Cooperação reforçada: uma frase em busca de uma instituição

Resumo

• Os parágrafos 69 a 71 da Agenda de Túnis criaram uma sequência de obrigações futuras — permitir, desenvolver, começar, envolver e relatar — mas não nomearam uma instituição permanente, um conjunto exaustivo de destinatários, uma regra de decisão ou um fórum de conformidade.
• O acompanhamento produziu procedimentos executáveis: o Secretário-Geral iniciou consultas, organizações submeteram relatos de seus trabalhos, os relatórios das Nações Unidas fizeram um balanço, a CSTD organizou discussões abertas e dois grupos de trabalho temporários reuniram evidências e propostas.
• Os dois grupos de trabalho da CSTD chegaram ao mesmo limite institucional. As entidades podiam mapear questões de políticas públicas e mecanismos existentes, mas não conseguiam concordar se a cooperação reforçada significava melhorar as instituições distribuídas, capacitar governos dentro dessas instituições ou criar um novo mecanismo intergovernamental.
• O "pé de igualdade" permaneceu sem ancoragem. Nenhum texto identificou o local, o direito, o objeto ou o recurso pelo qual um Estado poderia estabelecer que foi privado da igualdade.
• O Pacto Digital Global de 2024 e o resultado da WSIS+20 de 2025 reafirmaram o compromisso e a cooperação geral. Eles não criaram a instituição de cooperação reforçada ausente nem adotaram as recomendações que o segundo grupo de trabalho não conseguiu produzir.
• Reformas práticas na governança da Internet podem atender a algumas preocupações políticas, mas cada uma deve ser atribuída à sua própria autoridade legal, contratual, de filiação ou técnica. A frase sozinha não pode estabelecer causalidade ou conformidade.

Túnis precisava de uma ponte que não revelava seu ponto de chegada

A cúpula de 2005 herdou um conflito de autoridade que a primeira fase da Cúpula Mundial sobre a Sociedade da Informação (SMSI) e o Grupo de Trabalho sobre Governança da Internet haviam esclarecido, mas não resolvido. Muitos Estados, especialmente os países em desenvolvimento, contestaram um sistema global no qual a influência governamental era desigual e várias funções cruciais permaneciam estreitamente associadas a instituições constituídas ou historicamente ligadas aos Estados Unidos. Os órgãos técnicos e privados existentes respondiam que a Internet não era uma instalação única esperando um gestor intergovernamental.

Suas questões de nomeação, numeração, padrões, roteamento, interconexão, segurança e conteúdo estavam distribuídas entre instituições com diferentes circunscrições e competências.

Uma escolha direta entre uma nova autoridade intergovernamental e um pluralismo institucional contínuo ameaçava o acordo da cúpula. A "cooperação reforçada" permitiu que os negociadores evitassem essa escolha. A expressão reconheceu uma queixa governamental sem prescrever a organização que a resolveria. Ela protegeu a continuidade técnica sem declarar os arranjos existentes definitivamente suficientes. Ela apelou para o envolvimento das partes interessadas sem decidir se estas aconselhariam, deliberariam, consentiriam ou compartilhariam a autoridade final.

Não foi uma redação negligente. A ambiguidade era a ponte. Governos que buscavam um papel multilateral mais forte podiam entender o compromisso como um assunto institucional inacabado. Governos e atores não estatais que defendiam uma governança distribuída podiam entender a cooperação como uma melhoria através dos órgãos existentes. Ambos podiam sair de Túnis com uma cláusula voltada para o futuro, em vez de uma derrota registrada.

A flexibilidade diplomática tem um custo. Um acordo só pode adiar o nome de uma instituição adiando os direitos e responsabilidades que estariam associados a ela. Uma vez que a implementação começou, cada questão prática — quem convoca, quem decide, quem relata, quem examina — reintroduziu o desacordo que a expressão havia suspenso.

O parágrafo 69 nomeava um beneficiário, mas não um local

O parágrafo 69 daAgenda de Túnisreconhecia uma necessidade de cooperação reforçada "no futuro" para que os governos pudessem, "em pé de igualdade", exercer seus papéis e responsabilidades nas questões de política pública internacional relacionadas à Internet. Ele excluía as questões técnicas e operacionais do dia a dia que não afetavam essas questões.

O beneficiário é mais claro do que em muitas linguagens de cúpula: os governos deveriam ser capacitados. No entanto, um direito se torna utilizável apenas quando vinculado a um quadro. O pé de igualdade poderia significar um Estado, um voto em uma organização intergovernamental. Poderia significar igual acesso a uma agenda, registros e consulta em uma instituição que não vota por Estado. Poderia significar o fim da influência especial de um governo sobre uma função de consequência global. Poderia significar apoio à capacidade, permitindo que Estados formalmente iguais participem efetivamente.

Essas interpretações levam a diferentes projetos institucionais.

O parágrafo não fornecia nenhuma delas. Não identificava um conselho, assembleia, conferência, classe de filiação, comitê permanente ou órgão de revisão. Não dizia se a igualdade se aplicava apenas entre governos ou modificava as relações entre governos e outras partes interessadas. Não especificava se o ato relevante era deliberação, formulação de políticas, aprovação, supervisão ou implementação.

"Permitir" carregava, portanto, uma força política sem uma forma de reclamação correspondente. Um governo podia invocar a promessa, mas não podia se referir ao parágrafo 69 para mostrar onde estava seu assento, a qual decisão podia se juntar ou qual recurso seguia uma exclusão.

