Coopération renforcée: une phrase en quête d'une institution

Résumé

• Les paragraphes 69 à 71 de l'Agenda de Tunis ont créé une séquence d'obligations futures — permettre, développer, commencer, impliquer et faire rapport — mais n'ont pas nommé d'institution permanente, d'ensemble exhaustif de destinataires, de règle de décision ou de forum de conformité.
• Le suivi a bien produit des procédures exécutables: le Secrétaire général a lancé des consultations, des organisations ont soumis des comptes rendus de leurs travaux, les rapports des Nations Unies ont fait le point, la CSTD a organisé des discussions ouvertes et deux groupes de travail temporaires ont rassemblé des preuves et des propositions.
• Les deux groupes de travail de la CSTD sont parvenus à la même limite institutionnelle. Les entités pouvaient cartographier les questions de politique publique et les mécanismes existants, mais ils ne pouvaient pas s'accorder sur le point de savoir si la coopération renforcée signifiait améliorer les institutions distribuées, permettre aux gouvernements au sein de ces institutions, ou créer un nouveau mécanisme intergouvernemental.
• Le « pied d'égalité » est resté sans ancrage. Aucun texte n'a identifié le lieu, le droit, l'objet ou le recours par lequel un État pourrait établir qu'il s'est vu refuser l'égalité.
• Le Pacte numérique mondial 2024 et le résultat du WSIS+20 2025 ont réaffirmé l'engagement et la coopération générale. Ils n'ont pas créé l'institution de coopération renforcée manquante ni adopté les recommandations que le deuxième groupe de travail n'avait pas pu produire.
• Des réformes pratiques dans la gouvernance de l'Internet peuvent répondre à certaines préoccupations politiques, mais chacune doit être attribuée à sa propre autorité juridique, contractuelle, d'adhésion ou technique. La phrase seule ne peut établir ni causalité ni conformité.

Tunis avait besoin d'un pont qui ne révélait pas son point d'arrivée

Le sommet de 2005 a hérité d'un conflit d'autorité que la première phase du SMSI et le Groupe de travail sur la gouvernance de l'Internet avaient clarifié mais pas résolu. De nombreux États, en particulier les pays en développement, ont entitéé à un système mondial dans lequel l'influence gouvernementale était inégale et plusieurs fonctions cruciales restaient étroitement associées à des institutions constituées ou historiquement liées aux États-Unis. Les organes techniques et privés existants répondaient que l'Internet n'était pas une installation unique attendant un gestionnaire intergouvernemental.

Ses questions de nommage, de numérotation, de normes, de routage, d'interconnexion, de sécurité et de contenu étaient réparties entre des institutions aux circonscriptions et compétences différentes.

Un choix direct entre une nouvelle autorité intergouvernementale et un pluralisme institutionnel continu menaçait l'accord du sommet. La « coopération renforcée » a permis aux négociateurs d'éviter ce choix. L'expression a reconnu un grief gouvernemental sans prescrire l'organisation qui le résoudrait. Elle a protégé la continuité technique sans déclarer les arrangements existants définitivement suffisants. Elle a appelé à l'implication des parties prenantes sans décider si celles-ci conseilleraient, délibéreraient, consenteraient ou partageraient l'autorité finale.

Ce n'était pas une rédaction négligente. L'ambiguïté était le pont. Les gouvernements cherchant un rôle multilatéral plus fort pouvaient comprendre l'engagement comme une affaire institutionnelle inachevée. Les gouvernements et les acteurs non étatiques défendant une gouvernance distribuée pouvaient comprendre la coopération comme une amélioration à travers les organes existants. Les deux pouvaient quitter Tunis avec une clause tournée vers l'avenir plutôt qu'avec une défaite enregistrée.

La flexibilité diplomatique a un coût. Un règlement ne peut reporter le nom d'une institution qu'en reportant les droits et responsabilités qui s'y rattacheraient. Une fois la mise en œuvre commencée, chaque question pratique — qui convoque, qui décide, qui rapporte, qui examine — a réintroduit le désaccord que l'expression avait suspendu.

Le paragraphe 69 nommait un bénéficiaire mais pas un lieu

Le paragraphe 69 de l'Agenda de Tunisreconnaissait un besoin de coopération renforcée « à l'avenir » afin que les gouvernements puissent, « sur un pied d'égalité », exercer leurs rôles et responsabilités dans les questions de politique publique internationale relatives à l'Internet. Il excluait les questions techniques et opérationnelles quotidiennes qui n'affectaient pas ces questions.

Le bénéficiaire est plus clair que dans de nombreux langages de sommet: les gouvernements devaient être habilités. Pourtant, un droit devient utilisable seulement lorsqu'il est attaché à un cadre. Le pied d'égalité pourrait signifier un État, une voix dans une organisation intergouvernementale. Il pourrait signifier un accès égal à un ordre du jour, des enregistrements et une consultation dans une institution qui ne vote pas par État. Il pourrait signifier la fin de l'influence spéciale d'un gouvernement sur une fonction mondialement conséquente.

Il pourrait signifier un soutien aux capacités permettant aux États formellement égaux de participer efficacement. Ces interprétations mènent à différentes conceptions institutionnelles.

Le paragraphe n'en fournissait aucune. Il n'identifiait pas de conseil, d'assemblée, de conférence, de classe d'adhésion, de comité permanent ou d'organe de révision. Il ne disait pas si l'égalité s'appliquait entre les gouvernements seulement ou modifiait les relations entre les gouvernements et les autres parties prenantes. Il ne précisait pas si l'acte pertinent était la délibération, la formulation de politiques, l'approbation, la supervision ou la mise en œuvre.

« Permettre » portait donc une force politique sans forme de réclamation correspondante. Un gouvernement pouvait invoquer la promesse, mais il ne pouvait pas se référer au paragraphe 69 pour montrer où était son siège, à quelle décision il pouvait se joindre, ou quel recours suivait une exclusion.

