概要

  • ICANN のパブリックコメント資料によれば、提出物は公開され、手続きは通常最低40日間開かれ、ICANN 組織が提出物を要約してテーマを特定し、手続きを開始したグループが提出物と要約報告書を検討した上で次のステップを決定するとされている。この設計により、要約は単なる事務的な便宜ではなく、統治文書となる。
  • 説明責任の欠如はコメントが隠されていることではない。より深刻な懸念は、公式要約が、決定を準備、助言、または擁護している同じ組織によって選ばれたカテゴリーに異論を押し込めてしまう可能性があることだ。可視化された分類表がなければ、読者は、繰り返し提起された異議、専門的な技術的警告、少数派の制度的立場が、真剣に検討されたのか、単に言い換えられただけなのかを判断できない。
  • .org 更新手続きはこの構造的問題を示している。手続きページでは、価格上限条項の削除が重要な変更点として示され、パブリックコメントを収集し、理事会による検討のための要約と分析を約束し、コメントと報告書の両方にリンクが張られた。一般市民は協議の枠組みを見ることができるが、各異議が最終決定にどのように影響したかを再構築するには、テーマの説明以上のものが必要である。
  • 公開可能なパブリックコメント要約には、透明性のある論点コードブック、重複署名から独自の論点を分離した集計、少数意見と反対意見のセクション、決定応答表、異議を却下した具体的な理由を含めるべきである。目的は理事会をすべてのコメントに拘束することではなく、パブリックコンサルテーションが圧縮による同意になってしまうのを防ぐことである。

要約が協議を権力に変える場

パブリックコメント期間は多くの意見を募集するため、民主的に見える。ICANN においても、それが正当性を生み出す方法の正式な一部である。このプログラムの公開ページでは、パブリックコメントは利害関係者が意見や推奨事項を正式かつ公的に文書化するメカニズムであると説明されている。同じページによれば、手続きは例外が適用されない限り最低40日間開かれ、提出物と要約報告書が公開され、コメントは一般に公開される。「パブリックコメントについて」のページではさらに詳しく説明されており、ICANN 組織が提出物を要約しテーマを特定し、手続きを開始したグループが提出物と要約報告書を検討し、その意見を反映した上で次のステップを提案する、とされている。

一連の流れは重要である。コメントは生の民主的行為であり、要約は制度的な翻訳である。理事会、スタッフ、支援組織、諮問委員会、その他の発議グループが、一般市民が見るように数千ページのコメントを読むことは稀である。たとえ個々の意思決定者が幅広く読んだとしても、記録に何が含まれているかを知るためにスタッフや委員会の資料に依存する。したがって、要約はコメントが決定に至る実質的な関門となる。不適切に作成された要約は、提出要件を満たしつつ、提出の効果を弱める可能性がある。

これは悪意に関する理論ではない。大規模なパブリックコンサルテーションでは要約が必要である。理事会はすべての提出物を個別の決議に変えることはできない。スタッフはテーマを特定し、繰り返される主張を統合し、不適切な内容を無視し、判断を必要とする問題に意思決定者を向かわせなければならない。難しいのは、要約そのものが判断であるという点だ。二つのコメントが同じ論点を提起していると判断する者は、すでに記録を形作っている。異議を対象外と分類する者は、利用可能な救済策にすでに影響を与えている。異議を、将来の監視を求めるものとして扱い、契約を変更する理由としない者は、すでに選択肢を狭めている。

ICANN の基本定款は、透明性を単なる公開と扱っていないため、この判断の問題を重要にしている。第3条は、決定の根拠の詳細な説明、コメントが政策検討にどのように影響したかを含む手続き、そして理事会とコミュニティの決定の理由の公開を義務付けている。この文言は、すべてのコメントが認められることを要求していないが、追跡可能な説明を求めている。パブリックコメント要約が、コメントを受け取り、テーマを検討し、提案を進める、と言うだけであれば、それは提出の習慣を満たすだけで、より強い説明責任の約束を果たさない可能性がある。