A exceção operacional não tinha guardião de fronteira

A segunda metade do parágrafo 69 era igualmente importante. Os governos não eram convidados a penetrar nas questões técnicas e operacionais do dia a dia que não afetavam a política pública internacional. A qualificação tranquilizava os operadores e as comunidades técnicas de que o acordo diplomático não se tornaria um canal de controle remoto para a administração ordinária da rede.

Mas a exceção era traçada em torno de uma categoria móvel. A autorização da zona raiz, a política de registros, a distribuição de endereços, a segurança do roteamento, a proteção de dados, a cibersegurança, a governança de plataformas e os padrões técnicos podem combinar detalhes operacionais com consequências públicas. Uma mudança de chave é técnica até que seu cronograma ou falha afete a continuidade. Uma escolha de protocolo pode ser operacional até que modifique a vigilância, a concorrência ou o acesso. Um procedimento de registro pode parecer administrativo enquanto distribui recursos escassos ou politicamente sensíveis.

O texto não nomeou uma instituição para classificar questões mistas. Não dizia se o operador, os governos afetados, um órgão intergovernamental ou um processo multissetorial decidiria quando o impacto sobre a política pública era suficientemente substancial para cruzar a linha. Não fornecia um teste de proximidade, necessidade, proporcionalidade ou risco técnico.

Essa omissão importava porque a fronteira não era simplesmente descritiva. Ela determinava quem podia participar com qual autoridade. Se os governos definissem o impacto sobre a política pública por si mesmos, a exceção podia se contrair até que pouco restasse do lado de fora. Se as instituições estabelecidas o definissem sozinhas, a categoria política podia se contrair por sua vez. Uma divisão praticável exigia um procedimento de fronteira e uma revisão. Túnis forneceu uma frase.

O parágrafo 70 dava um assunto sem completar o escopo

O parágrafo 70 tornava o compromisso mais concreto ao dizer que a cooperação por meio das organizações internacionais relevantes deveria incluir o desenvolvimento de princípios de política pública aplicáveis globalmente associados à coordenação e gestão dos recursos críticos da Internet. As organizações responsáveis por tarefas essenciais da Internet eram convidadas a contribuir para um ambiente facilitador de tal desenvolvimento.

Era um sinal significativo. Os recursos críticos — especialmente a nomeação e numeração — estavam no centro do conflito da cúpula. O parágrafo impedia que essas instituições tratassem suas operações como categoricamente fora do debate de política pública. Também escolhia "princípios" em vez de instruções operacionais diretas, preservando uma distinção entre orientação política e gestão cotidiana.

No entanto, a cláusula ainda não identificava o fórum de desenvolvimento de princípios ou a relação jurídica entre os princípios e os operadores. As "organizações internacionais relevantes" podiam incluir órgãos intergovernamentais, instituições técnicas transnacionais, organismos de normalização ou outros corpos, dependendo da questão. As organizações que realizavam tarefas essenciais eram convidadas a criar um ambiente favorável, não ordenadas a aceitar princípios de um superior nomeado.

Os recursos críticos também não esgotavam a política internacional da Internet. A Agenda de Túnis tratava em outro lugar de segurança, spam, multilinguismo, acesso, desenvolvimento, privacidade, proteção do consumidor, propriedade intelectual e outras questões transfronteiriças. O parágrafo 70 oferecia um exemplo incluído, não um calendário jurisdicional completo.

O efeito prático era estabelecer uma reivindicação de agenda: princípios aplicáveis globalmente podiam ser legitimamente discutidos. Não estabelecia quem poderia adotá-los, como os conflitos seriam resolvidos ou o que os tornaria aplicáveis a uma organização que não havia consentido.

O parágrafo 71 distribuía verbos entre atores não identificados

O parágrafo 71 continha a maquinaria de implementação. O Secretário-Geral deveria lançar um processo envolvendo todas as organizações relevantes até o final do primeiro trimestre de 2006. O processo envolveria as partes interessadas em seus respectivos papéis, avançaria rapidamente sujeito aos procedimentos legais e permaneceria reativo à inovação. As organizações relevantes deveriam iniciar um processo em direção à cooperação reforçada e fornecer relatórios anuais de desempenho.

Os verbos parecem executáveis: começar, envolver, iniciar, relatar. A dificuldade está em seus sujeitos e objetos. O Secretário-Geral podia iniciar uma consulta, mas o parágrafo não estabelecia um novo cargo que ele controlaria. "Todas as organizações relevantes" não era uma lista anexa. "Um processo" podia ser uma trilha coordenada ou muitos processos institucionais. Os relatórios anuais não tinham um modelo comum, indicador, verificador, repositório público especificado ou consequência em caso de não submissão.

O parágrafo também usava duas vias de iniciação. O Secretário-Geral lançaria um processo envolvendo organizações; as próprias organizações relevantes iniciariam um processo envolvendo as partes interessadas. Isso poderia descrever um projeto distribuído no qual as Nações Unidas abriam a conversa e as organizações agiam sob seus próprios mandatos. Também poderia ser lido como um primeiro passo incompleto aguardando um mecanismo central. O texto não escolhe.

