Расширенное сотрудничество: фраза в поисках института

Краткое содержание

• Пункты 69–71 Тунисской повестки дня закрепили ряд обращённых в будущее обязанностей — обеспечить, развивать, начать, вовлечь и отчитаться, — но не назвали постоянный институт, исчерпывающий круг адресатов, правило принятия решений или орган контроля за соблюдением.
• Дальнейшие шаги всё же дали исполнимые процедуры: Генеральный секретарь начал консультации, организации представили отчёты о своей работе, ООН подвела итоги, CSTD провела открытые обсуждения, а две рабочие группы с ограниченным сроком полномочий собрали материалы и предложения.
• Обе рабочие группы CSTD упёрлись в один и тот же институциональный предел. Участники могли описать проблемы публичной политики и существующие механизмы, но не могли договориться, означает ли расширенное сотрудничество совершенствование распределённых институтов, расширение возможностей правительств внутри этих институтов или создание нового межправительственного механизма.
• «Равные условия» остались без институциональной опоры. Ни один документ не определил площадку, право, предмет или средство защиты, через которые государство могло бы доказать, что его лишили равенства.
• Глобальный цифровой договор 2024 года и итоговый документ WSIS+20 2025 года подтвердили обязательство и общее сотрудничество. Они не создали недостающий институт расширенного сотрудничества и не приняли рекомендации, которые вторая рабочая группа не смогла выработать.
• Практические реформы управления интернетом могут снять часть политических опасений, но каждую из них следует относить к её собственному правовому, договорному, членскому или техническому основанию. Одна фраза не может установить ни причинно-следственную связь, ни факт соблюдения.

Тунису нужен был мост, который не показывал, где он приземлится

Саммит 2005 года унаследовал спор о полномочиях, который первый этап WSIS и Рабочая группа по управлению интернетом прояснили, но не разрешили. Многие государства, особенно развивающиеся, возражали против глобальной системы, в которой влияние правительств распределено неравномерно, а ряд ключевых функций остаётся тесно связан с организациями, зарегистрированными в США или исторически с ними связанными. Технические и частные организации отвечали, что интернет — это не единый объект, ожидающий межправительственного управляющего.

Его присвоение имён, нумерация, стандарты, маршрутизация, соединение сетей, безопасность и вопросы, связанные с контентом, распределены между институтами с разными составами участников и разными полномочиями.

Прямой выбор между новой межправительственной властью и сохранением институционального плюрализма угрожал саммитскому соглашению. «Расширенное сотрудничество» позволило переговорщикам избежать этого выбора. Формула признала претензии правительств, не предписывая организацию, которая должна их удовлетворить. Она защитила техническую преемственность, не объявляя существующие механизмы навсегда достаточными. Она призвала к участию заинтересованных сторон, не решая, будут ли они консультировать, обсуждать, давать согласие или разделять финальную власть.

Это была не небрежная редактура. Неоднозначность и была мостом. Правительства, стремившиеся к более сильной многосторонней роли, могли понимать обязательство как незавершённое институциональное дело. Правительства и негосударственные участники, защищавшие распределённое управление, могли понимать сотрудничество как улучшение существующих органов. Обе стороны могли уехать из Туниса с ориентированной на будущее формулировкой, а не с зафиксированным поражением.

У дипломатической гибкости есть цена. Урегулирование может отложить название института, только откладывая права и обязанности, которые к нему привяжутся. Как только началась реализация, каждый практический вопрос — кто созывает, кто решает, кто отчитывается, кто пересматривает — снова открыл разногласие, которое формула лишь отложила.

Пункт 69 назвал бенефициара, но не площадку

Пункт 69Тунисской повестки дняпризнал необходимость расширенного сотрудничества «в будущем», чтобы правительства могли «на равных условиях» выполнять свои роли и обязанности в вопросах международной публичной политики, касающихся интернета. Из сферы действия исключались повседневные технические и операционные вопросы, не влияющие на такие вопросы политики.

Бенефициар здесь назван яснее, чем во многих формулировках саммита: речь шла о расширении возможностей правительств. Однако право становится применимым, только будучи привязанным к конкретной площадке. Равные условия могут означать «одно государство — один голос» в межправительственной организации. Могут означать равный доступ к повестке, протоколам и консультациям в институте, где голосование идёт не по государствам. Могут означать прекращение особого влияния одного правительства на функцию глобального значения. Могут означать поддержку потенциала, позволяющую формально равным государствам участвовать содержательно.

Эти толкования ведут к разным институциональным конструкциям.

Пункт не дал ни одной из них. Он не назвал совет, ассамблею, конференцию, категорию членства, постоянный комитет или орган пересмотра. Он не сказал, применяется ли равенство только между правительствами или меняет отношения между правительствами и другими заинтересованными сторонами. Он не уточнил, идёт ли речь об обсуждении, выработке политики, утверждении, надзоре или реализации.

Поэтому слово «обеспечить» несло политическую силу без соответствующей формы требования. Правительство могло ссылаться на обещание, но не могло указать по пункту 69, где находится его место, в каком решении оно может участвовать и какая защита следует за исключением.