L'exception opérationnelle n'avait pas de gardien de frontière

La seconde moitié du paragraphe 69 était tout aussi importante. Les gouvernements n'étaient pas invités à pénétrer dans les questions techniques et opérationnelles quotidiennes qui n'affectaient pas la politique publique internationale. La qualification rassurait les opérateurs et les communautés techniques que l'accord diplomatique ne deviendrait pas un canal de télécommande pour l'administration ordinaire du réseau.

Mais l'exception était tracée autour d'une catégorie mouvante. L'autorisation de la zone racine, la politique des registres, la distribution des adresses, la sécurité du routage, la protection des données, la cybersécurité, la gouvernance des plateformes et les normes techniques peuvent combiner des détails opérationnels avec des conséquences publiques. Un changement de clé est technique jusqu'à ce que son calendrier ou son échec affecte la continuité. Un choix de protocole peut être opérationnel jusqu'à ce qu'il modifie la surveillance, la concurrence ou l'accès.

Une procédure de registre peut sembler administrative tout en distribuant des ressources rares ou politiquement sensibles.

Le texte n'a pas nommé d'institution pour classer les questions mixtes. Il ne disait pas si l'opérateur, les gouvernements concernés, un organe intergouvernemental ou un processus multi-acteurs déciderait quand l'impact sur la politique publique était suffisamment substantiel pour franchir la ligne. Il ne fournissait pas de test de proximité, de nécessité, de proportionnalité ou de risque technique.

Cette omission importait car la frontière n'était pas simplement descriptive. Elle déterminait qui pouvait participer avec quelle autorité. Si les gouvernements définissaient eux-mêmes l'impact sur la politique publique, l'exception pouvait se contracter jusqu'à ce qu'il ne reste plus grand-chose à l'extérieur. Si les institutions en place le définissaient seules, la catégorie politique pouvait se contracter à son tour. Une division praticable nécessitait une procédure de frontière et un examen. Tunis a fourni une phrase.

Le paragraphe 70 donnait un sujet sans compléter la portée

Le paragraphe 70 rendait l'engagement plus concret en disant que la coopération par le biais des organisations internationales pertinentes devrait inclure l'élaboration de principes de politique publique applicables à l'échelle mondiale associés à la coordination et à la gestion des ressources Internet critiques. Les organisations responsables des tâches Internet essentielles étaient invitées à contribuer à un environnement facilitant une telle élaboration.

C'était un signal significatif. Les ressources critiques — en particulier le nommage et la numérotation — avaient été au centre du conflit du sommet. Le paragraphe empêchait ces institutions de traiter leurs opérations comme catégoriquement en dehors du débat de politique publique. Il choisissait également des « principes » plutôt que des instructions opérationnelles directes, préservant une distinction entre l'orientation politique et la gestion quotidienne.

Pourtant, la clause n'identifiait toujours pas le forum d'élaboration des principes ou la relation juridique entre les principes et les opérateurs. Les « organisations internationales pertinentes » pouvaient inclure des organes intergouvernementaux, des institutions techniques transnationales, des organismes de normalisation ou d'autres corps selon la question. Les organisations effectuant des tâches essentielles étaient invitées à créer un environnement favorable, non ordonnées d'accepter des principes d'un supérieur nommé.

Les ressources critiques n'épuisaient pas non plus la politique internationale de l'Internet. L'Agenda de Tunis traitait ailleurs de la sécurité, du spam, du multilinguisme, de l'accès, du développement, de la vie privée, de la protection des consommateurs, de la propriété intellectuelle et d'autres questions transfrontalières. Le paragraphe 70 offrait un exemple inclus, pas un calendrier juridictionnel complet.

L'effet pratique était d'établir une revendication d'agenda: des principes applicables à l'échelle mondiale pouvaient légitimement être discutés. Il n'établissait pas qui pourrait les adopter, comment les conflits seraient résolus, ou ce qui les rendrait applicables à une organisation qui n'avait pas consenti.

Le paragraphe 71 distribuait des verbes à travers des acteurs non identifiés

Le paragraphe 71 contenait la machinerie de mise en œuvre. Le Secrétaire général devait lancer un processus impliquant toutes les organisations pertinentes d'ici la fin du premier trimestre 2006. Le processus impliquerait les parties prenantes dans leurs rôles respectifs, avancerait rapidement sous réserve des procédures juridiques, et resterait réactif à l'innovation. Les organisations pertinentes devaient commencer un processus vers une coopération renforcée et fournir des rapports annuels de performance.

Les verbes semblent exécutables: commencer, impliquer, débuter, faire rapport. La difficulté réside dans leurs sujets et objets. Le Secrétaire général pouvait entamer une consultation, mais le paragraphe n'établissait pas un nouveau bureau qu'il contrôlerait. « Toutes les organisations pertinentes » n'était pas une liste attachée. « Un processus » pouvait être une piste coordonnée ou de nombreux processus institutionnels. Les rapports annuels n'avaient pas de modèle commun, d'indicateur, de vérificateur, de référentiel public spécifié ou de conséquence en cas de non-soumission.

Le paragraphe utilisait également deux voies d'initiation. Le Secrétaire général lancerait un processus impliquant des organisations; les organisations pertinentes elles-mêmes commenceraient un processus impliquant les parties prenantes. Cela pourrait décrire une conception distribuée dans laquelle les Nations Unies ouvraient la conversation et les organisations agissaient sous leurs propres mandats. Cela pourrait aussi être lu comme une première étape incomplète attendant un mécanisme central. Le texte ne choisit pas.