O prazo se aplicava ao início, não à conclusão. Uma vez que a consulta começava, a obrigação mais fácil de verificar estava satisfeita. Se o objetivo substancial — igualdade governamental na política pública — foi alcançado permanecia contestável porque nenhuma instituição tinha autoridade para declarar conclusão ou violação.

O contraste com o IGF tornava a ausência visível

Túnis tratava do Fórum de Governança da Internet em disposições adjacentes, mas separadas. O parágrafo 67 convidava o Secretário-Geral a convocá-lo. O parágrafo 72 enumerava doze funções. O parágrafo 77 declarava expressamente que seria não vinculante, não substituiria as instituições existentes, não teria função de supervisão e não participaria das operações diárias ou técnicas.

O IGF era delimitado, mas reconhecível. Tinha um convocador, uma identidade de fórum, um mandato positivo, um mandato negativo, reuniões, relatórios e decisões de renovação posteriores. A cooperação reforçada tinha um propósito e uma linguagem de iniciação sem um quadro institucional comparável.

Essa diferença desfaz dois atalhos práticos. O IGF não pode simplesmente ser tratado como o mecanismo de cooperação reforçada. Seu mandato de discussão multissetorial e o compromisso governamental de pé de igualdade atendiam a diferentes necessidades políticas. Inversamente, a existência de uma trilha separada de cooperação reforçada não prova que Túnis criou um conselho oculto com poderes omitidos do texto.

Os dois processos podiam interagir. O fórum podia expor lacunas de política pública, reunir governos e operadores e transmitir recomendações. Essas atividades podiam melhorar a cooperação. Mas a existência do fórum não dava a um governo uma reivindicação jurídica ou processual contra outra instituição. A distinção é precisamente por que os textos posteriores das Nações Unidas descreveram os processos como separados e potencialmente complementares.

O Secretário-Geral executou o dever de começar

O primeiro passo de implementação era modesto e real. Orelatório do Secretário-Geral de 2006indicava que seu Conselheiro Especial para a SMSI havia sido encarregado de lançar consultas sobre como proceder. A iniciação, portanto, não desapareceu. Um conselheiro designado iniciou a conversa no período solicitado, e as Nações Unidas registraram esse fato.

Essa é a primeira entrada em um registro de autoridade: o parágrafo 71 autorizava o Secretário-Geral a iniciar; ele delegou a consulta; a consulta ocorreu. Isso prova a execução de um dever processual. Não prova a criação do arranjo substantivo.

O tratamento do mesmo relatório sobre o IGF reforça o contraste. Ele descrevia um site público, pedidos de contribuições, consultas abertas, o surgimento de um acordo sobre uma reunião anual e o processo que levou a um fórum definido. Para a cooperação reforçada, o relatório indicava que as consultas haviam começado e que seu resultado seria comunicado posteriormente.

Um processo adquiriu uma identidade organizacional porque os negociadores especificaram o fórum a ser convocado. O outro permaneceu uma consulta sobre como interpretar uma frase. A diferença não pode ser explicada apenas pelo atraso. Ela decorria das instruções fundadoras: uma dizia convocar este órgão com estas funções; a outra dizia iniciar um processo envolvendo organizações que não eram totalmente nomeadas.

Começar era, portanto, ao mesmo tempo uma conquista e o ponto no qual a indeterminação institucional se tornou operacionalmente visível.

O relatório tornou-se um substituto para um julgamento de conformidade

Orelatório do Secretário-Geral E/2009/92fez um balanço das medidas que as organizações disseram ter tomado e resumiu as propostas sobre o que deveria acontecer em seguida. Isso converteu a expectativa de relatório anual em uma atividade reconhecível das Nações Unidas: solicitar prestações de contas institucionais, compilá-las e colocar alternativas diante dos Estados-membros.

Fazer um balanço é útil. Pode revelar que uma organização abriu reuniões, criou canais governamentais, melhorou a participação remota, publicou registros ou coordenou com outro órgão. Pode também expor entendimentos conflitantes. Algumas submissões tratavam as melhorias de participação por meio de instituições existentes como cooperação reforçada já em andamento. Outras sustentavam que o papel governamental prometido exigia um novo mecanismo.

Mas a autoavaliação não é um exame de conformidade. As organizações selecionavam as atividades que consideravam responsivas e descreviam o sucesso em seus próprios termos. Nenhum critério comum vinculava uma reforma particular ao pé de igualdade governamental. Nenhum verificador testava se o acesso formal produzia influência significativa. Nenhum órgão determinava se uma organização que não relatava era irrelevante, inativa ou em violação.

O relatório podia dizer o que os atores alegavam. Não podia declarar qual interpretação da cooperação reforçada prevalecia. O relatório tornou-se assim o mecanismo mais seguro disponível: visível o suficiente para mostrar movimento, inconclusivo para preservar a coalizão.

A promessa original de relatórios anuais de desempenho implicava que o desempenho podia ser medido. O acompanhamento nunca concordou com a medida.

A atividade institucional era abundante, mas a atribuição causal era fraca

As instituições de governança da Internet mudaram significativamente após 2005. Governos ingressaram ou ampliaram canais consultivos. As reuniões tornaram-se mais acessíveis. Comentários públicos, atas publicadas, práticas de transparência, programas de capacidade e coordenação interinstitucional aumentaram. Organizações intergovernamentais expandiram seus trabalhos em políticas relacionadas à Internet. Fóruns nacionais e regionais se multiplicaram. O papel histórico de tutela dos Estados Unidos sobre as funções da IANA terminou em 2016 após um processo de transição distinto e elaborado.

