Cooperación Reforzada: Una Frase en Busca de una Institución

Resumen

• Los párrafos 69 a 71 de la Agenda de Túnez crearon una secuencia de deberes orientados al futuro —habilitar, desarrollar, iniciar, involucrar e informar— pero no nombraron una institución permanente, un conjunto exhaustivo de destinatarios, una regla de decisión o un foro de cumplimiento.
• El seguimiento sí produjo procedimientos ejecutables: el Secretario General inició consultas, las organizaciones presentaron informes de su trabajo, los informes de las Naciones Unidas hicieron balance, la CSTD convocó debates abiertos y dos grupos de trabajo con plazos determinados recopilaron evidencia y propuestas.
• Ambos grupos de trabajo de la CSTD llegaron al mismo límite institucional. Los participantes pudieron mapear los problemas de políticas públicas y los mecanismos existentes, pero no pudieron acordar si la cooperación reforzada significaba mejorar las instituciones distribuidas, habilitar a los gobiernos dentro de esas instituciones o crear un nuevo mecanismo intergubernamental.
• El "pie de igualdad" permaneció sin anclaje. Ningún texto identificó el lugar, el derecho, el asunto o el recurso a través del cual un estado podría establecer que se le había negado la igualdad.
• El Pacto Digital Global de 2024 y el resultado de la CMSI+20 de 2025 reafirmaron el compromiso y la cooperación general. No crearon la institución de cooperación reforzada faltante ni adoptaron recomendaciones que el segundo grupo de trabajo no había podido producir.
• Las reformas prácticas en la gobernanza de Internet pueden responder a partes de la preocupación política, pero cada una debe atribuirse a su propia autoridad legal, contractual, de membresía o técnica. La frase por sí sola no puede establecer causalidad o cumplimiento.

Túnez necesitaba un puente que no revelara dónde aterrizaba

La cumbre de 2005 heredó una disputa de autoridad que la primera fase de la CMSI y el Grupo de Trabajo sobre Gobernanza de Internet habían aclarado pero no resuelto. Muchos estados, especialmente los países en desarrollo, se opusieron a un sistema global en el que la influencia gubernamental era desigual y varias funciones cruciales permanecían estrechamente asociadas con instituciones incorporadas o históricamente vinculadas a los Estados Unidos. Los organismos técnicos y privados existentes respondieron que Internet no era una instalación que esperara un administrador intergubernamental.

Sus cuestiones de nombres, numeración, estándares, enrutamiento, interconexión, seguridad y contenido se distribuían entre instituciones con diferentes grupos de interés y competencias.

Una elección directa entre una nueva autoridad intergubernamental y un pluralismo institucional continuado amenazaba el acuerdo de la cumbre. La "cooperación reforzada" permitió a los negociadores evitar esa elección. La frase reconoció una queja gubernamental sin prescribir la organización que la curaría. Protegió la continuidad técnica sin declarar que los arreglos existentes eran permanentemente suficientes. Exigió la participación de las partes interesadas sin decidir si estas asesorarían, deliberarían, consentirían o compartirían la autoridad final.

No fue una redacción descuidada. La ambigüedad era el puente. Los gobiernos que buscaban un papel multilateral más fuerte podían entender el compromiso como asuntos institucionales pendientes. Los gobiernos y actores no estatales que defendían una gobernanza distribuida podían entender la cooperación como una mejora en todos los organismos existentes. Ambos podían salir de Túnez con una cláusula orientada al futuro en lugar de una derrota registrada.

La flexibilidad diplomática tiene un costo. Un acuerdo puede aplazar el nombre de una institución solo si aplaza los derechos y responsabilidades que se le atribuirían. Una vez que comenzó la implementación, cada pregunta práctica —quién convoca, quién decide, quién informa, quién revisa— reintrodujo el desacuerdo que la frase había suspendido.

El párrafo 69 nombró un beneficiario pero no un lugar

El párrafo 69 de laAgenda de Túnezreconoció la necesidad de una cooperación reforzada "en el futuro" para que los gobiernos pudieran, "en pie de igualdad", llevar a cabo sus roles y responsabilidades en cuestiones de políticas públicas internacionales relativas a Internet. Excluyó los asuntos técnicos y operativos del día a día que no afectaran a esas cuestiones.

El beneficiario es más claro que en gran parte del lenguaje de las cumbres: se debía habilitar a los gobiernos. Sin embargo, un derecho se vuelve utilizable solo cuando se adjunta a un entorno. El pie de igualdad podría significar un estado, un voto en una organización intergubernamental. Podría significar igual acceso a una agenda, registros y consulta en una institución que no votaba por estado. Podría significar terminar con la influencia especial de un gobierno sobre una función globalmente relevante. Podría significar apoyo a la capacidad que permitiera a estados formalmente iguales participar efectivamente.

Esas interpretaciones conducen a diferentes diseños institucionales.

El párrafo no proporcionó ninguno. No identificó un consejo, asamblea, conferencia, clase de membresía, comité permanente u organismo de revisión. No dijo si la igualdad se aplicaba solo entre gobiernos o alteraba las relaciones entre gobiernos y otras partes interesadas. No especificó si el acto relevante era la deliberación, la formulación de políticas, la aprobación, la supervisión o la implementación.

"Habilitar" por lo tanto llevaba fuerza política sin un formulario de reclamo correspondiente. Un gobierno podía invocar la promesa, pero no podía señalar el párrafo 69 para mostrar dónde estaba su asiento, a qué decisión podía unirse o qué recurso seguía a la exclusión.