Le délai s'appliquait au début, pas à l'achèvement. Une fois la consultation commencée, l'obligation la plus facile à vérifier était satisfaite. Que l'objectif substantiel — l'égalité gouvernementale dans la politique publique — ait été atteint restait contestable car aucune institution n'avait l'autorité de déclarer l'achèvement ou la violation.

Le contraste avec l'IGF rendait l'absence visible

Tunis traitait du Forum sur la gouvernance de l'Internet dans des dispositions adjacentes mais séparées. Le paragraphe 67 invitait le Secrétaire général à le convoquer. Le paragraphe 72 énumérait douze fonctions. Le paragraphe 77 déclarait expressément qu'il serait non contraignant, ne remplacerait pas les institutions existantes, n'aurait pas de fonction de supervision et ne participerait pas aux opérations quotidiennes ou techniques.

L'IGF était délimité, mais il était reconnaissable. Il avait un convoqueur, une identité de forum, un mandat positif, un mandat négatif, des réunions, des rapports et des décisions de renouvellement ultérieures. La coopération renforcée avait un but et un langage d'initiation sans cadre institutionnel comparable.

Cette différence défait deux raccourcis pratiques. L'IGF ne peut pas simplement être traité comme le mécanisme de coopération renforcée. Son mandat de discussion multi-acteurs et l'engagement gouvernemental de pied d'égalité répondaient à des besoins politiques différents. Inversement, l'existence d'une piste de coopération renforcée séparée ne prouve pas que Tunis a créé un conseil caché avec des pouvoirs omis du texte.

Les deux processus pouvaient interagir. Le forum pouvait exposer les lacunes de la politique publique, réunir gouvernements et opérateurs, et transmettre des recommandations. Ces activités pouvaient améliorer la coopération. Mais l'existence du forum ne donnait pas à un gouvernement une revendication juridique ou procédurale contre une autre institution. La distinction est précisément pourquoi les textes ultérieurs des Nations Unies ont décrit les processus comme séparés et potentiellement complémentaires.

Le Secrétaire général a exécuté le devoir de commencer

La première étape de mise en œuvre était modeste et réelle. Lerapport du Secrétaire général de 2006indiquait que son Conseiller spécial pour le SMSI avait été chargé de lancer des consultations sur la manière de procéder. L'initiation n'a donc pas disparu. Un conseiller désigné a entamé la conversation dans la période demandée, et les Nations Unies ont enregistré ce fait.

C'est la première entrée dans un registre d'autorité: le paragraphe 71 autorisait le Secrétaire général à initier; il a délégué la consultation; la consultation a eu lieu. Cela prouve l'exécution d'un devoir procédural. Cela ne prouve pas la création de l'arrangement substantiel.

Le traitement du même rapport concernant l'IGF renforce le contraste. Il décrivait un site web public, des demandes de contributions, des consultations ouvertes, l'émergence d'un accord sur une réunion annuelle et le processus qui a conduit à un forum défini. Pour la coopération renforcée, le rapport indiquait que les consultations avaient commencé et que leur résultat serait communiqué ultérieurement.

Un processus a acquis une identité organisationnelle parce que les négociateurs avaient spécifié le forum à convoquer. L'autre est resté une consultation sur la façon d'interpréter une phrase. La différence ne peut pas s'expliquer par le seul retard. Elle découlait des instructions fondatrices: l'une disait convoquer cet organe avec ces fonctions; l'autre disait commencer un processus impliquant des organisations qui n'étaient pas entièrement nommées.

Commencer était donc à la fois une réussite et le point auquel l'indétermination institutionnelle est devenue opérationnellement visible.

Le rapport est devenu un substitut à un jugement de conformité

Lerapport du Secrétaire général E/2009/92a fait le point des mesures que les organisations disaient avoir prises et a résumé les propositions sur ce qui devrait se passer ensuite. Cela a converti l'attente de rapport annuel en une activité reconnaissable des Nations Unies: solliciter des comptes institutionnels, les compiler et placer des alternatives devant les États membres.

Faire le point est utile. Cela peut révéler qu'une organisation a ouvert des réunions, créé des canaux gouvernementaux, amélioré la participation à distance, publié des registres ou coordonné avec un autre organe. Cela peut aussi exposer des compréhensions conflictuelles. Certaines soumissions traitaient les améliorations de participation à travers les institutions existantes comme une coopération renforcée déjà en cours. D'autres soutenaient que le rôle gouvernemental promis nécessitait un nouveau mécanisme.

Mais l'auto-évaluation n'est pas un examen de conformité. Les organisations sélectionnaient les activités qu'elles considéraient comme répondantes et décrivaient le succès en leurs propres termes. Aucun critère commun ne reliait une réforme particulière au pied d'égalité gouvernemental. Aucun vérificateur ne testait si l'accès formel produisait une influence significative. Aucun organe ne déterminait si une organisation qui ne faisait pas rapport était non pertinente, inactive ou en violation.

Le rapport pouvait dire ce que les acteurs prétendaient. Il ne pouvait pas déclarer quelle interprétation de la coopération renforcée prévalait. Le rapport est ainsi devenu le mécanisme le plus sûr disponible: assez visible pour montrer du mouvement, non concluant pour préserver la coalition.

La promesse originale de rapports annuels de performance impliquait que la performance pouvait être mesurée. Le suivi n'a jamais convenu de la mesure.

L'activité institutionnelle était abondante mais l'attribution causale était faible

Les institutions de gouvernance de l'Internet ont considérablement changé après 2005. Les gouvernements ont rejoint ou élargi les canaux consultatifs. Les réunions sont devenues plus accessibles. Les commentaires publics, les procès-verbaux publiés, les pratiques de transparence, les programmes de capacité et la coordination interinstitutionnelle ont augmenté. Les organisations intergouvernementales ont élargi leurs travaux sur les politiques liées à l'Internet. Les forums nationaux et régionaux se sont multipliés.