Esses desenvolvimentos são às vezes apresentados como prova de que a cooperação reforçada ocorreu organicamente. Eles podem atender a algumas das preocupações políticas. No entanto, três proposições devem permanecer separadas: uma instituição mudou; sua mudança melhorou a cooperação; o compromisso de Túnis causou ou autorizou a mudança.

A primeira pode ser provada por registros institucionais. A segunda requer um teste de desempenho: quem ganhou acesso, quais decisões se tornaram contestáveis, se razões foram dadas e se a influência se tornou menos desigual. A terceira requer uma cadeia de autorização ou causalidade. Uma reforma adotada sob os estatutos de uma sociedade, a constituição de uma organização de tratado, a lei de um governo ou as regras de consenso de uma comunidade técnica não extrai seu efeito jurídico do parágrafo 69 simplesmente porque é compatível com o parágrafo.

A transição da IANA é o exemplo mais claro. Ela respondeu a uma preocupação central sobre a tutela governamental única e estava politicamente ligada a anos de debate sobre legitimidade. Mas sua autoridade provinha da decisão dos Estados Unidos, do processo de proposta, das mudanças de governança corporativa, dos contratos e da implementação operacional. Chamá-la de cooperação reforçada pode descrever seu significado. Isso não substitui essa cadeia.

A promessa de pé de igualdade nunca foi convertida em qualidade para agir

Uma promessa institucional executável normalmente identifica quem pode reclamar. Um Estado privado de notificação, acesso, informação, direito de fala, direito de voto ou revisão precisa de um local para estabelecer a recusa. A cooperação reforçada não criou nenhuma qualidade para agir.

Suponha que um país em desenvolvimento achasse que uma organização técnica adotou uma política globalmente consequente sem participação governamental significativa. Poderia recorrer ao Secretário-Geral, à CSTD, ao ECOSOC, ao conselho de administração da própria organização, a um órgão intergovernamental ou a um tribunal nacional? Cada via poderia existir por outras razões. Nenhuma se tornou o recurso geral de Túnis.

A resposta dependeria da instituição acusada. Um Estado-membro pode ter direitos formais em uma organização intergovernamental. Um comitê consultivo governamental pode fornecer aconselhamento sob os estatutos de uma sociedade. Um processo de normalização pode ser aberto a indivíduos em vez de Estados. Um registro pode responder por contratos e regras de filiação. O pé de igualdade não pode significar o mesmo em todos eles a menos que uma regra superior o diga.

Nenhuma regra superior emergiu. Estados podiam levantar preocupações em debates e grupos de trabalho das Nações Unidas, mas esses fóruns não tinham jurisdição para anular a decisão externa contestada. Participar de uma discussão sobre igualdade não é qualidade para agir para fazer cumprir a igualdade.

A ausência explica a longevidade da expressão. Uma promessa sem procedimento de reclamação pode ser reafirmada repetidamente porque nenhum caso autoritativo força uma decisão sobre seu conteúdo.

A desigualdade de capacidade complicava a igualdade governamental formal

Mesmo que cada governo recebesse direitos processuais idênticos, a igualdade prática permaneceria difícil. A política da Internet abrange questões técnicas, jurídicas, econômicas, de segurança, desenvolvimento e direitos humanos em muitas instituições. Governos bem dotados podem manter equipes especializadas, viajar, monitorar listas de discussão, coordenar agências e responder em janelas de consulta curtas. Administrações menores podem alocar os mesmos funcionários para telecomunicações, cibersegurança, comércio digital, política de dados e negociações internacionais.

O trabalho de mapeamento da CSTD mais tarde identificou a lacuna entre participação nominal e participação significativa, incluindo escassez de recursos, expertise e capacidade institucional. Isso não era acessório. Se a cooperação reforçada visava capacitar governos, a capacidade fazia parte do mecanismo, não um suporte caritativo externo.

No entanto, a expressão não criou fórmula de financiamento, secretaria, serviço de especialistas, sistema de notificação ou calendário consolidado. Programas de capacidade se desenvolveram em muitas instituições, mas seu escopo e financiamento permaneceram distribuídos. Um Estado poderia ser igual em uma sala que não pode pagar para entrar ou em um processo muito fragmentado para ser acompanhado.

Isso também complica a demanda por um novo local intergovernamental. Uma reunião central pode tornar o calendário legível, mas não pode fornecer automaticamente expertise. Pode deslocar a influência para missões diplomáticas sem conectá-las a reguladores nacionais, operadores, usuários e comunidades afetadas. Igualdade entre assentos estatais não é o mesmo que política responsável ou capaz.

A instituição ausente não era, portanto, apenas uma câmara. Era uma infraestrutura capacitante para participação e uma regra para traduzi-la em consequência.

A CSTD transformou a disputa em programa de trabalho

Em 2012, as consultas recorrentes não haviam resolvido a questão. A resolução 67/195 da Assembleia Geral convidou o presidente da Comissão de Ciência e Tecnologia para o Desenvolvimento a criar um grupo de trabalho. O grupo deveria examinar o mandato de Túnis, solicitar e examinar contribuições de governos e outras partes interessadas e recomendar como a cooperação reforçada deveria ser plenamente implementada.