La excepción operativa no tenía un guardián de límites

La segunda mitad del párrafo 69 era igualmente importante. No se invitaba a los gobiernos a participar en asuntos técnicos y operativos del día a día que no afectaran la política pública internacional. La calificación tranquilizó a los operadores y comunidades técnicas de que el acuerdo diplomático no se convertiría en un canal de control remoto para la administración ordinaria de la red.

Pero la excepción se trazó en torno a una categoría móvil. La autorización de la zona raíz, la política de registros, la distribución de direcciones, la seguridad del enrutamiento, la protección de datos, la ciberseguridad, la gobernanza de plataformas y los estándares técnicos pueden combinar detalles operativos con consecuencias públicas. Un cambio de clave es técnico hasta que su momento o falla afecta la continuidad. Una elección de protocolo puede ser operativa hasta que cambie la vigilancia, la competencia o el acceso.

Un procedimiento de registro puede parecer administrativo mientras distribuye recursos escasos o políticamente sensibles.

El texto no nombró una institución para clasificar cuestiones mixtas. No dijo si el operador, los gobiernos afectados, un organismo intergubernamental o un proceso multi-actor decidiría cuándo el impacto en la política pública era lo suficientemente sustancial como para cruzar la línea. No proporcionó ninguna prueba de proximidad, necesidad, proporcionalidad o riesgo técnico.

Esa omisión importaba porque el límite no era meramente descriptivo. Determinaba quién podría participar con qué autoridad. Si los gobiernos definían el impacto en la política pública ellos mismos, la excepción podría contraerse hasta que quedara poco fuera. Si las instituciones incumbentes lo definían solas, la categoría de política podría contraerse en su lugar. Una división viable requería un procedimiento de límites y revisión. Túnez proporcionó una oración.

El párrafo 70 dio un asunto sin completar el alcance

El párrafo 70 hizo el compromiso más concreto al decir que la cooperación a través de organizaciones internacionales relevantes debería incluir el desarrollo de principios de política pública aplicables globalmente asociados con la coordinación y gestión de los recursos críticos de Internet. Se pidió a las organizaciones responsables de las tareas esenciales de Internet que contribuyeran a un entorno que facilitara dicho desarrollo.

Esta fue una señal significativa. Los recursos críticos —especialmente los nombres y la numeración— habían sido centrales en la disputa de la cumbre. El párrafo evitó que esas instituciones trataran sus operaciones como categóricamente fuera de la discusión de política pública. También eligió "principios" en lugar de instrucciones operativas directas, preservando una distinción entre orientación política y gestión diaria.

Sin embargo, la cláusula todavía no identificaba el foro de creación de principios ni la relación legal entre los principios y los operadores. Las "organizaciones internacionales relevantes" podían incluir organismos intergubernamentales, instituciones técnicas transnacionales, organizaciones de estándares u otros cuerpos dependiendo del asunto. Se pidió a las organizaciones que realizaban tareas esenciales que crearan un entorno propicio, no que aceptaran principios de un superior nombrado.

Tampoco los recursos críticos agotaban la política internacional de Internet. La Agenda de Túnez discutía en otra parte la seguridad, el spam, el multilingüismo, el acceso, el desarrollo, la privacidad, la protección del consumidor, la propiedad intelectual y otras cuestiones transfronterizas. El párrafo 70 ofrecía un ejemplo incluido, no un programa jurisdiccional completo.

El efecto práctico fue establecer un reclamo de agenda: los principios aplicables globalmente podían discutirse legítimamente. No establecía quién podía adoptarlos, cómo se resolverían los conflictos o qué los hacía aplicables a una organización que no había aceptado.

El párrafo 71 distribuyó verbos entre actores no identificados

El párrafo 71 contenía la maquinaria de implementación. El Secretario General debía iniciar un proceso que involucrara a todas las organizaciones relevantes antes de finales del primer trimestre de 2006. El proceso involucraría a las partes interesadas en sus respectivos roles, avanzaría rápidamente sujeto al proceso legal y permanecería receptivo a la innovación. Las organizaciones relevantes debían comenzar un proceso hacia la cooperación reforzada y proporcionar informes anuales de desempeño.

Los verbos parecen ejecutables: iniciar, involucrar, comenzar, informar. La dificultad reside en sus sujetos y objetos. El Secretario General podía comenzar la consulta, pero el párrafo no establecía una nueva oficina que él controlaría. "Todas las organizaciones relevantes" no era una lista adjunta. "Un proceso" podía ser una pista coordinada o muchos procesos institucionales. Los informes anuales no tenían una plantilla común, indicador, auditor, repositorio público especificado o consecuencia por no presentación.

El párrafo también usaba dos caminos de iniciación. El Secretario General iniciaría un proceso que involucrara a las organizaciones; las organizaciones relevantes comenzarían ellas mismas un proceso que involucrara a las partes interesadas. Eso podía describir un diseño distribuido en el que las Naciones Unidas abrían la conversación y las organizaciones actuaban bajo sus propios mandatos. También podía leerse como una primera etapa incompleta que esperaba un mecanismo central. El texto no eligió.

El plazo se aplicaba a comenzar, no a lograr. Una vez que la consulta comenzaba, la obligación más fácil de verificar se cumplía. Si el propósito sustantivo —la igualdad gubernamental en la política pública— se había alcanzado seguía siendo discutible porque ninguna institución tenía autoridad para declarar su finalización o incumplimiento.