У операционной оговорки не было хранителя границы

Вторая половина пункта 69 была не менее важна. Правительствам не предлагали вмешиваться в повседневные технические и операционные вопросы, не влияющие на международную публичную политику. Оговорка успокаивала операторов и техническое сообщество: дипломатическое соглашение не станет каналом дистанционного управления обычным администрированием сети.

Но граница была проведена вокруг меняющейся категории. Авторизация изменений корневой зоны, политика реестров, распределение адресного пространства, безопасность маршрутизации, защита данных, кибербезопасность, регулирование платформ и технические стандарты могут сочетать операционную деталь с публичными последствиями. Смена ключей технична, пока её сроки или сбой не затрагивают непрерывность работы. Выбор протокола может быть операционным, пока он не меняет слежку, конкуренцию или доступ. Процедура реестра может выглядеть административной, распределяя при этом дефицитные или политически чувствительные ресурсы.

Текст не назначил институт, который классифицировал бы смешанные вопросы. Он не сказал, будут ли оператор, затрагиваемые правительства, межправительственный орган или многосторонний процесс решать, когда влияние на публичную политику становится достаточно значимым, чтобы пересечь границу. Не было предусмотрено критериев близости, необходимости, соразмерности или технического риска.

Этот пробел имел значение, потому что граница была не просто описательной. Она определяла, кто может участвовать и с какой властью. Если бы правительства сами определяли влияние на публичную политику, оговорка могла бы сжиматься, пока за её пределами не осталось бы почти ничего. Если бы её определяли только действующие институты, могла бы сжиматься уже категория политики. Рабочее разделение требовало процедуры установления границы и пересмотра. Тунис дал одно предложение.

Пункт 70 назвал один предмет, не завершив объём

Пункт 70 сделал обязательство более конкретным: сотрудничество через соответствующие международные организации должно включать выработку глобально применимых принципов публичной политики, связанных с координацией и управлением критическими интернет-ресурсами. Организации, отвечающие за важнейшие функции интернета, призывались способствовать созданию среды, благоприятствующей такой выработке.

Это был значимый сигнал. Критические ресурсы — прежде всего присвоение имён и нумерация — находились в центре саммитского спора. Пункт не позволял этим институтам считать свою деятельность категорически выведенной за пределы обсуждения публичной политики. Он также выбрал «принципы», а не прямые операционные указания, сохраняя различие между направлением политики и повседневным управлением.

Однако формулировка по-прежнему не определяла площадку для выработки принципов и правовую связь между принципами и операторами. «Соответствующие международные организации» могли включать межправительственные органы, транснациональные технические институты, организации по стандартизации или другие структуры в зависимости от вопроса. Организации, выполняющие важнейшие задачи, призывались создавать благоприятную среду, а не принимали принципы от названного вышестоящего органа.

Критические ресурсы к тому же не исчерпывают международную интернет-политику. Тунисская повестка в других местах обсуждала безопасность, спам, многоязычие, доступ, развитие, приватность, защиту прав потребителей, интеллектуальную собственность и другие трансграничные вопросы. Пункт 70 приводил пример, а не полный перечень юрисдикций.

Практический эффект заключался в установлении претензии на повестку: глобально применимые принципы могут легитимно обсуждаться. Но не было установлено, кто может их принимать, как урегулируются конфликты и что делает их обязательными для организации, которая не давала согласия.

Пункт 71 распределил глаголы между неопределёнными действующими лицами

Пункт 71 содержал механизм реализации. Генеральный секретарь должен был к концу первого квартала 2006 года начать процесс с участием всех соответствующих организаций. Процесс должен вовлекать заинтересованные стороны в их соответствующих ролях, быстро продвигаться с учётом юридических процедур и оставаться восприимчивым к инновациям. Соответствующие организации должны начать процесс движения к расширенному сотрудничеству и ежегодно отчитываться о результатах.

Глаголы выглядят исполнимыми: начать, вовлечь, приступить, отчитаться. Сложность — в их субъектах и объектах. Генеральный секретарь мог начать консультации, но пункт не создавал новый офис под его контролем. «Все соответствующие организации» не были приложенным перечнем. «Процесс» мог быть одной координируемой линией или множеством институциональных процессов. У ежегодных отчётов не было общего шаблона, показателей, аудитора, указанного публичного хранилища или последствий за непредставление.

В пункте также использовались два пути начала. Генеральный секретарь должен был начать процесс с участием организаций; соответствующие организации сами должны были начать процесс с участием заинтересованных сторон. Это можно было читать как распределённую конструкцию, в которой ООН открывает разговор, а организации действуют в рамках собственных мандатов. Можно было читать и как незавершённый первый этап, ожидающий центрального механизма. Текст не выбрал.

Срок касался начала, а не достижения. Как только консультации начались, самое легко проверяемое обязательство было выполнено. Достигнута ли содержательная цель — равенство правительств в публичной политике — оставалось спорным, поскольку ни один институт не имел полномочий объявить о достижении или нарушении.

