiria verificar essa divisão sem presumir que ela já tenha causado problemas.

A divisão já está no papel

O aspecto mais importante da estrutura de liderança da COP31 não é haver dois nomes de destaque. É que as funções foram repartidas entre diferentes responsáveis — e descritas com um nível incomum de detalhe.

Pelas Modalidades da Parceria Türkiye–Austrália, um representante da Türkiye será indicado para concorrer à eleição como presidente da COP31 na abertura da sessão. O presidente designado atribui a um representante australiano o posto de presidente das negociações e delega a função de conduzi-las. O documento diz que ele terá “autoridade exclusiva em relação às negociações”. Os dois dirigentes deverão se consultar e, se houver divergência, continuar a consulta até resolver a diferença a contento de ambos. O representante australiano também deverá ser indicado vice-presidente da COP.

Essa é uma divisão formalizada, não um relato do que ocorreu numa sala de negociação. A agenda provisória ainda inclui a eleição do presidente da COP, a adoção do regulamento e a aprovação da agenda. Em 6 de outubro, Murat Kurum está indicado, mas ainda não foi eleito pela sessão. Chris Bowen é identificado como presidente das negociações. Não se deve confundir esses status.

“Presidência” pode sugerir um poder indivisível. Aqui, trata-se de um conjunto de funções. Türkiye será anfitriã, assumirá as responsabilidades operacionais e logísticas e responderá pela Agenda de Ação da COP31. O presidente australiano das negociações deverá dar andamento aos mandatos resultantes de decisões negociadas, convocar consultas ao longo do ano, cuidar das comunicações sobre as negociações, escolher quando necessário cofacilitadores ministeriais e outros, conduzir a agenda negocial — inclusive elaborar minutas — e servir como ponto focal da UNFCCC para esse tema.

A Agenda de Ação é outro caminho. Ela procura mobilizar iniciativas voluntárias além das decisões formais negociadas e adotadas pelas Partes. As modalidades atribuem a responsabilidade a Türkiye, com trabalho conjunto da Austrália e dos países insulares do Pacífico. A Austrália, em parceria com esses países, deverá definir a agenda da Pré-COP no Pacífico, presidir a reunião e cuidar de sua operação e logística. Essas tarefas podem influenciar atenção, propostas e impulso político. Não equivalem à autoridade para adotar uma decisão da COP.

Delegação não transfere soberania decisória

A palavra “exclusiva” não deve ser apagada nem ampliada além do texto. Nas modalidades, ela descreve a autoridade do negociador australiano “em relação às negociações”, delegada pelo presidente designado para a conferência. O texto não diz que a Austrália pode decidir pelas Partes, substituir as regras de procedimento da COP ou transformar uma minuta em decisão sem o acordo delas. O mesmo documento situa a eleição e as funções formais da conferência sob as regras de procedimento da UNFCCC.

É uma questão de principal e agente. As Partes autorizam um processo e negociam seus resultados; os dirigentes da conferência executam tarefas importantes dentro dele. Quem preside, convoca ou redige pode influenciar o que recebe atenção e em que ritmo. Essa influência operacional é real, mas cumprir uma tarefa não é o mesmo que ter poder para vincular as Partes. Uma instituição transparente deve mostrar os dois lados: o espaço de ação delegado e o direito de decisão que permanece com as Partes.

A distinção também evita exagerar o alcance da Agenda de Ação. Uma meta anunciada, uma liderança temática, uma plataforma de promessas ou uma parceria podem contribuir para a implementação, mas não viram automaticamente obrigação adotada pelas Partes. As modalidades preveem uma sessão na COP31 sobre as necessidades de financiamento climático dos Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento e uma plataforma para promessas ao Pacific Resilience Facility. A plataforma pode aproximar atenção e recursos, mas não constitui, por si só, um compromisso financeiro. Uma iniciativa voluntária tampouco é uma decisão negociada da COP.

O fato de uma reunião ocorrer no Pacífico também não resolve a questão do mandato. As modalidades preveem uma Pré-COP no Pacífico, com agenda definida em parceria entre a Austrália e países insulares. A UNFCCC apresenta o encontro de 5 a 8 de outubro como oportunidade para destacar perspectivas e ações da região. Isso pode ser um canal valioso de definição de pauta, mas não prova que cada participante esteja autorizado a negociar por todas as Partes nem que uma preocupação apareça numa minuta e sobreviva à negociação. Para observadores, vale a mesma cautela: o credenciamento permite comparecer segundo as regras da UNFCCC, não concede voto.

A prestação de contas deve acompanhar cada passagem

O teste do desenho estará nos pontos de passagem. Quando um mandato de decisão anterior é levado adiante, é possível identificar sua origem e o responsável? Quando uma consulta é convocada, as Partes conseguem saber quais instituições participaram e qual questão estava aberta? Quando surge uma minuta, ficam claros o facilitador e seu status procedimental? Quando uma proposta passa da negociação para uma ação voluntária, indica-se onde termina a autoridade das Partes?

As modalidades já oferecem um esqueleto: nomeiam os papéis, enumeram funções e preveem consultas entre os dois dirigentes. Um mapa público de autoridade poderia torná-lo utilizável: processo formal das Partes; funções procedimentais do presidente; liderança delegada das negociações; logística da anfitriã e Agenda de Ação; Pré-COP e parceria com o Pacífico. Para cada iniciativa que atravesse esses caminhos, um registro breve poderia indicar o mandato de origem, quem propôs, quem convocou a conversa, quem redigiu, quais Partes foram consultadas, quem precisa decidir e o que ainda está pendente.

Isso não exige publicar posições confidenciais nem expor a diplomacia informal. Basta separar fatos públicos do processo de barganhas privadas. Tampouco se deve sugerir que consulta significa consentimento. O compromisso de os dois dirigentes se consultarem e resolverem suas diferenças rege a relação entre eles; a autoridade das Partes sobre os resultados negociados é outra questão.

O Acordo de País Anfitrião entrou em vigor em 18 de setembro, e a Pré-COP oficial ocorre de 5 a 8 de outubro. São avanços concretos da preparação, não evidência do desempenho negocial da COP31. A conferência está prevista para 9 a 20 de novembro em Antália. Sua agenda provisória ainda reserva à sessão a eleição do presidente e a organização dos trabalhos. Até que isso ocorra, não se deve tratar a designação como eleição concluída nem uma iniciativa anunciada como resultado da conferência.

Um teste justo, não uma previsão

Antes da reunião, não há base para chamar o modelo dividido de confuso, capturado, bem-sucedido ou mais inclusivo. A especialização pode esclarecer responsabilidades; passagens implícitas podem dificultar a prestação de contas. São hipóteses a confrontar com os registros, não conclusões antecipadas.

A pergunta útil não é se duas presidências são boas ou ruins por natureza. É se a autoridade continua rastreável quando o trabalho passa da consulta à minuta, da minuta à decisão das Partes e da negociação formal à ação voluntária. Um mapa não resolverá as divergências sobre política climática, mas poderá mostrar quem está autorizado a fazer o quê, com base em qual instrumento, e quem conserva o direito de decidir.

Os dirigentes da COP31 puseram a divisão de trabalho no papel. A conferência deveria tornar seus limites visíveis na prática: participação significativa sem confundi-la com autorização, e delegação operacional sem transformá-la em soberania invisível.