El contraste con el IGF hizo visible la ausencia

Túnez trató el Foro de Gobernanza de Internet en disposiciones adyacentes pero separadas. El párrafo 67 invitó al Secretario General a convocarlo. El párrafo 72 enumeró doce funciones. El párrafo 77 declaró expresamente que no sería vinculante, no reemplazaría a las instituciones existentes, no tendría función de supervisión y no participaría en operaciones técnicas o del día a día.

El IGF estaba acotado, pero era reconocible. Tenía un convocante, una identidad de foro, un mandato positivo, un mandato negativo, reuniones, informes y decisiones de renovación posteriores. La cooperación reforzada tenía un propósito y un lenguaje de iniciación sin un hogar institucional comparable.

Esa diferencia derrota dos atajos convenientes. El IGF no puede tratarse simplemente como el mecanismo de cooperación reforzada. Su mandato de discusión multi-actor y el compromiso gubernamental de pie de igualdad respondían a diferentes necesidades políticas. Por el contrario, la existencia de una pista separada de cooperación reforzada no prueba que Túnez creara un consejo oculto con poderes omitidos del texto.

Los dos procesos podían interactuar. El foro podía exponer brechas en la política pública, reunir a gobiernos y operadores, y transmitir recomendaciones. Esas actividades podían mejorar la cooperación. Pero la existencia del foro no daba a un gobierno un reclamo legal o procesal contra otra institución. La distinción es precisamente por qué textos posteriores de las Naciones Unidas describieron repetidamente los procesos como separados y potencialmente complementarios.

El Secretario General ejecutó el deber de comenzar

El primer paso de implementación fue modesto y real. El informe del Secretario General de 2006 dijo que su Asesor Especial para la CMSI había sido encargado de iniciar consultas sobre cómo proceder. Por lo tanto, la iniciación no desapareció. Un asesor designado comenzó la conversación dentro del período solicitado, y las Naciones Unidas registraron ese hecho.

Esta es la primera entrada en un libro de contabilidad de autoridad: el párrafo 71 autorizó al Secretario General a iniciar; él delegó la consulta; la consulta ocurrió. Prueba el cumplimiento de un deber procesal. No prueba la creación del arreglo sustantivo.

El tratamiento del mismo informe sobre el IGF agudiza el contraste. Describió un sitio web público, solicitudes de contribuciones, consultas abiertas, un acuerdo emergente sobre una reunión anual y el proceso que condujo a un foro definido. Para la cooperación reforzada, el informe dijo que las consultas habían comenzado y que su resultado se comunicaría más tarde.

Un proceso adquirió una identidad organizativa porque los negociadores habían especificado el foro a convocar. El otro siguió siendo una consulta sobre cómo interpretar una frase. La diferencia no puede explicarse solo por el retraso. Se derivó de las instrucciones fundacionales: una decía convocar este cuerpo con estas funciones; la otra decía comenzar un proceso que involucrara a organizaciones que no estaban completamente nombradas.

Empezar fue por lo tanto tanto un logro como el punto en el que la indeterminación institucional se volvió operativamente visible.

La presentación de informes se convirtió en un sustituto de un juicio de cumplimiento

El informe del Secretario General E/2009/92 de 2009 hizo balance de los pasos que las organizaciones dijeron haber tomado y resumió propuestas sobre lo que debería suceder después. Esto convirtió la expectativa de informes anuales en una actividad reconocible de las Naciones Unidas: solicitar relatos institucionales, compilarlos y presentar alternativas ante los estados miembros.

El balance es útil. Puede revelar que una organización abrió reuniones, creó canales gubernamentales, mejoró la participación remota, publicó registros o coordinó con otro organismo. También puede exponer entendimientos contradictorios. Algunas presentaciones trataban las mejoras en la participación a través de las instituciones existentes como cooperación reforzada ya en marcha. Otros argumentaban que el rol gubernamental prometido requería un nuevo mecanismo.

Pero la auto-presentación de informes no es una revisión de cumplimiento. Las organizaciones seleccionaron las actividades que consideraban receptivas y describieron el éxito en sus propios términos. Ningún punto de referencia común conectaba una reforma particular con el pie de igualdad gubernamental. Ningún auditor probaba si el acceso formal producía influencia significativa. Ningún organismo determinaba si una organización que no informaba era irrelevante, inactiva o en incumplimiento.

El informe podía decir lo que los actores afirmaban. No podía declarar qué interpretación de la cooperación reforzada controlaba. La presentación de informes se convirtió así en el mecanismo más seguro disponible: lo suficientemente visible para mostrar movimiento, lo suficientemente no concluyente para preservar la coalición.

La promesa original de informes anuales de desempeño implicaba que el desempeño podía medirse. El seguimiento nunca acordó la medida.

La actividad institucional fue abundante pero la atribución causal fue débil

Las instituciones de gobernanza de Internet cambiaron considerablemente después de 2005. Los gobiernos se unieron o ampliaron los canales de asesoramiento. Las reuniones se volvieron más accesibles. Los comentarios públicos, las actas publicadas, las prácticas de transparencia, los programas de capacidad y la coordinación interinstitucional crecieron. Las organizaciones intergubernamentales ampliaron su trabajo en políticas relacionadas con Internet. Los foros nacionales y regionales se multiplicaron.

El papel histórico de supervisión de los Estados Unidos sobre las funciones de IANA terminó en 2016 después de un proceso de transición separado y elaborado.