Контраст с IGF сделал отсутствие видимым

В Тунисе Форум по управлению интернетом рассматривался в соседних, но отдельных положениях. Пункт 67 предлагал Генеральному секретарю созвать форум. Пункт 72 перечислял двенадцать функций. Пункт 77 прямо указывал, что форум не будет иметь обязательной силы, не заменит существующие институты, не будет осуществлять надзор и не будет участвовать в повседневной или технической деятельности.

IGF был ограничен, но узнаваем. У него были созывающий, идентичность форума, позитивный и негативный мандаты, встречи, отчётность и последующие решения о продлении. Расширенное сотрудничество имело цель и язык начала, но не имело сопоставимого институционального дома.

Это различие исключает два удобных упрощения. IGF нельзя просто считать механизмом расширенного сотрудничества. Его мандат на многостороннее обсуждение и государственное обязательство о равных условиях отвечали разным политическим потребностям. С другой стороны, существование отдельного трека расширенного сотрудничества не доказывает, что Тунис создал скрытый совет с полномочиями, не упомянутыми в тексте.

Два процесса могли взаимодействовать. Форум мог выявлять пробелы в публичной политике, сводить правительства и операторов и передавать рекомендации. Такая деятельность могла улучшать сотрудничество. Но существование форума не давало правительству юридического или процессуального требования против другого института. Именно поэтому более поздние документы ООН неоднократно описывали эти процессы как отдельные и потенциально дополняющие друг друга.

Генеральный секретарь исполнил обязанность начать

Первый шаг реализации был скромным, но реальным.Доклад Генерального секретаря 2006 годасообщал, что его специальному советнику по вопросам WSIS поручено начать консультации о том, как действовать дальше. Таким образом, начало не исчезло. Назначенный советник открыл разговор в установленный срок, и ООН зафиксировала этот факт.

Это первая запись в реестре полномочий: пункт 71 уполномочивал Генерального секретаря начать процесс; он делегировал консультации; консультации состоялись. Это доказывает исполнение процедурной обязанности. Это не доказывает создание содержательной договорённости.

Тот же доклад о IGF обостряет контраст. В нём описывались публичный сайт, запрос материалов, открытые консультации, формирующееся согласие о ежегодной встрече и процесс, ведущий к определённому форуму. О расширенном сотрудничестве доклад говорил, что консультации начались и их результаты будут сообщены позже.

Один процесс обрёл организационную идентичность, потому что переговорщики указали форум, который нужно созвать. Другой остался консультацией о том, как толковать фразу. Разницу нельзя объяснить только задержкой. Она следовала из исходных инструкций: одна говорила «созовите этот орган с такими-то функциями», другая — «начните процесс с участием организаций, которые не были полностью названы».

Начало было одновременно достижением и точкой, в которой институциональная неопределённость стала видимой на практике.

Отчётность стала заменой вывода о соблюдении

Доклад Генерального секретаря E/2009/92подвёл итог шагам, которые, по словам организаций, они предприняли, и обобщил предложения о дальнейших действиях. Это превратило ожидание ежегодных отчётов в узнаваемую деятельность ООН: запросить отчёты институтов, обобщить их и представить альтернативы государствам-членам.

Подведение итогов полезно. Оно может показать, что организация открыла заседания, создала каналы для правительств, улучшила дистанционное участие, публикует протоколы или координируется с другим органом. Оно также может выявить конфликтующие трактовки. Одни материалы представляли улучшение участия в существующих институтах как уже идущее расширенное сотрудничество. Другие утверждали, что обещанная роль правительств требует нового механизма.

Но самоотчёт — это не проверка соблюдения. Организации сами выбирали деятельность, которую считали относящейся к делу, и описывали успех в своих собственных терминах. Не было общего критерия, связывающего конкретную реформу с равными условиями для правительств. Никакой аудитор не проверял, даёт ли формальный доступ реальное влияние. Ни один орган не решал, является ли организация, не представившая отчёт, нерелевантной, бездействующей или нарушившей обязательства.

Доклад мог сказать, что заявляют субъекты. Он не мог определить, какое толкование расширенного сотрудничества является определяющим. Отчётность стала самым безопасным доступным механизмом: достаточно заметной, чтобы показать движение, и недостаточно решающей, чтобы сохранить коалицию.

Первоначальное обещание ежегодных отчётов о результатах подразумевало, что результаты можно измерить. Дальнейшие шаги так и не согласовали измеритель.

Институциональная активность была обильной, но причинная атрибуция слабой

Институты управления интернетом заметно изменились после 2005 года. Правительства вошли в новые или расширенные консультативные каналы. Заседания стали доступнее. Публичные комментарии, публикуемые протоколы, практики прозрачности, программы укрепления потенциала и межведомственная координация расширились. Межправительственные организации активизировали работу по связанной с интернетом политике. Умножились национальные и региональные форумы. Историческая роль опеки США над функциями IANA завершилась в 2016 году после отдельного сложного переходного процесса.