Le rôle historique de tutelle des États-Unis sur les fonctions de l'IANA a pris fin en 2016 après un processus de transition distinct et élaboré.

Ces développements sont parfois présentés comme une preuve que la coopération renforcée s'est produite de manière organique. Ils peuvent répondre à certaines des préoccupations politiques. Pourtant, trois propositions doivent rester séparées: une institution a changé; son changement a amélioré la coopération; l'engagement de Tunis a causé ou autorisé le changement.

La première peut être prouvée par des registres institutionnels. La seconde nécessite un test de performance: qui a gagné l'accès, quelles décisions sont devenues contestables, si des raisons ont été données et si l'influence est devenue moins inégale. La troisième nécessite une chaîne d'autorisation ou de causalité. Une réforme adoptée en vertu des statuts d'une société, de la constitution d'une organisation de traité, de la loi d'un gouvernement ou des règles de consensus d'une communauté technique ne tire pas son effet juridique du paragraphe 69 simplement parce qu'elle est compatible avec le paragraphe.

La transition de l'IANA est l'exemple le plus clair. Elle a répondu à une préoccupation centrale concernant la tutelle gouvernementale unique et était politiquement liée à des années de débat sur la légitimité. Mais son autorité provenait de la décision des États-Unis, du processus de proposition, des changements de gouvernance d'entreprise, des contrats et de la mise en œuvre opérationnelle. L'appeler coopération renforcée peut décrire sa signification. Cela ne remplace pas cette chaîne.

La promesse de pied d'égalité n'a jamais été convertie en qualité pour agir

Une promesse institutionnelle exécutoire identifie normalement qui peut se plaindre. Un État privé de notification, d'accès, d'information, de droit de parole, de droit de vote ou d'examen a besoin d'un lieu pour établir le refus. La coopération renforcée n'a créé aucune qualité pour agir.

Supposons qu'un pays en développement pensait qu'une organisation technique avait adopté une politique mondialement conséquente sans participation gouvernementale significative. Pourrait-il saisir le Secrétaire général, la CSTD, l'ECOSOC, le conseil d'administration de l'organisation elle-même, un organe intergouvernemental ou un tribunal national? Chaque voie pourrait exister pour d'autres raisons. Aucune n'est devenue le recours général de Tunis.

La réponse dépendrait de l'institution accusée. Un État membre peut avoir des droits formels dans une organisation intergouvernementale. Un comité consultatif gouvernemental peut fournir des conseils en vertu des statuts d'une société. Un processus de normalisation peut être ouvert aux individus plutôt qu'aux États. Un registre peut répondre par des contrats et des règles d'adhésion. Le pied d'égalité ne peut pas signifier la même chose à travers tous à moins qu'une règle supérieure ne le dise.

Aucune règle supérieure n'a émergé. Les États pouvaient soulever des préoccupations dans les débats et groupes de travail des Nations Unies, mais ces forums n'avaient pas juridiction pour annuler la décision externe contestée. La participation à une discussion sur l'égalité n'est pas qualité pour agir pour faire respecter l'égalité.

L'absence explique la longévité de l'expression. Une promesse sans procédure de réclamation peut être réaffirmée à plusieurs reprises car aucun cas faisant autorité ne force une décision sur son contenu.

L'inégalité des capacités compliquait l'égalité gouvernementale formelle

Même si chaque gouvernement recevait des droits procéduraux identiques, l'égalité pratique resterait difficile. La politique de l'Internet couvre des questions techniques, juridiques, économiques, de sécurité, de développement et de droits de l'homme à travers de nombreuses institutions. Les gouvernements bien dotés peuvent maintenir des équipes spécialisées, voyager, surveiller les listes de diffusion, coordonner les agences et répondre dans des fenêtres de consultation courtes.

Les administrations plus petites peuvent affecter les mêmes fonctionnaires aux télécommunications, à la cybersécurité, au commerce numérique, à la politique des données et aux négociations internationales.

Le travail de cartographie de la CSTD a plus tard identifié l'écart entre la participation nominale et la participation significative, y compris les pénuries de ressources, d'expertise et de capacité institutionnelle. Ce n'était pas accessoire. Si la coopération renforcée visait à habiliter les gouvernements, la capacité faisait partie du mécanisme, pas un soutien caritatif extérieur.

Pourtant, l'expression n'a pas créé de formule de financement, de secrétariat, de service d'experts, de système de notification ou de calendrier consolidé. Des programmes de capacité se sont développés dans de nombreuses institutions, mais leur portée et leur financement sont restés distribués. Un État pourrait être égal dans une salle qu'il ne peut pas se permettre d'intégrer ou dans un processus trop fragmenté pour être suivi.

Cela complique aussi la demande d'un nouveau lieu intergouvernemental. Une réunion centrale peut rendre le calendrier lisible, mais elle ne peut pas fournir automatiquement l'expertise. Elle peut déplacer l'influence vers les missions diplomatiques sans les connecter aux régulateurs nationaux, opérateurs, utilisateurs et communautés affectées. L'égalité entre les sièges étatiques n'est pas la même chose qu'une politique responsable ou capable.

L'institution manquante n'était donc pas seulement une chambre. C'était une infrastructure habilitante pour la participation et une règle pour la traduire en conséquence.

La CSTD a transformé le différend en programme de travail

En 2012, les consultations récurrentes n'avaient pas réglé la question. La résolution 67/195 de l'Assemblée générale a invité le président de la Commission de la science et de la technologie au service du développement à créer un groupe de travail. Le groupe devait examiner le mandat de Tunis, solliciter et examiner les contributions des gouvernements et des autres parties prenantes, et recommander comment la coopération renforcée devrait être pleinement mise en œuvre.

C'était un mécanisme plus structuré que le rapport général. Lepremier Groupe de travail de la CSTD sur la coopération renforcéeavait un sponsor défini, une configuration des membres, des réunions, un questionnaire, une base de preuves, un délai de rapport et un résultat attendu. Il s'est réuni quatre fois de mai 2013 à mai 2014.