Era um mecanismo mais estruturado do que o relatório geral. Oprimeiro Grupo de Trabalho da CSTD sobre Cooperação Reforçadatinha um patrocinador definido, configuração de membros, reuniões, questionário, base de evidências, prazo de relatório e resultado esperado. Reuniu-se quatro vezes de maio de 2013 a maio de 2014.

O mandato também revelava o que ainda faltava oito anos após Túnis. Se a implementação tivesse um significado acordado, um grupo não precisaria perguntar o que o compromisso cobria e como realizá-lo. Se um novo órgão tivesse sido claramente prometido, a tarefa seria o projeto institucional. Em vez disso, o grupo primeiro teve que estabelecer o estado da questão.

O grupo de trabalho podia reunir e recomendar. Não podia compelir uma instituição da Internet a abrir um processo ou modificar uma decisão. Sua autoridade remontava à CSTD e através do ECOSOC, não para fora como supervisão de cada organização que examinava.

Era uma instituição para estudar a instituição ausente.

O questionário expôs três respostas incompatíveis

As respostas ao questionário do grupo de trabalho agruparam-se em torno de três interpretações duradouras. De acordo com a primeira, a cooperação reforçada descrevia uma melhoria em escala ecossistêmica: governos, empresas, sociedade civil, comunidades técnicas e organizações internacionais já cooperavam mais efetivamente por meio de múltiplos fóruns. Nenhum órgão central era necessário.

De acordo com a segunda, o compromisso dizia respeito especificamente aos governos. As organizações existentes deveriam oferecer aos Estados oportunidades mais iguais e significativas de exercer papéis de política pública, preservando funções diferenciadas e autonomia técnica. Implementar significava reformar interfaces em vez de construir uma autoridade global.

De acordo com a terceira, nem a atividade distribuída nem o acesso consultivo satisfaziam Túnis. Um novo mecanismo intergovernamental ou internacionalmente ancorado era necessário para desenvolver políticas globais, preencher lacunas e corrigir a desigualdade estrutural que motivou o parágrafo 69.

Não eram preferências de redação menores. Elas implicavam diferentes sujeitos, beneficiários e recursos. Na leitura ecossistêmica, nenhuma organização podia reivindicar supremacia e o sucesso seria medido em muitos locais. Na leitura de acesso, a questão chave era se os canais governamentais dentro dos órgãos existentes tinham consequência. Na leitura de novo mecanismo, a fragmentação contínua era ela mesma uma prova de não desempenho.

Todas as três podiam citar a linguagem de Túnis. Nenhuma podia derrotar as outras apenas com o texto. Essa é a evidência central de que a ambiguidade preservou o equilíbrio político: uma vez que as entidades tentaram operacionalizá-la, descobriram que não haviam concordado com a coisa a ser operacionalizada.

O mapeamento foi o produto mais durável do primeiro grupo

Incapaz de começar com uma resposta institucional compartilhada, o grupo mapeou as questões de política pública internacional da Internet, os mecanismos existentes, seu status e possíveis lacunas. Um processo de correspondência coletou entradas em padrões técnicos, segurança, nomeação, numeração, acesso, direitos, desenvolvimento, questões econômicas e outras áreas.

O mapa era valioso porque resistia à ficção de que a governança da Internet carecia de instituições. Mostrava uma paisagem densa de organizações intergovernamentais, órgãos técnicos, arranjos privados, autoridades nacionais, comunidades de normalização e fóruns multissetoriais. Também tornava a fragmentação mensurável: regras de participação, transparência, responsabilidade e capacidade variavam fortemente.

Mas o mapeamento não podia determinar jurisdição. As alegações de lacunas submetidas refletiam as visões dos contribuintes, não um julgamento adotado pela CSTD. As entradas variavam em detalhe. Algumas descreviam uma organização inteira; outras descreviam um procedimento específico ou documento técnico. Sem critérios acordados, a ausência de um mecanismo podia significar que nenhuma instituição existia, que nenhuma instituição tinha escopo suficiente ou que o contribuinte rejeitava a instituição que existia.

Orelatório de mapeamento contínuo da CSTDidentificou abertamente essas dificuldades. Notava lacunas de participação e capacidade enquanto advertia que a avaliação objetiva de lacunas era difícil sem normas comuns.

O mapa tornou-se, portanto, um artefato diagnóstico sólido e uma base fraca para coerção. Podia mostrar onde as questões eram tratadas. Não podia decidir com autoridade onde deveriam ser tratadas.

O primeiro grupo de trabalho parou na questão constitucional

Orelatório do Presidente de 2014registrou consenso em algumas questões e divergência significativa em outras. A sensibilidade política e a complexidade impediram um conjunto final de recomendações sobre a plena operacionalização da cooperação reforçada.

Não foi uma falha em realizar reuniões ou coletar evidências. O grupo realizou essas tarefas. Falhou no ponto em que a descrição precisava se tornar uma escolha institucional.

Uma recomendação para melhorar participação, transparência, capacidade ou coordenação podia atrair amplo apoio no abstrato. As questões difíceis seguiam. Um novo órgão deveria existir? Seria intergovernamental ou multissetorial? Faria política, coordenaria, revisaria ou apenas discutiria? Como se relacionaria com o IGF, a UIT, o ICANN, os organismos de normalização e os governos nacionais? Poderia tratar de recursos críticos sem controlar operações? Os atores não estatais deliberariam em pé de igualdade ou aconselhariam os governos?