Эти изменения иногда представляют как доказательство того, что расширенное сотрудничество произошло органически. Они могут снять часть политических опасений. Тем не менее три утверждения нужно разделять: институт изменился; его изменение улучшило сотрудничество; Тунисское обязательство вызвало или санкционировало изменение.

Первое можно доказать документами института. Второе требует проверки результата: кто получил доступ, какие решения стали оспоримыми, давались ли обоснования и стало ли влияние менее неравным. Третье требует цепочки полномочий или причинности. Реформа, принятая в соответствии с уставом корпорации, уставом договорной организации, законом правительства или правилами консенсуса технического сообщества, не получает юридическую силу из пункта 69 только потому, что она с ним совместима.

Переход IANA — самый яркий пример. Он затронул центральную проблему уникальной государственной опеки и был политически связан с многолетней дискуссией о легитимности. Но его полномочия исходили из решения США, процесса подачи предложений, изменений в корпоративном управлении, контрактов и операционной реализации. Называть это расширенным сотрудничеством может описывать значимость. Это не заменяет цепочку полномочий.

Обещание равных условий так и не стало правом на защиту

Осуществимое институциональное обещание обычно определяет, кто может подать жалобу. Государству, которому отказано в уведомлении, доступе, информации, праве слова, праве голоса или пересмотре, нужно место, где оно может установить факт отказа. Расширенное сотрудничество такого права не создало.

Предположим, развивающаяся страна считает, что техническая организация приняла решение глобального значения без содержательного участия правительств. Может ли она обратиться к Генеральному секретарю, в CSTD, в ЭКОСОС, в совет самой организации, в межправительственный орган или в национальный суд? Каждый маршрут мог существовать по другим причинам. Ни один не стал общим средством защиты по Тунисской повестке.

Ответ зависел бы от института, которому предъявлена претензия. Государство-член может иметь формальные права в межправительственной организации. Правительственный консультативный комитет может давать консультации в рамках корпоративного устава. Процесс стандартизации может быть открыт для частных лиц, а не для государств. Реестр может отвечать через контракты и правила членства. Равные условия не могут означать одно и то же во всех них, если только вышестоящая норма не говорит об этом.

Такая норма не появилась. Государства могли поднимать вопросы на дискуссиях и в рабочих группах ООН, но эти площадки не имели юрисдикции отменять оспариваемое внешнее решение. Участие в разговоре о равенстве — это не право добиваться соблюдения равенства.

Отсутствие такого права объясняет долговечность фразы. Обещание без процедуры предъявления требований можно многократно подтверждать, потому что ни одно авторитетное дело не заставляет принять решение о его содержании.

Неравенство потенциала усложняло формальное равенство правительств

Даже если бы каждое правительство получило одинаковые процедурные права, практическое равенство оставалось бы труднодостижимым. Интернет-политика охватывает технические, правовые, экономические, вопросы безопасности, развития и прав человека во многих институтах. Правительства с большими ресурсами могут содержать профильные команды, ездить на встречи, следить за списками рассылки, координировать ведомства и отвечать в короткие окна консультаций. Меньшие администрации могут закреплять одних и тех же чиновников за телекоммуникациями, кибербезопасностью, цифровой торговлей, политикой данных и международными переговорами.

Работа CSTD по картированию позднее выявила разрыв между формальным и содержательным участием, включая нехватку ресурсов, экспертизы и институционального потенциала. Это не было случайностью. Если расширенное сотрудничество нацелено на расширение возможностей правительств, потенциал был частью механизма, а не благотворительностью за его пределами.

Однако фраза не создала ни формулы финансирования, ни секретариата, ни службы экспертизы, ни системы уведомлений, ни единого календаря. Программы укрепления потенциала развивались во многих институтах, но их охват и финансирование оставались распределёнными. Государство может быть равным в комнате, вход в которую оно не может себе позволить, или в процессе, слишком фрагментированном, чтобы за ним следить.

Это также усложняет требование новой межправительственной площадки. Центральное заседание может сделать календарь читаемым, но не может автоматически дать экспертизу. Оно может сместить влияние к дипломатическим миссиям, не соединяя их с национальными регуляторами, операторами, пользователями и затронутыми сообществами. Равенство мест среди государств — это не то же самое, что ответственная или компетентная политика.

Поэтому отсутствующий институт был не просто залом заседаний. Это была инфраструктура, обеспечивающая участие, и правило, переводящее участие в результат.

CSTD превратила спор в рабочую программу

К 2012 году повторные консультации не урегулировали вопрос. Резолюция Генеральной Ассамблеи 67/195 пригласила председателя Комиссии по науке и технике в целях развития (CSTD) создать рабочую группу. Группа должна была изучить Тунисский мандат, запросить и рассмотреть материалы правительств и других заинтересованных сторон и рекомендовать, как полностью реализовать расширенное сотрудничество.

Это был более структурированный механизм, чем общая отчётность.Первая рабочая группа CSTD по расширенному сотрудничествуимела определённого спонсора, состав участников, встречи, вопросник, доказательную базу, срок сдачи доклада и планируемый результат. Она собиралась четыре раза с мая 2013 года по май 2014 года.