Le mandat révélait également ce qui manquait encore huit ans après Tunis. Si la mise en œuvre avait un sens convenu, un groupe n'aurait pas besoin de demander ce que l'engagement couvrait et comment le réaliser. Si un nouvel organe avait été clairement promis, la tâche serait la conception institutionnelle. Au lieu de cela, le groupe a d'abord dû établir l'état de la question.

Le groupe de travail pouvait rassembler et recommander. Il ne pouvait pas contraindre une institution Internet à ouvrir un processus ou à modifier une décision. Son autorité remontait à la CSTD et à travers l'ECOSOC, pas vers l'extérieur comme supervision de chaque organisation qu'il examinait.

C'était une institution pour étudier l'institution absente.

Le questionnaire a exposé trois réponses incompatibles

Les réponses au questionnaire du groupe de travail se sont regroupées autour de trois interprétations durables. Selon la première, la coopération renforcée décrivait une amélioration à l'échelle de l'écosystème: gouvernements, entreprises, société civile, communautés techniques et organisations internationales coopéraient déjà plus efficacement par le biais de multiples forums. Aucun organe central n'était requis.

Selon la seconde, l'engagement concernait spécifiquement les gouvernements. Les organisations existantes devraient offrir aux États des opportunités plus égales et significatives d'exercer des rôles de politique publique, tout en préservant des fonctions différenciées et une autonomie technique. La mise en œuvre signifiait réformer les interfaces plutôt que construire une autorité mondiale.

Selon la troisième, ni l'activité distribuée ni l'accès consultatif ne satisfaisaient Tunis. Un nouveau mécanisme intergouvernemental ou ancré internationalement était nécessaire pour élaborer une politique mondiale, combler les lacunes et corriger l'inégalité structurelle qui avait motivé le paragraphe 69.

Ce n'étaient pas des préférences de rédaction mineures. Elles impliquaient des sujets, des bénéficiaires et des recours différents. Dans la lecture écosystémique, aucune organisation ne pouvait revendiquer la suprématie et le succès serait mesuré à travers de nombreux sites. Dans la lecture d'accès, la question clé était de savoir si les canaux gouvernementaux au sein des organes existants avaient une conséquence. Dans la lecture de nouveau mécanisme, la fragmentation continue était elle-même une preuve de non-performance.

Toutes les trois pouvaient citer le langage de Tunis. Aucune ne pouvait vaincre les autres à partir du seul texte. C'est la preuve centrale que l'ambiguïté avait préservé l'équilibre politique: une fois que les entités ont essayé de l'opérationnaliser, ils ont découvert qu'ils n'avaient pas convenu de la chose à opérationnaliser.

La cartographie était le produit le plus durable du premier groupe

Incapable de commencer par une réponse institutionnelle partagée, le groupe a cartographié les questions de politique publique internationale de l'Internet, les mécanismes existants, leur statut et les lacunes possibles. Un processus de correspondance a collecté des entrées à travers les normes techniques, la sécurité, le nommage, la numérotation, l'accès, les droits, le développement, les questions économiques et d'autres domaines.

La carte était précieuse car elle résistait à la fiction que la gouvernance de l'Internet manquait d'institutions. Elle montrait un paysage dense d'organisations intergouvernementales, d'organes techniques, d'arrangements privés, d'autorités nationales, de communautés de normalisation et de forums multi-acteurs. Elle rendait également la fragmentation mesurable: les règles de participation, la transparence, la responsabilité et la capacité variaient fortement.

Mais la cartographie ne pouvait pas déterminer la juridiction. Les allégations de lacunes soumises reflétaient les vues des contributeurs, pas un jugement adopté par la CSTD. Les entrées variaient en détail. Certaines décrivaient une organisation entière; d'autres décrivaient une procédure spécifique ou un document technique. Sans critères convenus, l'absence d'un mécanisme pouvait signifier qu'aucune institution n'existait, qu'aucune institution n'avait une portée suffisante, ou que le contributeur rejetait l'institution qui existait.

Lerapport de cartographie continue de la CSTDa ouvertement identifié ces difficultés. Il notait les lacunes de participation et de capacité tout en avertissant que l'évaluation objective des lacunes était difficile sans normes communes.

La carte est donc devenue un artefact diagnostique solide et une base faible pour la contrainte. Elle pouvait montrer où les questions étaient traitées. Elle ne pouvait pas décider avec autorité où elles devraient être traitées.

Le premier groupe de travail s'est arrêté à la question constitutionnelle

Lerapport du Président de 2014a enregistré un consensus sur certaines questions et une divergence significative sur d'autres. La sensibilité politique et la complexité ont empêché un ensemble final de recommandations sur la pleine opérationnalisation de la coopération renforcée.

Ce n'était pas un échec à tenir des réunions ou à collecter des preuves. Le groupe a accompli ces tâches. Il a échoué au point où la description devait devenir un choix institutionnel.

Une recommandation pour améliorer la participation, la transparence, la capacité ou la coordination pouvait attirer un large soutien dans l'abstrait. Les questions difficiles suivaient. Un nouvel organe devrait-il exister? Serait-il intergouvernemental ou multi-acteurs? Ferait-il la politique, coordonnerait, examinerait ou se contenterait-il de discuter? Comment se rapporterait-il à l'IGF, à l'UIT, à l'ICANN, aux organismes de normalisation et aux gouvernements nationaux? Pourrait-il traiter des ressources critiques sans contrôler les opérations?

Les acteurs non étatiques délibéreraient-ils sur un pied d'égalité ou conseilleraient-ils les gouvernements?