Estos desarrollos a veces se presentan como evidencia de que la cooperación reforzada ocurrió orgánicamente. Pueden responder a partes de la preocupación política. Sin embargo, tres proposiciones deben permanecer separadas: una institución cambió; su cambio mejoró la cooperación; el compromiso de Túnez causó o autorizó el cambio.

La primera puede probarse mediante registros institucionales. La segunda requiere una prueba de desempeño: quién ganó acceso, qué decisiones se volvieron impugnables, si se dieron razones y si la influencia se volvió menos desigual. La tercera requiere una cadena de autorización o causal. Una reforma adoptada bajo los estatutos de una corporación, la constitución de una organización de tratados, la ley de un gobierno o las reglas de consenso de una comunidad técnica no deriva su efecto legal del párrafo 69 meramente porque es compatible con el párrafo.

La transición de IANA es el ejemplo más claro. Abordó una preocupación central sobre la supervisión gubernamental única y estuvo políticamente conectada con años de debate sobre legitimidad. Pero su autoridad provino de la decisión de los Estados Unidos, el proceso de propuesta, los cambios en la gobernanza corporativa, los contratos y la implementación operativa. Llamarlo cooperación reforzada puede describir su significado. No reemplaza esa cadena.

La promesa de pie de igualdad nunca se convirtió en legitimación activa

Una promesa institucional ejecutable normalmente identifica quién puede quejarse. Un estado al que se le niega aviso, acceso, información, derecho a hablar, derecho a voto o revisión necesita un lugar para establecer la denegación. La cooperación reforzada no creó tal legitimación activa.

Supongamos que un país en desarrollo creía que una organización técnica había adoptado una política globalmente relevante sin una participación gubernamental significativa. ¿Podía presentar una petición al Secretario General, a la CSTD, al ECOSOC, a la junta directiva de la propia organización, a un organismo intergubernamental o a un tribunal nacional? Cada ruta podía existir por otras razones. Ninguna se convirtió en el recurso general de Túnez.

La respuesta dependería de la institución acusada. Un estado miembro puede tener derechos formales en una organización intergubernamental. Un comité asesor gubernamental puede proporcionar asesoramiento según los estatutos corporativos. Un proceso de estándares puede estar abierto a individuos en lugar de estados. Un registro puede responder a través de contratos y reglas de membresía. El pie de igualdad no puede significar lo mismo en todos ellos a menos que una regla superior lo diga.

No surgió ninguna regla superior. Los estados podían plantear preocupaciones en los debates y grupos de trabajo de las Naciones Unidas, pero esos foros no tenían jurisdicción para revertir la decisión externa impugnada. La participación en una discusión sobre la igualdad no es legitimación activa para hacer cumplir la igualdad.

La ausencia explica la longevidad de la frase. Una promesa sin un procedimiento de reclamante puede reafirmarse repetidamente porque ningún caso autorizado obliga a una decisión sobre su contenido.

La desigualdad de capacidad complicó la igualdad gubernamental formal

Incluso si cada gobierno recibiera derechos procesales idénticos, la igualdad práctica seguiría siendo difícil. La política de Internet abarca cuestiones técnicas, legales, económicas, de seguridad, de desarrollo y de derechos humanos a través de muchas instituciones. Los gobiernos con buenos recursos pueden mantener equipos especializados, viajar, monitorear listas de correo, coordinar agencias y responder dentro de ventanas de consulta cortas. Las administraciones más pequeñas pueden asignar a los mismos funcionarios a telecomunicaciones, ciberseguridad, comercio digital, política de datos y negociaciones internacionales.

El trabajo de mapeo de la CSTD identificó más tarde la brecha entre la participación nominal y la participación significativa, incluyendo la escasez de recursos, experiencia y capacidad institucional. Esto no era incidental. Si la cooperación reforzada pretendía habilitar a los gobiernos, la capacidad era parte del mecanismo, no un apoyo caritativo fuera de él.

Sin embargo, la frase no creó una fórmula de financiación, secretaría, servicio de expertos, sistema de notificación o calendario consolidado. Los programas de capacidad se desarrollaron en muchas instituciones, pero su alcance y financiación siguieron distribuidos. Un estado podía ser igual en una sala que no podía permitirse entrar o en un proceso demasiado fragmentado para seguir.

Esto también complica la demanda de un nuevo lugar intergubernamental. Una reunión central puede hacer legible el calendario, pero no puede suministrar experiencia automáticamente. Puede desplazar la influencia hacia las misiones diplomáticas sin conectarlas con los reguladores nacionales, operadores, usuarios y comunidades afectadas. La igualdad entre los asientos estatales no es lo mismo que una política responsable o capaz.

Por lo tanto, la institución faltante no era solo una cámara. Era una infraestructura habilitante para la participación y una regla para traducirla en consecuencias.

La CSTD convirtió la disputa en un programa de trabajo

Para 2012, la consulta recurrente no había resuelto el asunto. La resolución 67/195 de la Asamblea General invitó al presidente de la Comisión de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo a crear un grupo de trabajo. El grupo examinaría el mandato de Túnez, buscaría y revisaría las contribuciones de los gobiernos y otras partes interesadas, y recomendaría cómo debería implementarse plenamente la cooperación reforzada.

Este fue un mecanismo más estructurado que la presentación de informes general. El primer Grupo de Trabajo de la CSTD sobre Cooperación Reforzada tenía un patrocinador definido, diseño de membresía, reuniones, cuestionario, base de evidencia, fecha límite de informe y resultado previsto. Se reunió cuatro veces desde mayo de 2013 hasta mayo de 2014.