A incapacidade do grupo de trabalho de concordar não extinguiu o compromisso de Túnis. Demonstrou que o compromisso carecia de um núcleo constitucional capaz de escolher entre essas opções. As entidades foram convidadas a recomendar como implementar uma frase cuja ambiguidade era a condição original do acordo.

O resultado preservou o mapa e o registro. Não produziu a regra de decisão que faltava ao mapa.

NETmundial podia recomendar consenso, mas não podia fornecê-lo

NETmundial reuniu-se em São Paulo em abril de 2014, quando o primeiro grupo de trabalho chegava à sua conclusão. Sua declaração não vinculante dizia que a cooperação reforçada deveria ser implementada de forma prioritária e consensual e que todas as partes interessadas deveriam avançar a discussão de forma multissetorial.

A recomendação refletia uma tentativa séria de superar um binário Estado-comunidade técnica. Propunha que o debate sobre implementação incluísse os atores cujas instituições e operações seriam afetadas. Também colocava representação transparente, capacidade, responsabilidade e coordenação no mesmo roteiro.

Mas NETmundial era uma reunião única sem autoridade para modificar a Agenda de Túnis ou ditar o resultado do grupo de trabalho. Seu apelo ao consenso não identificava o que aconteceria se o consenso permanecesse indisponível. O primeiro grupo relatou essa condição exata algumas semanas depois.

O episódio mostra a diferença entre princípio e poder institucional. NETmundial podia fornecer razões para um método inclusivo. Não podia decidir se os governos já haviam sido capacitados, se um novo mecanismo era necessário ou se uma instituição particular satisfazia o parágrafo 71.

O consenso era desejável porque a autoridade coercitiva estava ausente. Também era difícil de alcançar porque a expressão distribuía expectativas incompatíveis. Exigir consenso não resolvia a questão de quem podia agir em caso de falha do consenso.

WSIS+10 reconhecia progresso e divergência no mesmo fôlego

Oresultado da WSIS+10 de 2015, a resolução 70/125 da Assembleia Geral, capturava o equilíbrio precisamente. O parágrafo 64 reconhecia que várias iniciativas haviam sido implementadas e que algum progresso havia sido feito. O parágrafo 65 notava imediatamente divergências de visões entre os Estados-membros sobre a implementação e pedia diálogo e trabalho contínuos.

Esse par é mais informativo do que cada frase isolada. A Assembleia não declarou o compromisso não executado. Também não certificou a conclusão. Reconheceu a atividade sem concordar com o critério pelo qual a atividade se tornava realização.

O recurso era outro encaminhamento. O presidente da CSTD foi convidado a estabelecer um grupo de trabalho, garantir a plena participação das partes interessadas relevantes e elaborar recomendações para implementação posterior. O grupo decidiria seus métodos e reportaria à Comissão.

Institucionalmente, isso estendia o ciclo de revisão: reconhecimento, divergência, diálogo, grupo de trabalho, relatório. Era uma decisão válida da Assembleia sobre como continuar. Não era uma decisão sobre o mecanismo substantivo.

A revisão decenal poderia ter nomeado um novo órgão, especificado um processo inter-organizacional, definido direitos governamentais ou adotado as áreas de convergência propostas pelo primeiro grupo. Em vez disso, encomendou outra tentativa. O equilíbrio político novamente prevaleceu sobre o fechamento institucional.

O segundo grupo de trabalho melhorou o registro, não o recurso

Ogrupo de trabalho 2016-2018reuniu-se cinco vezes. Concordou em duas questões orientadoras: as características de alto nível da cooperação reforçada e os tipos de recomendações a considerar. Recebeu 37 contribuições e desenvolveu um registro denso de propostas.

O grupo estreitou algumas áreas de convergência prática. As entidades discutiram inclusão, transparência, confiança, capacidade, compartilhamento de informações, coordenação, desenvolvimento e a necessidade de reconhecer a evolução da tecnologia e das instituições. Essas características podiam guiar a reforma mesmo sem autoridade central.

Os desacordos decisivos permaneciam institucionais. As propostas diferiam quanto à criação de um novo mecanismo, ao uso de um formato intergovernamental, à ampliação dos papéis da Assembleia Geral ou da CSTD e do ECOSOC, e ao desenvolvimento da complementaridade entre cooperação reforçada e o IGF. A disputa ainda era sobre natureza, objetivo e escopo do processo.

Na quinta reunião, o grupo tentou formulações formais e informais. Orelatório final do Presidenteindica que diferenças persistentes tornaram impossível um texto global acordado. O grupo decidiu não submeter recomendações.

Essa decisão deve ser descrita com precisão. Não foi um silêncio. Foi uma constatação documentada de que o processo de recomendação autorizado não podia produzir recomendações. Os arquivos melhoraram a memória institucional. Nenhum requerente obteve reparação.

Dois grupos inconclusivos eram prova do compromisso fundador

É tentador classificar os grupos de trabalho como infrutíferos e seguir em frente. Seu valor mais profundo reside no que a não conformidade repetida demonstra.

Se a disputa fosse apenas sobre detalhes técnicos, o segundo mandato, novos membros, mais submissões e cinco reuniões poderiam ter produzido um compromisso. Em vez disso, as mesmas alternativas reapareceram. Os atores discordavam se a cooperação reforçada era uma propriedade emergente, uma obrigação de acesso ou uma nova instituição. Discordavam se a igualdade governamental exigia poder decisório intergovernamental. Discordavam sobre a amplitude da política pública internacional e a relação do IGF com ela.