L'incapacité du groupe de travail à s'accorder n'a pas éteint l'engagement de Tunis. Elle a démontré que l'engagement manquait d'un noyau constitutionnel capable de choisir parmi ces options. Les entités avaient été invités à recommander comment mettre en œuvre une phrase dont l'ambiguïté était la condition originelle de l'accord.

Le résultat a préservé la carte et le registre. Il n'a pas produit la règle de décision qui manquait à la carte.

NETmundial pouvait recommander le consensus mais ne pouvait pas le fournir

NETmundial s'est réuni à São Paulo en avril 2014 alors que le premier groupe de travail arrivait à sa conclusion. Sa déclaration non contraignante disait que la coopération renforcée devrait être mise en œuvre de manière prioritaire et consensuelle et que toutes les parties prenantes devraient faire avancer la discussion de manière multi-acteurs.

La recommandation reflétait une tentative sérieuse de dépasser un binaire État-communauté technique. Elle proposait que le débat sur la mise en œuvre inclue les acteurs dont les institutions et les opérations seraient affectées. Elle plaçait également la représentation transparente, la capacité, la responsabilité et la coordination dans la même feuille de route.

Mais NETmundial était une réunion ponctuelle sans autorité pour modifier l'Agenda de Tunis ou dicter le résultat du groupe de travail. Son appel au consensus n'identifiait pas ce qui se passerait si le consensus restait indisponible. Le premier groupe a rapporté cette condition exacte quelques semaines plus tard.

L'épisode montre la différence entre le principe et le pouvoir institutionnel. NETmundial pouvait fournir des raisons pour une méthode inclusive. Il ne pouvait pas décider si les gouvernements avaient déjà été habilités, si un nouveau mécanisme était nécessaire, ou si une institution particulière satisfaisait au paragraphe 71.

Le consensus était souhaitable car l'autorité coercitive était absente. Il était aussi difficile à atteindre car l'expression distribuait des attentes incompatibles. Demander le consensus ne résolvait pas la question de savoir qui pouvait agir en cas d'échec du consensus.

WSIS+10 reconnaissait le progrès et la divergence dans le même souffle

Lerésultat de WSIS+10 2015, la résolution 70/125 de l'Assemblée générale, capturait l'équilibre précisément. Le paragraphe 64 reconnaissait que diverses initiatives avaient été mises en œuvre et que certains progrès avaient été réalisés. Le paragraphe 65 notait immédiatement des divergences de vues entre les États membres concernant la mise en œuvre et appelait à un dialogue et à un travail continus.

Ce couple est plus informatif que chaque phrase seule. L'Assemblée n'a pas déclaré l'engagement non exécuté. Elle n'a pas non plus certifié l'achèvement. Elle a reconnu l'activité sans convenir du critère par lequel l'activité devenait accomplissement.

Le recours était un autre renvoi. Le président de la CSTD a été invité à établir un groupe de travail, à assurer la pleine participation des parties prenantes concernées et à élaborer des recommandations pour une mise en œuvre ultérieure. Le groupe déciderait de ses méthodes et ferait rapport à la Commission.

Institutionnellement, cela étendait la boucle d'examen: reconnaissance, divergence, dialogue, groupe de travail, rapport. C'était une décision valide de l'Assemblée sur la manière de continuer. Ce n'était pas une décision sur le mécanisme substantiel.

L'examen décennal aurait pu nommer un nouvel organe, spécifier un processus inter-organisationnel, définir des droits gouvernementaux ou adopter les domaines de convergence proposés par le premier groupe. Au lieu de cela, il a commandé une autre tentative. L'équilibre politique a de nouveau prévalu sur la clôture institutionnelle.

Le deuxième groupe de travail a amélioré le registre, pas le recours

Legroupe de travail 2016-2018s'est réuni cinq fois. Il a convenu de deux questions directrices: les caractéristiques de haut niveau de la coopération renforcée et les types de recommandations à considérer. Il a reçu 37 contributions et développé un registre dense de propositions.

Le groupe a rétréci certains domaines de convergence pratique. Les entités ont discuté de l'inclusion, de la transparence, de la confiance, de la capacité, du partage d'informations, de la coordination, du développement et de la nécessité de reconnaître l'évolution de la technologie et des institutions. Ces caractéristiques pouvaient guider la réforme même sans autorité centrale.

Les désaccords décisifs restaient institutionnels. Les propositions différaient quant à la création d'un nouveau mécanisme, à l'utilisation d'un format intergouvernemental, à l'élargissement des rôles de l'Assemblée générale ou de la CSTD et de l'ECOSOC, et au développement de la complémentarité entre la coopération renforcée et l'IGF. Le différend concernait toujours la nature, l'objectif et la portée du processus.

Lors de la cinquième réunion, le groupe a essayé des formulations formelles et informelles. Lerapport final du Présidentindique que des différences persistantes ont rendu impossible un texte global convenu. Le groupe a décidé de ne pas soumettre de recommandations.

Cette décision doit être décrite avec précision. Ce n'était pas un silence. C'était une constatation documentée que le processus de recommandation autorisé ne pouvait pas produire de recommandations. Les archives ont amélioré la mémoire institutionnelle. Aucun demandeur n'a obtenu de redressement.

Deux groupes non concluants étaient une preuve du compromis fondateur

Il est tentant de qualifier les groupes de travail d'infructueux et de passer à autre chose. Leur valeur plus profonde réside dans ce que la non-conformité répétée démontre.

Si le différend n'avait concerné que des détails techniques, le deuxième mandat, les nouveaux membres, plus de soumissions et cinq réunions auraient pu produire un compromis. Au lieu de cela, les mêmes alternatives sont réapparues. Les acteurs n'étaient pas d'accord sur le point de savoir si la coopération renforcée était une propriété émergente, une obligation d'accès ou une nouvelle institution. Ils n'étaient pas d'accord sur le point de savoir si l'égalité gouvernementale exigeait un pouvoir de décision intergouvernemental.

