Resumen

  • Las modalidades acordadas separan las funciones de anfitrión y de Agenda de Acción del liderazgo delegado de las negociaciones; no transfieren la potestad decisoria de las Partes.
  • Un registro público de quién propone, convoca, redacta, consulta y decide permitiría comprobar esa división sin afirmar que ya haya causado un problema.

El reparto ya está escrito

Lo más importante del modelo de liderazgo de la COP31 no es que tenga dos figuras visibles. Es que distribuye sus funciones entre distintas autoridades, y lo hace con una precisión poco habitual.

Según las Modalidades de Asociación entre Türkiye y Australia, un representante turco será propuesto para la elección como presidente de la COP31 al comienzo de la sesión. El presidente designado asigna a un representante australiano como presidente de las negociaciones y le delega la función de dirigirlas. Las modalidades dicen que tendrá «autoridad exclusiva en relación con las negociaciones». También establecen que ambos dirigentes se consultarán y, si discrepan, seguirán haciéndolo hasta resolver la diferencia a satisfacción mutua. El representante australiano será propuesto además como vicepresidente de la COP.

Es un reparto escrito, no la crónica de lo ocurrido en una sala negociadora. El orden del día provisional todavía incluye la elección del presidente de la COP, la adopción del reglamento y la del propio orden del día. A 6 de octubre, Murat Kurum está propuesto, pero no ha sido elegido en la sesión. Chris Bowen figura como presidente de las negociaciones. No conviene confundir esos estados.

La palabra «presidencia» puede sonar a una potestad única. Aquí es un conjunto de funciones. Türkiye será anfitriona, asumirá las responsabilidades operativas y logísticas y responderá de la Agenda de Acción de la COP31. El presidente australiano de las negociaciones deberá dar curso a los mandatos derivados de los resultados negociados, convocar consultas durante el año, comunicar sobre las negociaciones, seleccionar cuando sea necesario a cofacilitadores ministeriales, dirigir su agenda —incluida la elaboración de borradores— y actuar como punto focal ante la CMNUCC para ese ámbito.

La Agenda de Acción es otra vía. Busca movilizar iniciativas voluntarias más allá de las decisiones formales que las Partes negocian y adoptan. Las modalidades asignan su responsabilidad a Türkiye, con trabajo conjunto de Australia y los países insulares del Pacífico. Australia, en asociación con esos países, fijará la agenda de la Pre-COP en el Pacífico, la presidirá y asumirá su operación y logística. Estas tareas pueden orientar la atención, las propuestas y el impulso político. No equivalen a la potestad de adoptar una decisión de la COP.

Delegar no es transferir la decisión soberana

La palabra «exclusiva» no debe borrarse ni exagerarse. En las modalidades describe la autoridad del negociador australiano «en relación con las negociaciones», delegada por la presidencia entrante para la conferencia. No afirma que Australia pueda decidir por las Partes, sustituir las reglas de procedimiento de la COP o convertir un borrador en vinculante sin acuerdo de ellas. El mismo documento sitúa la elección y las funciones formales dentro de las reglas de procedimiento de la CMNUCC.

Es una cuestión de principal y agente. Las Partes autorizan un proceso y negocian sus resultados; las autoridades de la conferencia cumplen tareas importantes dentro de ese proceso. Quien preside, convoca o redacta puede influir en lo que recibe atención y en los tiempos. Esa influencia práctica existe, pero realizar una tarea no es lo mismo que tener potestad para obligar a las Partes. Una institución transparente debe mostrar ambos lados: el margen de acción delegado y el derecho de decisión que las Partes conservan.

La misma distinción evita presentar la Agenda de Acción como más de lo que es. Una meta anunciada, un promotor, una plataforma de compromisos o una asociación puede contribuir a la implementación; no se convierte por ello en obligación adoptada por las Partes. Las modalidades prevén una sesión sobre las necesidades de financiación climática de los pequeños Estados insulares en desarrollo y una plataforma de promesas para el Pacific Resilience Facility. Esa plataforma podría acercar la atención a los recursos, pero no constituye por sí misma un compromiso de financiación. Una iniciativa voluntaria tampoco es una decisión negociada de la COP.