El mandato también reveló lo que todavía faltaba ocho años después de Túnez. Si la implementación tuviera un significado acordado, un grupo no necesitaría preguntar qué cubría el compromiso y cómo cumplirlo. Si un nuevo organismo hubiera sido claramente prometido, la tarea sería el diseño institucional. En cambio, el grupo primero tuvo que establecer el estado de la cuestión.

El grupo de trabajo podía recopilar y recomendar. No podía obligar a una institución de Internet a abrir un proceso o alterar una decisión. Su autoridad se dirigía hacia arriba a la CSTD y a través del ECOSOC, no hacia afuera como supervisión de cada organización que examinaba.

Era una institución para estudiar la institución ausente.

El cuestionario expuso tres respuestas incompatibles

Las respuestas al cuestionario del grupo de trabajo se agruparon en torno a tres interpretaciones duraderas. Bajo la primera, la cooperación reforzada describía una mejora a nivel de ecosistema: los gobiernos, las empresas, la sociedad civil, las comunidades técnicas y las organizaciones internacionales ya estaban cooperando de manera más efectiva a través de múltiples foros. No se requería un organismo central.

Bajo la segunda, el compromiso concernía específicamente a los gobiernos. Las organizaciones existentes deberían proporcionar a los estados oportunidades más iguales y significativas para desempeñar roles de política pública, preservando al mismo tiempo las funciones diferenciadas y la autonomía técnica. Implementación significaba reformar las interfaces en lugar de construir una autoridad global.

Bajo la tercera, ni la actividad distribuida ni el acceso asesor satisfacían a Túnez. Se necesitaba un nuevo mecanismo intergubernamental o anclado internacionalmente para desarrollar políticas globales, abordar brechas y corregir la desigualdad estructural que había motivado el párrafo 69.

No eran preferencias menores de redacción. Implicaban diferentes sujetos, beneficiarios y recursos. En la lectura del ecosistema, ninguna organización podía reclamar supremacía y el éxito se mediría a través de muchos sitios. En la lectura del acceso, la cuestión clave era si los canales gubernamentales dentro de los organismos existentes tenían consecuencias. En la lectura del nuevo mecanismo, la fragmentación continua era en sí misma evidencia de incumplimiento.

Todas podían citar el lenguaje de Túnez. Ninguna podía derrotar a las otras solo desde el texto. Esa es la evidencia central de que la ambigüedad había preservado el equilibrio político: una vez que los participantes intentaron operacionalizarlo, descubrieron que no habían acordado la cosa a operacionalizar.

El mapeo fue el producto más duradero del primer grupo

Incapaz de comenzar con una respuesta institucional compartida, el grupo mapeó los problemas de política pública internacional de Internet, los mecanismos existentes, su estado y las posibles brechas. Un proceso de correspondencia recopiló entradas a través de estándares técnicos, seguridad, nombres, numeración, acceso, derechos, desarrollo, cuestiones económicas y otros dominios.

El mapa fue valioso porque resistió la ficción de que la gobernanza de Internet carecía de instituciones. Mostró un paisaje abarrotado de organizaciones intergubernamentales, organismos técnicos, arreglos privados, autoridades nacionales, comunidades de estándares y foros multi-actor. También hizo medible la fragmentación: las reglas de participación, la transparencia, la rendición de cuentas y la capacidad variaban marcadamente.

Pero el mapeo no podía determinar la jurisdicción. Las afirmaciones de brecha presentadas reflejaban las opiniones de los contribuyentes, no un juicio adoptado por la CSTD. Las entradas variaban en detalle. Algunas describían una organización completa; otras describían un procedimiento específico o documento técnico. Sin criterios acordados, la ausencia de un mecanismo podía significar que no existía ninguna institución, que ninguna institución tenía alcance suficiente o que el contribuyente rechazaba la institución que existía.

El informe de mapeo continuo de la CSTD identificó abiertamente estas dificultades. Señaló las brechas de participación y capacidad, mientras advertía que la evaluación objetiva de brechas era difícil sin estándares comunes.

El mapa se convirtió así en un artefacto de diagnóstico sólido y una base débil para la coacción. Podía mostrar dónde se manejaban las preguntas. No podía decidir autoritativamente dónde deberían manejarse.

El primer grupo de trabajo terminó en la cuestión constitucional

El informe del Presidente de 2014 registró consenso en algunos temas y divergencia significativa en otros. La sensibilidad política y la complejidad impidieron un conjunto final de recomendaciones sobre la operacionalización completa de la cooperación reforzada.

Esto no fue un fracaso para celebrar reuniones o recopilar evidencia. El grupo completó esas tareas. Fracasó en el punto donde la descripción tenía que convertirse en elección institucional.

Una recomendación para mejorar la participación, la transparencia, la capacidad o la coordinación podía atraer un amplio apoyo en abstracto. Las preguntas difíciles seguían. ¿Debería existir un nuevo organismo? ¿Sería intergubernamental o multi-actor? ¿Haría política, coordinaría, revisaría o meramente discutiría? ¿Cómo se relacionaría con el IGF, la UIT, ICANN, los organismos de estándares y los gobiernos nacionales? ¿Podría abordar los recursos críticos sin controlar las operaciones? ¿Los actores no estatales deliberarían en igualdad de condiciones o asesorarían a los gobiernos?