Мандат также показал, чего всё ещё не хватало через восемь лет после Туниса. Если бы реализация имела согласованное значение, группе не нужно было бы спрашивать, что охватывает обязательство и как его выполнить. Если бы новый орган был явно обещан, задачей было бы институциональное проектирование. Вместо этого группе сначала пришлось установить состояние вопроса.

Рабочая группа могла собирать и рекомендовать. Она не могла заставить интернет-институт открыть процесс или изменить решение. Её полномочия шли вверх, к CSTD и через ЭКОСОС, а не вовне, как надзор за каждой обследованной организацией.

Это был институт для изучения отсутствующего института.

Вопросник выявил три несовместимых ответа

Ответы на вопросник рабочей группы сгруппировались вокруг трёх устойчивых толкований. Согласно первому, расширенное сотрудничество описывает улучшение всей экосистемы: правительства, компании, гражданское общество, технические сообщества и международные организации уже сотрудничают эффективнее через множество форумов. Центральный орган не требуется.

Согласно второму, обязательство касается прежде всего правительств. Существующие организации должны предоставлять государствам более равные и содержательные возможности выполнять функции публичной политики, сохраняя при этом дифференцированные функции и техническую автономию. Реализация означает реформу интерфейсов, а не создание глобальной власти.

Согласно третьему, ни распределённая активность, ни консультативный доступ не удовлетворяют Тунисской повестке. Необходим новый межправительственный или международно закреплённый механизм для выработки глобальной политики, устранения пробелов и исправления структурного неравенства, мотивировавшего пункт 69.

Это были не мелкие редакторские предпочтения. Они подразумевали разных субъектов, разных бенефициаров и разные средства защиты. В экосистемной трактовке ни одна организация не может претендовать на главенство, а успех измеряется на множестве площадок. В трактовке доступа ключевой вопрос — имеют ли правительственные каналы внутри существующих органов реальные последствия. В трактовке нового механизма сама сохраняющаяся фрагментация является свидетельством неисполнения.

Все три могли цитировать язык Туниса. Ни одна не могла опровергнуть другие на основе только текста. Это центральное доказательство того, что неоднозначность сохраняла политическое равновесие: когда участники попытались перевести фразу в практическую плоскость, они обнаружили, что не договорились о том, что именно нужно реализовать.

Картирование стало самым долговечным продуктом первой группы

Не сумев начать с общего институционального ответа, группа составила карту международных вопросов интернет-политики, существующих механизмов, их статуса и возможных пробелов. Процесс сбора материалов охватывал технические стандарты, безопасность, присвоение имён, нумерацию, доступ, права, развитие, экономические вопросы и другие области.

Карта была ценна тем, что сопротивлялась фикции об отсутствии институтов в управлении интернетом. Она показала плотный ландшафт из межправительственных организаций, технических органов, частных договорённостей, национальных властей, сообществ по стандартизации и многосторонних форумов. Она также сделала фрагментацию измеримой: правила участия, прозрачность, подотчётность и потенциал резко различались.

Но карта не могла определить юрисдикцию. Заявленные пробелы отражали мнения участников, а не принятое решение CSTD. Записи различались по степени детализации. Одни описывали организацию целиком, другие — конкретную процедуру или технический документ. Без согласованных критериев отсутствие механизма могло означать, что института нет, что его объём недостаточен или что участник отвергает существующий институт.

Продолженный картографический доклад CSTDоткрыто признал эти трудности. Он отметил пробелы в участии и потенциале, предупредив, что объективная оценка пробелов затруднена без общих стандартов.

Карта стала сильным диагностическим инструментом и слабым основанием для принуждения. Она могла показать, где рассматриваются вопросы. Она не могла авторитетно решить, где они должны рассматриваться.

Первая рабочая группа упёрлась в конституционный вопрос

Доклад председателя 2014 годазафиксировал консенсус по ряду вопросов и значительные расхождения по другим. Политическая чувствительность и сложность помешали выработке финального набора рекомендаций по полной реализации расширенного сотрудничества.

Это не было неудачей в проведении встреч или сборе доказательств. Группа выполнила эти задачи. Она споткнулась в точке, где описание должно было стать институциональным выбором.

Рекомендация улучшить участие, прозрачность, потенциал или координацию могла получить широкую поддержку в абстрактном виде. Трудные вопросы следовали дальше. Должен ли существовать новый орган? Будет ли он межправительственным или многосторонним? Будет ли он вырабатывать политику, координировать, пересматривать или только обсуждать? Как он соотнесётся с IGF, МСЭ, ICANN, организациями по стандартизации и национальными правительствами? Сможет ли он касаться критических ресурсов, не управляя операциями? Будут ли негосударственные участники обсуждать на равных или только консультировать правительства?

Неспособность группы договориться не погасила Тунисское обязательство. Она показала, что обязательству не хватает конституционного ядра, способного выбрать среди этих вариантов. Участников просили рекомендовать, как реализовать фразу, чья неоднозначность и была исходным условием согласия.

Итог сохранил карту и архив. Он не создал правило принятия решений, которого карте недоставало.