Ils n'étaient pas d'accord sur l'ampleur de la politique publique internationale et sur la relation de l'IGF avec elle.

L'expression ne pouvait pas choisir parmi ces modèles car elle avait été conçue pour ne pas choisir. Sa durabilité dans le texte diplomatique était donc inversement proportionnelle à sa précision institutionnelle. Moins l'expression fixait de conséquences, plus elle était facile à réaffirmer. Plus un groupe de travail se rapprochait d'une recommandation exécutable, plus les camps sous-jacents devaient clairement révéler leur allocation préférée du pouvoir.

Cela ne signifie pas que l'ambiguïté est toujours irresponsable. En 2005, elle a peut-être empêché une rupture destructrice et protégé la continuité tout en ouvrant le débat futur. Mais une histoire de vingt ans peut distinguer une trêve utile d'un règlement achevé. La coopération renforcée est restée la première.

La réaffirmation préservait l'obligation sans augmenter sa précision

LePacte numérique mondial 2024a réaffirmé que la gouvernance de l'Internet devrait continuer à suivre les résultats de Genève et de Tunis, y compris la coopération renforcée. Il a également reconnu l'IGF et appelé à la coopération entre les parties prenantes pour lutter contre la fragmentation.

La réaffirmation a un effet politique. Elle empêche l'engagement de disparaître par négligence et le place dans un agenda plus récent de coopération numérique. Elle ne résout pas, par elle-même, une ancienne ambiguïté. Le Pacte n'a pas nommé d'organe dédié à la coopération renforcée ni défini une revendication gouvernementale contre une institution Internet.

Cette distinction importe car l'agenda numérique contemporain inclut désormais l'intelligence artificielle, la gouvernance des données, le pouvoir des plateformes, les opérations cybernétiques, l'infrastructure publique numérique et les services transfrontaliers. Plus le champ politique s'élargit, moins il est plausible de supposer qu'une phrase héritée attribue silencieusement chaque question à un modèle institutionnel.

De nouveaux mécanismes peuvent être créés pour de nouveaux problèmes. Leur autorité devrait provenir des instruments qui les établissent. Traiter toute coopération numérique comme une coopération renforcée rendrait l'expression apparemment réussie en absorbant une activité non liée, tout en rendant sa portée encore plus indéterminée.

Le Pacte a continué le vocabulaire politique. Il n'a pas finalement dit aux gouvernements où le pied d'égalité pouvait être appliqué.

WSIS+20 a choisi une mémoire prudente plutôt qu'une institution

Lerésultat de WSIS+20 2025, la résolution 80/173 de l'Assemblée générale, est le verdict le plus clair disponible après vingt ans. Elle a réaffirmé les dispositions de Tunis, rappelé les travaux du deuxième groupe de travail, s'est engagée à améliorer la coopération entre les organisations internationales et intergouvernementales et les autres parties prenantes, a pris note des lignes directrices de NETmundial+10 et reconnu de nouvelles opportunités de discussion et de coopération.

Ce qu'elle n'a pas fait est tout aussi important. Elle n'a pas adopté les recommandations du groupe 2016-2018, car il n'y en avait pas. Elle n'a pas déclaré de nouvelle institution de coopération renforcée. Elle n'a pas spécifié la qualité pour agir, la juridiction, les droits de pied d'égalité, les critères de conformité ou l'appel. Elle a appelé les États membres et les parties prenantes à coopérer dans leurs rôles respectifs.

La résolution a renforcé le suivi général du SMSI par le biais de rapports bisannuels du Secrétaire général et préservé l'examen par la CSTD et l'ECOSOC. Ces mécanismes peuvent suivre la mise en œuvre à travers l'agenda du sommet. Ils ne sont pas un tribunal pour le paragraphe 69 ou un superviseur des institutions Internet externes.

Vingt ans après Tunis, l'Assemblée a choisi la continuité précise. Elle a rappelé l'effort du groupe de travail sans prétendre que l'effort avait produit un accord. Elle a approuvé la coopération sans fixer sa forme institutionnelle. C'était une décision politiquement cohérente. Elle a également confirmé que l'expression était encore à la recherche d'une institution.

Le résultat exécutable est une boucle d'examen

Le mécanisme de vingt ans peut être résumé sans le qualifier de vide:

Cette boucle remplit des fonctions publiques précieuses. Elle préserve les archives, invite à la participation, révèle des propositions, empêche la disparition de la question et donne aux États des occasions récurrentes de contester les arrangements institutionnels. Elle peut influencer les réformes par la réputation et la diplomatie.

La boucle ne peut pas elle-même décider si une organisation contestée s'est conformée. Chaque cycle renvoie le choix substantiel au même champ politique. La consultation produit des rapports; les rapports produisent une reconnaissance de divergence; la divergence produit une consultation supplémentaire.

Le résultat est une responsabilité procédurale sans autorité corrective. Les acteurs doivent s'expliquer, mais personne créé par l'expression ne peut leur demander de changer.

Un recours aurait forcé une définition

L'omission la plus révélatrice n'est pas un siège ou un secrétariat. C'est un recours. Un recours oblige le système politique à décider ce que signifie le droit.

Si un État pouvait alléguer un refus de pied d'égalité, un examinateur devrait définir l'opportunité protégée, identifier l'organisation responsable, déterminer la question de politique publique pertinente, appliquer l'exception opérationnelle, examiner la participation et les raisons, et ordonner ou recommander une correction. L'affaire transformerait l'accord rhétorique en droit institutionnel.

Tunis n'a fourni aucun de ces éléments. Les groupes de travail n'étaient pas des organes de réclamation. La CSTD examinait le processus global, pas les décisions externes individuelles. Le Secrétaire général pouvait faire rapport mais pas contraindre. L'ECOSOC et l'Assemblée générale pouvaient prendre de nouvelles décisions politiques mais ne sont pas devenus des instances d'appel ordinaires pour les registres, les organismes de normalisation, les entreprises ou les régulateurs nationaux.