La incapacidad del grupo de trabajo para acordar no extinguió el compromiso de Túnez. Demostró que el compromiso carecía de un núcleo constitucional capaz de seleccionar entre esas opciones. Se había pedido a los participantes que recomendaran cómo implementar una frase cuya ambigüedad era la condición original del acuerdo.

El resultado preservó el mapa y el registro. No produjo la regla de decisión que faltaba en el mapa.

NETmundial pudo recomendar consenso pero no pudo proporcionarlo

NETmundial se reunió en São Paulo en abril de 2014 mientras el primer grupo de trabajo llegaba a su conclusión. Su declaración no vinculante dijo que la cooperación reforzada debería implementarse de manera prioritaria y consensuada, y que todas las partes interesadas deberían avanzar en la discusión de manera multi-actor.

La recomendación reflejó un intento serio de ir más allá de una binaria estado vs. comunidad técnica. Propuso que el debate de implementación en sí mismo debería incluir a los actores cuyas instituciones y operaciones se verían afectadas. También colocó la representación transparente, la capacidad, la rendición de cuentas y la coordinación en la misma hoja de ruta.

Pero NETmundial fue una reunión única sin autoridad para modificar la Agenda de Túnez o dictar el resultado del grupo de trabajo. Su llamado al consenso no identificó qué sucedería si el consenso seguía sin estar disponible. El primer grupo informó esa condición exacta semanas después.

El episodio muestra la diferencia entre el principio y el poder institucional. NETmundial pudo proporcionar razones para un método inclusivo. No pudo decidir si los gobiernos ya habían sido habilitados, si se requería un nuevo mecanismo o si una institución en particular satisfacía el párrafo 71.

El consenso era deseable porque la autoridad coercitiva estaba ausente. También era difícil de alcanzar porque la frase distribuía expectativas incompatibles. Pedir consenso no resolvió la cuestión de quién podía actuar cuando el consenso fallaba.

CMSI+10 reconoció progreso y divergencia en el mismo aliento

El resultado de la CMSI+10 de 2015, la resolución 70/125 de la Asamblea General, capturó el equilibrio precisamente. El párrafo 64 reconoció que se habían implementado varias iniciativas y se había logrado cierto progreso. El párrafo 65 inmediatamente notó opiniones divergentes entre los estados miembros sobre la implementación y pidió un diálogo y trabajo continuos.

Ese emparejamiento es más informativo que cualquiera de las oraciones por separado. La Asamblea no declaró el compromiso incumplido. Tampoco certificó su finalización. Reconoció la actividad sin acordar el estándar por el cual la actividad se convertía en cumplimiento.

El recurso fue otra remisión. Se pidió al presidente de la CSTD que estableciera un grupo de trabajo, asegurara la participación plena de las partes interesadas relevantes y desarrollara recomendaciones para una mayor implementación. El grupo decidiría sus métodos e informaría a la Comisión.

Institucionalmente, esto extendió el bucle de revisión: reconocimiento, divergencia, diálogo, grupo de trabajo, informe. Fue una decisión válida de la Asamblea sobre cómo continuar. No fue una decisión sobre el mecanismo sustantivo.

La revisión de diez años podría haber nombrado un nuevo organismo, especificado un proceso interorganizacional, definido los derechos gubernamentales o adoptado las áreas de convergencia propuestas por el primer grupo. En cambio, encargó otro intento. El equilibrio político prevaleció nuevamente sobre el cierre institucional.

El segundo grupo de trabajo mejoró el registro, no el recurso

El grupo de trabajo 2016-2018 se reunió cinco veces. Acordó dos preguntas guía: las características de alto nivel de la cooperación reforzada y el tipo de recomendaciones que deberían considerarse. Recibió 37 contribuciones y desarrolló un denso registro de propuestas.

El grupo redujo algunas áreas de convergencia práctica. Los participantes discutieron inclusión, transparencia, confianza, capacidad, intercambio de información, coordinación, desarrollo y la necesidad de reconocer la tecnología y las instituciones cambiantes. Estas características podrían guiar la reforma incluso sin una autoridad central.

Los desacuerdos decisivos siguieron siendo institucionales. Las propuestas diferían sobre la creación de un nuevo mecanismo, el uso de un formato intergubernamental, la ampliación de los roles de la Asamblea General o la CSTD y el ECOSOC, y el desarrollo de la complementariedad entre la cooperación reforzada y el IGF. La disputa aún concernía a la naturaleza, el objetivo y el alcance del proceso.

En la quinta reunión, el grupo intentó formulaciones formales e informales. El informe final del Presidente establece que las diferencias persistentes hicieron imposible un texto acordado general. El grupo decidió no presentar recomendaciones.

Esa decisión debe describirse con precisión. No fue silencio. Fue un hallazgo documentado de que el proceso de recomendación autorizado no podía producir recomendaciones. El archivo mejoró la memoria institucional. Ningún reclamante obtuvo alivio.

Dos grupos inconclusos fueron evidencia sobre el pacto fundacional

Es tentador llamar a los grupos de trabajo no exitosos y seguir adelante. Su valor más profundo reside en lo que demuestra la repetida falta de acuerdo.

Si la disputa hubiera concernido solo a detalles técnicos, el segundo mandato, los nuevos miembros, más presentaciones y cinco reuniones podrían haber producido un compromiso. En cambio, las mismas alternativas reaparecieron. Los actores discrepaban sobre si la cooperación reforzada era una propiedad emergente, una obligación de acceso o una nueva institución. Discrepaban sobre si la igualdad gubernamental requería poder de decisión intergubernamental. Discrepaban sobre cuán amplia debería ser la política pública internacional y cómo se relacionaba el IGF con ella.