NETmundial могла рекомендовать консенсус, но не могла его обеспечить

NETmundial прошла в Сан-Паулу в апреле 2014 года, когда первая рабочая группа подходила к выводу. Её необязывающее заявление гласило, что расширенное сотрудничество должно реализовываться на приоритетной и консенсусной основе и что все заинтересованные стороны должны продвигать обсуждение в многостороннем формате.

Рекомендация отражала серьёзную попытку выйти за рамки бинарности «государства против технического сообщества». Она предлагала, чтобы в саму дискуссию о реализации были включены субъекты, чьи институты и деятельность будут затронуты. Она также поместила прозрачное представительство, потенциал, подотчётность и координацию в одну дорожную карту.

Но NETmundial была разовой встречей без полномочий вносить поправки в Тунисскую повестку или диктовать результат рабочей группы. Её призыв к консенсусу не определял, что произойдёт, если консенсус останется недостижимым. Первая группа сообщила об этом состоянии через несколько недель.

Эпизод показывает разницу между принципом и институциональной властью. NETmundial могла дать основания для инклюзивного метода. Она не могла решить, были ли правительства уже наделены возможностями, требуется ли новый механизм и удовлетворяет ли конкретный институт пункту 71.

Консенсус был желателен, потому что принудительная власть отсутствовала. Он также был трудно достижим, потому что фраза распределяла несовместимые ожидания. Просьба о консенсусе не решала вопрос о том, кто может действовать, когда консенсус не достигнут.

WSIS+10 в одном дыхании признал прогресс и расхождения

Итоговый документ WSIS+10 2015 года, резолюция Генеральной Ассамблеи 70/125, зафиксировал баланс точно. В пункте 64 признавалось, что различные инициативы реализованы и достигнут некоторый прогресс. Пункт 65 сразу же отмечал расхождение мнений государств-членов о реализации и призывал к продолжению диалога и работы.

Эта пара важнее, чем каждое предложение по отдельности. Ассамблея не объявила обязательство неисполненным. Она не удостоверила и его выполнение. Она признала активность, не согласовав критерий, по которому активность становится исполнением.

Средством снова стала передача вопроса. Председателя CSTD попросили создать рабочую группу, обеспечить полное участие соответствующих заинтересованных сторон и выработать рекомендации по дальнейшей реализации. Группа должна была определить свои методы и отчитаться перед Комиссией.

Институционально это продлило цикл пересмотра: признание, расхождение, диалог, рабочая группа, доклад. Это было законное решение Ассамблеи о том, как продолжать. Это не было решением о содержательном механизме.

Десятилетний обзор мог назвать новый орган, определить межорганизационный процесс, закрепить права правительств или принять предложенные первой группой области сближения. Вместо этого он поручил ещё одну попытку. Политический баланс снова возобладал над институциональной завершённостью.

Вторая рабочая группа улучшила архив, а не средство защиты

Рабочая группа 2016–2018 годовсобиралась пять раз. Она согласовала два направляющих вопроса: общие характеристики расширенного сотрудничества и виды рекомендаций, которые следует рассматривать. Она получила 37 материалов и создала плотный архив предложений.

Группа сузила некоторые области практического сближения. Участники обсуждали инклюзивность, прозрачность, доверие, потенциал, обмен информацией, координацию, развитие и необходимость учитывать меняющиеся технологии и институты. Эти характеристики могли направлять реформу даже без центральной власти.

Решающие разногласия остались институциональными. Предложения расходились по вопросу создания нового механизма, использования межправительственного формата, расширения ролей Генеральной Ассамблеи или CSTD и ЭКОСОС, а также развития взаимодополняемости между расширенным сотрудничеством и IGF. Спор по-прежнему касался природы, цели и объёма процесса.

На пятом заседании группа пробовала формальные и неформальные формулировки.Заключительный доклад председателяконстатирует, что сохраняющиеся разногласия сделали общий согласованный текст невозможным. Группа решила не направлять рекомендации.

Это решение следует описывать точно. Это не было молчанием. Это был задокументированный вывод о том, что уполномоченный процесс подготовки рекомендаций не смог их выработать. Архив улучшил институциональную память. Ни один заявитель не получил защиту.

Две безрезультатные группы были свидетельством исходной сделки

Хочется назвать рабочие группы неудачными и пойти дальше. Их глубинная ценность в том, что повторное отсутствие согласия доказывает.

Если бы спор касался только технических деталей, второй мандат, новый состав, новые материалы и пять встреч могли бы дать компромисс. Вместо этого повторились те же альтернативы. Субъекты расходились в том, является ли расширенное сотрудничество возникающим свойством, обязательством доступа или новым институтом. Они расходились в том, требует ли равенство правительств межправительственной власти над решениями. Они расходились в том, насколько широкой должна быть международная публичная политика и как IGF с ней соотносится.