A expressão não podia escolher entre esses modelos porque foi projetada para não escolher. Sua durabilidade no texto diplomático era, portanto, inversamente proporcional à sua precisão institucional. Quanto menos consequências a expressão fixava, mais fácil era reafirmá-la. Quanto mais um grupo de trabalho se aproximava de uma recomendação executável, mais claramente os campos subjacentes revelavam sua alocação preferida de poder.

Isso não significa que a ambiguidade seja sempre irresponsável. Em 2005, pode ter evitado uma ruptura destrutiva e protegido a continuidade enquanto abria o debate futuro. Mas uma história de vinte anos pode distinguir uma trégua útil de um acordo concluído. A cooperação reforçada permaneceu a primeira.

A reafirmação preservava a obrigação sem aumentar sua precisão

OPacto Digital Global de 2024reafirmou que a governança da Internet deveria continuar a seguir os resultados de Genebra e Túnis, incluindo a cooperação reforçada. Também reconheceu o IGF e pediu cooperação entre as partes interessadas para combater a fragmentação.

A reafirmação tem um efeito político. Impede que o compromisso desapareça por negligência e o coloca em uma agenda mais recente de cooperação digital. Não resolve, por si só, uma antiga ambiguidade. O Pacto não nomeou um órgão dedicado à cooperação reforçada nem definiu uma reivindicação governamental contra uma instituição da Internet.

Essa distinção importa porque a agenda digital contemporânea agora inclui inteligência artificial, governança de dados, poder de plataforma, operações cibernéticas, infraestrutura pública digital e serviços transfronteiriços. Quanto mais o campo político se amplia, menos plausível é supor que uma frase herdada atribui silenciosamente cada questão a um modelo institucional.

Novos mecanismos podem ser criados para novos problemas. Sua autoridade deve provir dos instrumentos que os estabelecem. Tratar toda cooperação digital como cooperação reforçada tornaria a expressão aparentemente bem-sucedida ao absorver atividade não relacionada, enquanto tornaria seu escopo ainda mais indeterminado.

O Pacto continuou o vocabulário político. Não disse finalmente aos governos onde o pé de igualdade podia ser aplicado.

WSIS+20 escolheu uma memória prudente em vez de uma instituição

Oresultado da WSIS+20 de 2025, a resolução 80/173 da Assembleia Geral, é o veredito mais claro disponível após vinte anos. Reafirmou as disposições de Túnis, lembrou os trabalhos do segundo grupo de trabalho, comprometeu-se a melhorar a cooperação entre organizações internacionais e intergovernamentais e outras partes interessadas, tomou nota das diretrizes da NETmundial+10 e reconheceu novas oportunidades de discussão e cooperação.

O que não fez é igualmente importante. Não adotou as recomendações do grupo de 2016-2018, porque não havia nenhuma. Não declarou uma nova instituição de cooperação reforçada. Não especificou a qualidade para agir, jurisdição, direitos de pé de igualdade, critérios de conformidade ou recurso. Apelou aos Estados-membros e partes interessadas para cooperarem em seus respectivos papéis.

A resolução reforçou o acompanhamento geral da SMSI por meio de relatórios bienais do Secretário-Geral e preservou a revisão pela CSTD e pelo ECOSOC. Esses mecanismos podem acompanhar a implementação em toda a agenda da cúpula. Não são um tribunal para o parágrafo 69 ou um supervisor de instituições externas da Internet.

Vinte anos após Túnis, a Assembleia escolheu a continuidade precisa. Lembrou o esforço do grupo de trabalho sem alegar que o esforço produziu um acordo. Aprovou a cooperação sem fixar sua forma institucional. Foi uma decisão politicamente coerente. Também confirmou que a expressão ainda estava em busca de uma instituição.

O resultado executável é um ciclo de revisão

O mecanismo de vinte anos pode ser resumido sem qualificá-lo como vazio:

Esse ciclo preenche funções públicas valiosas. Preserva arquivos, convida à participação, revela propostas, impede que a questão desapareça e dá aos Estados oportunidades recorrentes de contestar arranjos institucionais. Pode influenciar reformas por reputação e diplomacia.

O ciclo não pode, por si só, decidir se uma organização contestada se conformou. Cada ciclo remete a escolha substantiva ao mesmo campo político. A consulta produz relatórios; os relatórios produzem reconhecimento de divergência; a divergência produz consulta adicional.

O resultado é responsabilidade processual sem autoridade corretiva. Os atores devem se explicar, mas ninguém criado pela expressão pode exigir que mudem.

Um recurso teria forçado uma definição

A omissão mais reveladora não é uma sede ou secretaria. É um recurso. Um recurso obriga o sistema político a decidir o que significa o direito.

Se um Estado pudesse alegar recusa de pé de igualdade, um examinador teria que definir a oportunidade protegida, identificar a organização responsável, determinar a questão de política pública relevante, aplicar a exceção operacional, examinar a participação e as razões e ordenar ou recomendar uma correção. O caso transformaria o acordo retórico em direito institucional.