La frase no podía elegir entre esos modelos porque había sido diseñada para no elegir. Su durabilidad en el texto diplomático era por lo tanto inversamente proporcional a su precisión institucional. Cuantas menos consecuencias fijaban las palabras, más fácil era reafirmarlas. Cuanto más se acercaba un grupo de trabajo a una recomendación ejecutable, más claramente los campos subyacentes tenían que revelar su asignación preferida de poder.

Esto no significa que la ambigüedad sea siempre irresponsable. En 2005 pudo haber prevenido una ruptura destructiva y protegido la continuidad mientras abría el debate futuro. Pero una historia de veinte años puede distinguir una tregua útil de un acuerdo completo. La cooperación reforzada siguió siendo lo primero.

La reafirmación preservó la obligación sin aumentar su precisión

El Pacto Digital Global de 2024 reafirmó que la gobernanza de Internet debería seguir los resultados de Ginebra y Túnez, incluida la cooperación reforzada. También reconoció el IGF y pidió cooperación entre las partes interesadas para abordar la fragmentación.

La reafirmación tiene efecto político. Evita que el compromiso caduque por negligencia y lo coloca dentro de una agenda de cooperación digital más nueva. No resuelve, por sí misma, una vieja ambigüedad. El Pacto no nombró un organismo de cooperación reforzada dedicado ni definió un reclamo gubernamental contra una institución de Internet.

Esta distinción importa porque la agenda digital contemporánea ahora incluye inteligencia artificial, gobernanza de datos, poder de plataforma, operaciones cibernéticas, infraestructura pública digital y servicios transfronterizos. Cuanto más amplio se vuelve el campo de políticas, menos plausible es suponer que una frase heredada asigna silenciosamente cada asunto a un modelo institucional.

Se pueden crear nuevos mecanismos para nuevos problemas. Su autoridad debe provenir de los instrumentos que los establecen. Tratar toda la cooperación digital como cooperación reforzada haría que la frase pareciera exitosa al absorber actividad no relacionada, mientras que su alcance se volvería aún más indeterminado.

El Pacto continuó el vocabulario político. No dijo finalmente a los gobiernos dónde se podía hacer cumplir el pie de igualdad.

CMSI+20 eligió una memoria cuidadosa en lugar de una institución

El resultado de la CMSI+20 de 2025, la resolución 80/173 de la Asamblea General, es el veredicto de veinte años más claro disponible. Reafirmó las disposiciones de Túnez, recordó el trabajo del segundo grupo de trabajo, se comprometió a mejorar la cooperación entre las organizaciones internacionales e intergubernamentales y otras partes interesadas, tomó nota de las directrices de NETmundial+10 y reconoció nuevas oportunidades para el debate y la cooperación.

Lo que no hizo es igualmente importante. No adoptó recomendaciones del grupo 2016-2018, porque no las hubo. No declaró una nueva institución de cooperación reforzada. No especificó legitimación activa, jurisdicción, derechos de pie de igualdad, criterios de cumplimiento o apelación. Instó a los estados miembros y a las partes interesadas a cooperar en sus respectivos roles.

La resolución fortaleció el seguimiento general de la CMSI a través de informes bienales del Secretario General y preservó la revisión de la CSTD y el ECOSOC. Esos mecanismos pueden rastrear la implementación a través de la agenda de la cumbre. No son un tribunal para el párrafo 69 ni un supervisor de las instituciones externas de Internet.

Veinte años después de Túnez, la Asamblea eligió la continuidad precisa. Recordó el esfuerzo del grupo de trabajo sin fingir que el esfuerzo había producido acuerdo. Respaldó la cooperación sin fijar su forma institucional. Esa fue una decisión políticamente coherente. También confirmó que la frase todavía estaba buscando una institución.

El resultado ejecutable es un bucle de revisión

El mecanismo de veinte años puede resumirse sin llamarlo vacío:

Este bucle realiza funciones públicas valiosas. Preserva registros, invita a la participación, revela propuestas, evita que el tema desaparezca y brinda a los estados oportunidades recurrentes para impugnar los arreglos institucionales. Puede influir en las reformas a través de la reputación y la diplomacia.

El bucle no puede decidir por sí mismo si una organización impugnada cumplió. Cada ciclo devuelve la elección sustantiva al mismo campo político. La consulta produce informes; los informes producen reconocimiento de divergencia; la divergencia produce más consulta.

El resultado es una rendición de cuentas procesal sin autoridad correctiva. Los actores deben explicarse, pero nadie creado por la frase puede exigirles que cambien.

Un recurso habría forzado una definición

La omisión más reveladora no es una sede o una secretaría. Es un recurso. Un recurso requiere que el sistema político decida lo que significa el derecho.

Si un estado pudiera alegar denegación de pie de igualdad, un revisor necesitaría definir la oportunidad protegida, identificar la organización responsable, determinar el asunto de política pública relevante, aplicar la excepción operativa, examinar la participación y las razones, y ordenar o recomendar una corrección. El caso convertiría el acuerdo retórico en ley institucional.

Túnez no proporcionó ninguno de esos elementos. Los grupos de trabajo no eran organismos de quejas. La CSTD revisó el proceso general, no las decisiones externas individuales. El Secretario General podía informar pero no obligar. El ECOSOC y la Asamblea General podían tomar nuevas decisiones políticas pero no se convirtieron en sedes de apelación ordinarias para registros, organismos de estándares, empresas o reguladores nacionales.