Фраза не могла выбрать среди этих моделей, потому что была спроектирована так, чтобы не выбирать. Её живучесть в дипломатических текстах была обратно пропорциональна её институциональной точности. Чем меньше последствий закрепляли слова, тем легче их было подтверждать. Чем ближе рабочая группа подходила к исполнимой рекомендации, тем яснее исходные лагеря должны были раскрывать предпочитаемое распределение власти.

Это не значит, что неоднозначность всегда безответственна. В 2005 году она могла предотвратить разрушительный разрыв и защитить преемственность, открыв будущую дискуссию. Но двадцатилетняя история позволяет отличить полезное перемирие от завершённого урегулирования. Расширенное сотрудничество осталось первым.

Подтверждение сохранило обязательство без повышения его точности

Глобальный цифровой договор 2024 годаподтвердил, что управление интернетом должно продолжать следовать Женевским и Тунисским итогам, включая расширенное сотрудничество. Он также признал IGF и призвал к сотрудничеству заинтересованных сторон для борьбы с фрагментацией.

Подтверждение имеет политический эффект. Оно не даёт обязательству угаснуть из-за пренебрежения и помещает его в новую повестку цифрового сотрудничества. Само по себе оно не разрешает старую неоднозначность. Договор не назвал отдельный орган расширенного сотрудничества и не определил требование государства к интернет-институту.

Это различие важно, потому что современная цифровая повестка теперь включает искусственный интеллект, управление данными, власть платформ, кибероперации, цифровую общественную инфраструктуру и трансграничные услуги. Чем шире поле политики, тем менее правдоподобно предполагать, что одна унаследованная фраза молча закрепляет каждый вопрос за одной институциональной моделью.

Для новых проблем можно создавать новые механизмы. Их полномочия должны исходить из документов, которые их учреждают. Рассматривать всё цифровое сотрудничество как расширенное сотрудничество означало бы делать фразу успешной за счёт поглощения посторонней деятельности, делая её объём ещё менее определённым.

Договор продолжил политический словарь. Он не сказал правительствам окончательно, где можно добиться равных условий.

WSIS+20 выбрал осторожную память вместо института

Итоговый документ WSIS+20 2025 года, резолюция Генеральной Ассамблеи 80/173, — самый ясный из доступных двадцатилетних вердиктов. Он подтвердил Тунисские положения, вспомнил работу второй рабочей группы, обязался улучшать сотрудничество между международными и межправительственными организациями и другими заинтересованными сторонами, принял к сведению руководящие принципы NETmundial+10 и признал новые возможности для обсуждения и сотрудничества.

Не менее важно то, чего он не сделал. Он не принял рекомендации группы 2016–2018 годов, потому что их не существовало. Он не провозгласил новый институт расширенного сотрудничества. Он не определил право на обращение, юрисдикцию, права на равные условия, критерии соблюдения или обжалование. Он призвал государства-члены и заинтересованные стороны сотрудничать в их соответствующих ролях.

Резолюция усилила общий последующий процесс WSIS через двухгодичные доклады Генерального секретаря и сохранила пересмотр со стороны CSTD и ЭКОСОС. Эти механизмы могут отслеживать реализацию в рамках повестки саммита. Они не являются судом по пункту 69 и не надзирают за внешними интернет-институтами.

Через двадцать лет после Туниса Ассамблея выбрала точную преемственность. Она вспомнила усилия рабочей группы, не делая вид, что эти усилия дали согласие. Она поддержала сотрудничество, не фиксируя его институциональную форму. Это было политически последовательное решение. Оно также подтвердило, что фраза всё ещё ищет институт.

Исполнимый итог — цикл пересмотра

Двадцатилетний механизм можно описать, не называя его пустым:

Этот цикл выполняет ценные публичные функции. Он сохраняет архивы, привлекает участие, вскрывает предложения, не даёт вопросу исчезнуть и даёт государствам регулярные возможности оспаривать институциональные механизмы. Он может влиять на реформы через репутацию и дипломатию.

Сам цикл не может решить, соблюдала ли оспариваемая организация требования. Каждый цикл возвращает содержательный выбор в то же политическое поле. Консультации порождают доклады; доклады порождают признание расхождений; расхождения порождают новые консультации.

Результат — процедурная подотчётность без корректирующей власти. Субъекты обязаны объяснять себя, но никто, созданный этой фразой, не может потребовать от них перемен.

Средство защиты принудило бы к определению

Самый показательный пробел — не штаб-квартира и не секретариат. Это средство защиты. Средство защиты требует, чтобы политическая система решила, что означает право.

Если бы государство могло заявить об отказе в равных условиях, рецензенту пришлось бы определить защищаемую возможность, назвать ответственную организацию, установить относящийся к делу вопрос публичной политики, применить операционную оговорку, изучить участие и обоснования и предписать или рекомендовать исправление. Дело превратило бы риторическое согласие в институциональное право.

Тунис не дал ни одного из этих элементов. Рабочие группы не были органами по жалобам. CSTD рассматривала общий процесс, а не отдельные внешние решения. Генеральный секретарь мог докладывать, но не мог принуждать. ЭКОСОС и Генеральная Ассамблея могли принимать новые политические решения, но не стали обычными апелляционными инстанциями для реестров, организаций по стандартизации, компаний или национальных регуляторов.