El escenario pacífico no resuelve la cuestión del mandato. Las modalidades contemplan una Pre-COP en el Pacífico cuyo programa fijarán Australia y los países insulares en asociación. La CMNUCC describe el encuentro del 5 al 8 de octubre como una oportunidad para mostrar las perspectivas y la acción del Pacífico. Puede ser un canal valioso para fijar temas; no prueba que cada asistente negocie por todas las Partes ni que una preocupación llegue a un borrador o sobreviva el intercambio. Para los observadores rige la misma cautela: la acreditación permite asistir conforme a las normas de la CMNUCC, pero no concede voto.

La rendición de cuentas debe seguir cada traspaso

El diseño se pondrá a prueba en sus traspasos. Cuando se retome un mandato anterior, ¿podrá el público identificarlo y saber quién responde? Cuando se convoque una consulta, ¿podrán las Partes ver quién participó institucionalmente y qué cuestión estaba abierta? Cuando aparezca un borrador, ¿estarán claros su facilitador y su estado de procedimiento? Si una propuesta pasa de la negociación a la acción voluntaria, ¿se indicará dónde termina la autoridad de las Partes?

Las modalidades ya proporcionan un esqueleto: asignan cargos, enumeran funciones y prevén consultas entre los dos dirigentes. Un mapa público de autoridad lo haría más útil: proceso formal de las Partes; funciones procedimentales del presidente; liderazgo negociador delegado; logística de la anfitriona y Agenda de Acción; Pre-COP y asociación con el Pacífico. Para cada iniciativa que cruce esas vías, un registro breve podría indicar el mandato de origen, quién la propuso, quién convocó el debate, quién redactó, qué Partes fueron consultadas, quién debe decidir y qué sigue pendiente.

Eso no exige divulgar posiciones confidenciales ni revelar la diplomacia informal. Separa los hechos públicos del proceso de la negociación privada. Tampoco debe implicar que consultar equivale a consentir. La promesa de los dos dirigentes de consultarse y resolver sus diferencias rige su relación; la autoridad de las Partes sobre los resultados negociados es una cuestión distinta.

El Acuerdo de País Anfitrión entró en vigor el 18 de septiembre y la Pre-COP oficial se celebra del 5 al 8 de octubre. Son avances concretos de preparación, no pruebas del desempeño negociador de la COP31. La conferencia está prevista del 9 al 20 de noviembre en Antalya. Su orden del día provisional aún encomienda a la sesión elegir presidente y organizar sus trabajos. Hasta entonces, no debe presentarse una designación entrante como una elección ya concluida ni una iniciativa anunciada como resultado de la conferencia.

Una prueba justa, no una predicción

Antes de la reunión no hay base para declarar que el modelo dividido sea confuso, esté capturado, haya tenido éxito o sea más inclusivo. Podría aclarar responsabilidades al permitir que cada autoridad se concentre. También podría dificultar la rendición de cuentas si los traspasos quedan implícitos. Son hipótesis que habrá que contrastar con documentos, no conclusiones anticipadas.

La pregunta útil no es si dos presidencias son buenas o malas por naturaleza. Es si la autoridad se puede rastrear cuando el trabajo pasa de la consulta al borrador, del borrador a la decisión de las Partes y de la negociación formal a la acción voluntaria. Un mapa no resolverá las disputas climáticas; sí puede mostrar quién está autorizado a hacer qué, bajo qué instrumento y quién conserva el derecho de decidir.

Los dirigentes de la COP31 ya han puesto por escrito una división del trabajo. La conferencia debe hacer legibles sus límites: participación significativa sin confundirla con autorización, y delegación operativa sin convertirla en soberanía invisible.