Túnis não forneceu nenhum desses elementos. Os grupos de trabalho não eram órgãos de reclamação. A CSTD examinava o processo global, não decisões externas individuais. O Secretário-Geral podia relatar, mas não compelir. O ECOSOC e a Assembleia Geral podiam tomar novas decisões políticas, mas não se tornaram instâncias ordinárias de apelação para registros, organismos de normalização, empresas ou reguladores nacionais.

Essa ausência protegia cada coalizão. Governos podiam continuar a exigir implementação sem aceitar uma definição estreita. Instituições existentes podiam sinalizar reformas sem se submeter a um examinador superior. Atores não estatais podiam defender sua participação sem resolver a questão de quem autorizava seus representantes. Nenhuma decisão adversa forçou um perdedor a escolher entre conformidade e rejeição.

O preço era suportado por quem buscava alívio prático. Um princípio que não pode identificar seu requerente, seu réu, seu fórum e sua consequência corretiva permanece politicamente útil e institucionalmente incompleto.

Uma nova instituição não resolveria automaticamente o problema de legitimidade

A instituição ausente não deve ser romantizada. Criar uma só começaria um segundo conjunto de questões. Quais Estados participariam e sob qual regra de votação? Como os atores não estatais seriam selecionados e responsabilizados? O órgão coordenaria, recomendaria, negociaria, supervisionaria ou julgaria? Quais funções da Internet estariam sob sua competência? Como obteria expertise técnica e evitaria interromper operações? Qual revisão o limitaria?

Um órgão intergovernamental poderia oferecer igualdade formal entre Estados enquanto reproduzia desigualdades de recursos, responsabilidade nacional e influência geopolítica. Um órgão multissetorial poderia ampliar a expertise enquanto enraizava organizações bem financiadas e representação ambígua. Um arranjo distribuído poderia preservar competência enquanto deixava lacunas e tornava a responsabilidade difícil de localizar.

A expressão original evitava essas trocas. Um sucessor crível não pode. Precisaria de um mandato específico para uma função em vez de uma pretensão de governar "a Internet" como um objeto único. Deveria indicar como os princípios alcançam as instituições que os implementam. Precisaria de revisão e recurso proporcionais ao seu poder.

A lição de vinte anos não é que a centralização é necessária. É que todo modelo deve expor sua alocação de autoridade. A legitimidade institucional não pode ser criada mantendo os nomes operacionais indefinidos.

A expressão deve ser auditada função por função

Futuras alegações de cooperação reforçada devem responder a um registro curto e exigente:

1. Qual função decisória ou política está em causa?
2. Qual instituição atualmente detém a autoridade sobre ela e sob qual instrumento?
3. Quais governos ou partes interessadas carecem de participação significativa e qual evidência mostra a lacuna?
4. Qual direito o pé de igualdade forneceria nesse ponto?
5. Onde está a fronteira entre política pública e operação ordinária para essa função?
6. Quem decide sobre um desacordo sobre essa fronteira?
7. Qual resposta, revisão ou recurso segue a exclusão?
8. Como o arranjo preservará continuidade, competência e responsabilidade?

Esse método impede duas formas opostas de excesso de reivindicação. Um defensor de um novo órgão não pode citar o parágrafo 69 como uma autorização em branco sem definir a função e as garantias. Um titular não pode citar autonomia técnica como razão para excluir a revisão de política pública quando as operações têm consequências públicas internacionais.

O registro também torna o progresso mensurável. Se um registro publica fundamentos e cria uma via de revisão governamental, a melhoria pode ser avaliada. Se um organismo de normalização apoia participação sub-representada, o efeito pode ser testado. Se uma organização intergovernamental abre evidências e consultas, a mudança pode ser atribuída. Nenhum precisa ser descrito como a conclusão de um processo universal não definido.

O equilíbrio político era a instituição real da expressão

A cooperação reforçada adquiriu de fato um papel institucional duradouro, mas não aquele que suas palavras pareciam prometer. Tornou-se um dispositivo recorrente para manter um equilíbrio político dentro do quadro da SMSI.

Para governos insatisfeitos com os arranjos existentes, a expressão manteve aberta a questão de autoridade e registrou sua reivindicação de pé de igualdade em um texto internacional acordado. Para instituições preocupadas com o controle intergovernamental, a exceção operacional e a linguagem das partes interessadas limitaram a reivindicação. Para as Nações Unidas, as consultas, os trabalhos da CSTD, os relatórios e as revisões decenais forneceram canais pelos quais o desacordo podia permanecer visível sem desestabilizar os serviços.

Esse equilíbrio tinha valor prático. Reduziu a pressão por uma transferência institucional abrupta, encorajou as organizações a demonstrar sua inclusão e manteve a participação dos países em desenvolvimento na agenda. Também permitiu que os atores usassem as mesmas palavras para projetos incompatíveis e prestassem contas de suas atividades sem enfrentar um teste comum.

Após vinte anos, os arquivos sustentam uma conclusão estreita. A frase de Túnis produziu iniciação, coleta de evidências, mapeamento, deliberação e revisão política. Não definiu o sujeito que deve cooperar, o escopo completo da cooperação, a regra de decisão que a estabeleceria ou o recurso que a tornaria mais que uma aspiração.

A expressão perdurou porque não resolveu essas questões. Qualquer tentativa futura de transformá-la em autoridade terá que fazer o que Túnis evitou: nomear a instituição, dividir as funções, identificar a circunscrição e tornar a correção possível.