Esta ausencia protegió a cada coalición. Los gobiernos podían seguir exigiendo implementación sin aceptar una definición estrecha. Las instituciones existentes podían señalar reformas sin someterse a un revisor superior. Los actores no estatales podían defender la participación sin resolver quién autorizaba a sus representantes. Ninguna decisión adversa obligaba a un perdedor a elegir entre cumplimiento y rechazo.

El precio fue soportado por cualquiera que buscara alivio práctico. Un principio que no puede identificar a su reclamante, demandado, foro y consecuencia correctiva sigue siendo políticamente útil e institucionalmente incompleto.

Una nueva institución no resolvería automáticamente el problema de legitimidad

La institución faltante no debe romantizarse. Crear una simplemente comenzaría un segundo conjunto de preguntas. ¿Qué estados participarían, y bajo qué regla de votación? ¿Cómo se seleccionarían y rendirían cuentas los actores no estatales? ¿El cuerpo coordinaría, recomendaría, negociaría, supervisaría o adjudicaría? ¿Qué funciones de Internet caerían dentro de su alcance? ¿Cómo obtendría competencia técnica y evitaría interrumpir operaciones? ¿Qué revisión lo limitaría?

Un organismo intergubernamental podría ofrecer igualdad formal entre los estados mientras reproduce desigualdades en recursos, rendición de cuentas nacional e influencia geopolítica. Un organismo multi-actor podría ampliar la experiencia mientras afianza a organizaciones bien financiadas y representación ambigua. Un arreglo distribuido podría preservar la competencia mientras deja brechas y dificulta la localización de la responsabilidad.

La frase original evitó estas compensaciones. Un sucesor creíble no puede. Necesitaría un mandato específico de función en lugar de un reclamo para gobernar "Internet" como un objeto. Necesitaría establecer cómo los principios llegan a las instituciones que los implementan. Necesitaría revisión y un recurso proporcionado a su poder.

La lección de veinte años no es que la centralización sea requerida. Es que cualquier modelo debe exponer su asignación de autoridad. La legitimidad institucional no puede crearse manteniendo los sustantivos operativos indefinidos.

La frase debe auditarse función por función

Las afirmaciones futuras de cooperación reforzada deberían responder a un breve y exigente libro de contabilidad:

1. ¿Qué decisión o función de política está en cuestión?
2. ¿Qué institución posee actualmente la autoridad sobre ella, y bajo qué instrumento?
3. ¿Qué gobiernos o partes interesadas carecen de participación significativa, y qué evidencia muestra la brecha?
4. ¿Qué derecho proporcionaría el pie de igualdad en esa etapa?
5. ¿Dónde está el límite entre la política pública y la operación ordinaria para esta función?
6. ¿Quién decide un desacuerdo sobre ese límite?
7. ¿Qué respuesta, revisión o recurso sigue a la exclusión?
8. ¿Cómo preservará el arreglo la continuidad, la competencia y la rendición de cuentas?

Este método evita dos formas opuestas de exceso de reclamación. Un defensor de un nuevo organismo no puede citar el párrafo 69 como una autorización en blanco sin definir la función y las salvaguardas. Un titular no puede citar la autonomía técnica como una razón para excluir el escrutinio de políticas públicas cuando las operaciones tienen consecuencias públicas internacionales.

El libro de contabilidad también hace medible el progreso. Si un registro publica razones y crea una ruta de revisión gubernamental, la mejora puede evaluarse. Si un organismo de estándares apoya la participación subrepresentada, el efecto puede probarse. Si una organización intergubernamental abre evidencia y consulta, el cambio puede atribuirse. Ninguno necesita describirse como finalización de un proceso universal indefinido.

El equilibrio político fue la institución real de la frase

La cooperación reforzada adquirió un papel institucional duradero, pero no el que sus palabras parecían prometer. Se convirtió en un dispositivo recurrente para mantener un equilibrio político dentro del marco de la CMSI.

Para los gobiernos insatisfechos con los arreglos existentes, la frase mantuvo abierta la cuestión de la autoridad y registró su reclamo de pie de igualdad en un texto internacional acordado. Para las instituciones preocupadas por el control intergubernamental, la excepción operativa y el lenguaje de las partes interesadas limitaron el reclamo. Para las Naciones Unidas, las consultas, el trabajo de la CSTD, la presentación de informes y las revisiones decenales proporcionaron canales a través de los cuales el desacuerdo podía seguir siendo visible sin desestabilizar los servicios.

Ese equilibrio tenía un valor práctico. Redujo la presión para una transferencia institucional abrupta, alentó a las organizaciones a demostrar inclusión y mantuvo la participación de los países en desarrollo en la agenda. También permitió a los actores usar las mismas palabras para proyectos incompatibles e informar actividad sin enfrentar una prueba común.

Después de veinte años, el registro apoya una conclusión estrecha. La frase de Túnez produjo iniciación, recolección de evidencia, mapeo, deliberación y revisión política. No definió el sujeto que debe cooperar, el alcance completo de la cooperación, la regla de decisión que la establecería o el recurso que la haría más que una aspiración.

La frase perduró porque no resolvió esas preguntas. Cualquier intento futuro de convertirla en autoridad tendrá que hacer lo que Túnez evitó: nombrar la institución, dividir las funciones, identificar la base de representación y hacer posible la corrección.