Это отсутствие защищало каждую коалицию. Правительства могли продолжать требовать реализации, не принимая узкого определения. Существующие институты могли указывать на реформы, не подчиняясь вышестоящему рецензенту. Негосударственные участники могли защищать участие, не решая, кто уполномочил их представителей. Ни одно неблагоприятное решение не заставляло проигравшего выбирать между соблюдением и отказом.

Цену платил любой, кто искал практическую защиту. Принцип, который не может назвать заявителя, ответчика, инстанцию и корректирующее последствие, остаётся политически полезным и институционально неполным.

Новый институт не решил бы проблему легитимности автоматически

Отсутствующий институт не следует романтизировать. Его создание лишь открыло бы второй набор вопросов. Какие государства участвуют и по какому правилу голосования? Как отбираются негосударственные участники и как они отчитываются? Будет ли орган координировать, рекомендовать, вести переговоры, надзирать или разрешать споры? Какие интернет-функции войдут в его объём? Как он получит техническую компетентность и избежит сбоев в работе? Какой пересмотр будет его ограничивать?

Межправительственный орган мог бы обеспечить формальное равенство государств, воспроизводя неравенство в ресурсах, внутренней подотчётности и геополитическом влиянии. Многосторонний орган мог бы расширить экспертизу, закрепив при этом хорошо финансируемые организации и неоднозначное представительство. Распределённая схема могла бы сохранить компетентность, оставляя пробелы и затрудняя определение ответственности.

Исходная фраза избегала этих компромиссов. Достойный преемник не сможет. Ему понадобится мандат, привязанный к конкретной функции, а не претензия на управление «интернетом» как единым объектом. Ему придётся указать, как принципы достигают институтов, которые их реализуют. Ему понадобятся пересмотр и средство защиты, соразмерные его власти.

Урок двадцати лет не в том, что централизация обязательна. Он в том, что любая модель должна раскрывать своё распределение власти. Институциональную легитимность нельзя создать, оставляя действующие существительные неопределёнными.

Фразу следует проверять по функциям

Будущие утверждения о расширенном сотрудничестве должны отвечать на короткий требовательный список:

1. Какое решение или функция политики рассматривается?
2. Какой институт в настоящее время обладает властью над ней и на основании какого документа?
3. Каким правительствам или заинтересованным сторонам не хватает содержательного участия и какие доказательства показывают этот разрыв?
4. Какое право предоставили бы равные условия на этом этапе?
5. Где для этой функции проходит граница между публичной политикой и обычной операционной деятельностью?
6. Кто решает спор о такой границе?
7. Какие ответ, пересмотр или средство защиты следуют за исключением?
8. Как схема сохранит непрерывность, компетентность и подотчётность?

Этот метод предотвращает две противоположные формы завышенных притязаний. Сторонник нового органа не может ссылаться на пункт 69 как на бланкетное полномочие, не определив функцию и гарантии. Действующий институт не может ссылаться на техническую автономию как на основание исключить проверку публичной политики, когда операции имеют международные публичные последствия.

Список также делает прогресс измеримым. Если реестр публикует обоснования и создаёт правительственный канал пересмотра, улучшение можно оценить. Если орган по стандартизации поддерживает участие недостаточно представленных групп, эффект можно проверить. Если межправительственная организация открывает доказательства и консультации, изменение можно атрибутировать. Ни одно из них не нужно описывать как завершение неопределённого универсального процесса.

Политический баланс и был фактическим институтом фразы

Расширенное сотрудничество действительно приобрело устойчивую институциональную роль, но не ту, которую, казалось, обещали его слова. Оно стало повторяющимся механизмом удержания политического баланса внутри рамок WSIS.

Для правительств, недовольных существующими механизмами, фраза оставляла вопрос о власти открытым и фиксировала их требование о равных условиях в согласованном международном тексте. Для институтов, обеспокоенных межправительственным контролем, операционная оговорка и язык участия ограничивали это требование. Для ООН консультации, работа CSTD, отчётность и десятилетние обзоры давали каналы, через которые разногласия могли оставаться видимыми, не дестабилизируя услуги.

Этот баланс имел практическую ценность. Он снизил давление в пользу резкой институциональной передачи, побуждал организации демонстрировать инклюзивность и удерживал участие развивающихся стран в повестке. Он также позволял участникам использовать одни и те же слова для несовместимых проектов и отчитываться о деятельности, не проходя общего теста.

Спустя двадцать лет архив подтверждает узкий вывод. Тунисская фраза породила начало процесса, сбор доказательств, картирование, обсуждение и политический пересмотр. Она не определила субъект, который должен сотрудничать, полный объём сотрудничества, правило принятия решений, которое его установило бы, или средство защиты, которое сделало бы его чем-то большим, чем устремление.

Фраза выжила, потому что не решала эти вопросы. Любая будущая попытка превратить её в власть должна будет сделать то, чего избегал Тунис: назвать институт, разделить функции, определить круг участников и обеспечить возможность исправления.