Cette absence protégeait chaque coalition. Les gouvernements pouvaient continuer à exiger une mise en œuvre sans accepter une définition étroite. Les institutions existantes pouvaient signaler des réformes sans se soumettre à un examinateur supérieur. Les acteurs non étatiques pouvaient défendre leur participation sans résoudre la question de savoir qui autorisait leurs représentants. Aucune décision défavorable n'a forcé un perdant à choisir entre la conformité et le rejet.

Le prix était supporté par quiconque cherchait un soulagement pratique. Un principe qui ne peut identifier son demandeur, son défendeur, son forum et sa conséquence corrective reste politiquement utile et institutionnellement incomplet.

Une nouvelle institution ne résoudrait pas automatiquement le problème de légitimité

L'institution manquante ne doit pas être romantisée. En créer une ne ferait que commencer un second ensemble de questions. Quels États participeraient, et selon quelle règle de vote? Comment les acteurs non étatiques seraient-ils sélectionnés et tenus responsables? L'organe coordonnerait-il, recommanderait-il, négocierait-il, superviserait-il ou jugerait-il? Quelles fonctions de l'Internet relèveraient de sa compétence? Comment obtiendrait-il une compétence technique et éviterait-il de perturber les opérations? Quel examen le limiterait?

Un organe intergouvernemental pourrait offrir l'égalité formelle entre États tout en reproduisant des inégalités de ressources, de responsabilité nationale et d'influence géopolitique. Un organe multi-acteurs pourrait élargir l'expertise tout en enracinant des organisations bien financées et une représentation ambiguë. Un arrangement distribué pourrait préserver la compétence tout en laissant des lacunes et en rendant la responsabilité difficile à localiser.

L'expression originale évitait ces compromis. Un successeur crédible ne le peut pas. Il aurait besoin d'un mandat spécifique à une fonction plutôt que d'une prétention à gouverner « l'Internet » comme un objet unique. Il devrait indiquer comment les principes atteignent les institutions qui les mettent en œuvre. Il aurait besoin d'un examen et d'un recours proportionnés à son pouvoir.

La leçon de vingt ans n'est pas que la centralisation est requise. C'est que tout modèle doit exposer son allocation d'autorité. La légitimité institutionnelle ne peut pas être créée en maintenant les noms opératoires indéfinis.

L'expression devrait être auditée fonction par fonction

Les futures allégations de coopération renforcée devraient répondre à un registre court et exigeant:

1. Quelle fonction décisionnelle ou politique est en cause?
2. Quelle institution détient actuellement l'autorité sur elle, et en vertu de quel instrument?
3. Quels gouvernements ou parties prenantes manquent d'une participation significative, et quelle preuve montre l'écart?
4. Quel droit le pied d'égalité fournirait-il à ce stade?
5. Où se trouve la frontière entre la politique publique et l'exploitation ordinaire pour cette fonction?
6. Qui décide d'un désaccord sur cette frontière?
7. Quelle réponse, quel examen ou quel recours suit l'exclusion?
8. Comment l'arrangement préservera-t-il la continuité, la compétence et la responsabilité?

Cette méthode empêche deux formes opposées de sur-réclamation. Un partisan d'un nouvel organe ne peut pas citer le paragraphe 69 comme une autorisation en blanc sans définir la fonction et les garanties. Un titulaire ne peut pas citer l'autonomie technique comme raison d'exclure l'examen de la politique publique lorsque les opérations ont des conséquences publiques internationales.

Le registre rend également les progrès mesurables. Si un registre publie des motifs et crée une voie d'examen gouvernementale, l'amélioration peut être évaluée. Si un organisme de normalisation soutient une participation sous-représentée, l'effet peut être testé. Si une organisation intergouvernementale ouvre des preuves et des consultations, le changement peut être attribué. Aucun n'a besoin d'être décrit comme l'achèvement d'un processus universel non défini.

L'équilibre politique était l'institution réelle de l'expression

La coopération renforcée a bien acquis un rôle institutionnel durable, mais pas celui que ses mots semblaient promettre. Elle est devenue un dispositif récurrent pour maintenir un équilibre politique au sein du cadre du SMSI.

Pour les gouvernements insatisfaits des arrangements existants, l'expression a maintenu ouverte la question d'autorité et a enregistré leur revendication de pied d'égalité dans un texte international convenu. Pour les institutions préoccupées par le contrôle intergouvernemental, l'exception opérationnelle et le langage des parties prenantes ont limité la revendication. Pour les Nations Unies, les consultations, les travaux de la CSTD, les rapports et les examens décennaux ont fourni des canaux par lesquels le désaccord pouvait rester visible sans déstabiliser les services.

Cet équilibre avait une valeur pratique. Il a réduit la pression pour un transfert institutionnel brusque, encouragé les organisations à démontrer leur inclusion et maintenu la participation des pays en développement à l'ordre du jour. Il a également permis aux acteurs d'utiliser les mêmes mots pour des projets incompatibles et de rendre compte de leurs activités sans faire face à un test commun.

Après vingt ans, les archives soutiennent une conclusion étroite. La phrase de Tunis a produit une initiation, une collecte de preuves, une cartographie, une délibération et un examen politique. Elle n'a pas défini le sujet qui doit coopérer, la portée complète de la coopération, la règle de décision qui l'établirait, ou le recours qui la rendrait plus qu'une aspiration.

L'expression a perduré parce qu'elle n'a pas réglé ces questions. Toute tentative future de la transformer en autorité devra faire ce que Tunis a évité: nommer l'institution, diviser les fonctions, identifier la circonscription et rendre la correction possible.