したがって、ガバナンスの問題は、ICANN がコメントを公開するかどうかではない。それは多くの場合行われている。より深刻な問題は、公式要約が、部外者がコメントがどのように理由に変換されたかを検証するのに十分な証拠を提供しているかどうかである。正当な要約は、読者が次のように問うことを可能にすべきである。「誰がこの主張をしたのか、それを支持する独自の論点はいくつあるか、どのような証拠が添付されたのか、ICANN はそれをどのように分類したか、それはどの決定点に触れたのか、そしてなぜ受け入れられたのか、あるいは拒否されたのか？」この連鎖がなければ、パブリックコメントは公のノイズとなり、その後の非公開の選別が続くだけになる。

コメントは票ではないが、証拠である

パブリックコメントの記録を読む際の最初の誤りは、それを国民投票のように扱うことだ。ICANN は、グローバルなインターネット公開で選出された議会ではない。千件の同一のメッセージが、専門的な技術的異議に自動的に勝ることはないし、少数の質の高いコメントが、大規模な請願が見逃す欠陥を見抜くこともある。パブリックコメントは票の数え上げではない。

逆の誤りも同様に有害である。コメントを単なる雰囲気として扱うことだ。パブリックコメント期間は、形式的な意見聴取ツアーではない。ICANN が関係者に提案について時間を割くよう求めるなら、その時間が決定にどのように影響したかを説明する義務が生じる。コメントは、運用上の影響、法的依拠、コスト発生、実装リスク、ユーザーの期待、市場構造、意図せぬ結果に関する証拠を提供する。また、提案が、それと共に生きなければならない人々に理解されているかどうかも明らかにする。たとえ誤った前提に基づくコメントであっても、多くの関係者が同じ誤解を共有しているなら、その誤解自体が実装リスクを生み出す可能性があるため、価値がある。

つまり、良い要約は少なくとも四つのものを区別すべきだ。第一に、事実に基づく証拠を特定すること。コメントは、運用上の依存関係、契約上の依拠点、安全保障上のリスク、提案に見えなかったコストを指摘することがある。第二に、規範的立場を特定すること。コメント提出者は、ルールが不公平だと述べたり、ICANN の公約と矛盾すると述べたり、コミュニティの期待に反すると述べたりすることがある。第三に、救済の好みを特定すること。コメント提出者は、目的には賛成しつつ、より狭い条項、より長い通知期間、移行経路、後の見直しを求めることがある。第四に、純粋な支持または反対を特定すること。支持表明は有用だが、証拠や救済案と混同されるべきではない。

その上で、要約は読者に、各論点がどのような役割を果たしたかを伝えるべきだ。証拠が文書を変えたのか？異議は裏付けがなかったために却下されたのか？ICANN はリスクを認めつつ、救済を別の場所に求めたのか？理事会は、契約の統一性、競争、セキュリティ、安定性、他の明示的価値などを優先したために、公平性の主張を拒否したのか？これらは異なる結果だ。「一部のコメント提出者が懸念を提起した」とだけ言うテーマ要約は、実際に重要な決定を隠してしまう。

意思決定者またはそのスタッフがあらかじめ好ましい方向性を持っている場合、危険は最大となる。ICANN の多くの手続きでは、コメントが開かれる前に、スタッフは提案された契約、定款改正、運用計画、実装設計の準備に何ヶ月も費やしている。それは不適切ではない。複雑なガバナンスには起草が必要だ。しかし、同じ準備によって、コメントを拒否権ではなく改良提案として読むインセンティブが生まれる。起草者によって書かれたコメント要約は、したがって、中立的な筆記録よりも高い証拠基準に保たれなければならない。それは、提案への制度的投資が、その提案に対する異議の分類からどのように分離されたかを、公衆に示さなければならない。

.org 更新手続きが圧縮リスクを示す

2019年に提案された.org レジストリ契約の更新は、協議のアーキテクチャを公開記録が示しているため、有用な事例である。この手続きは2019年3月18日に開始され、2019年4月29日に終了した。ICANN のページでは、グローバルドメイン部門が発議組織として特定され、スタッフの連絡先が明記された。現行の契約、提案された更新、基本レジストリ契約との比較、重要な相違点が説明された。記載された変更点の一つは、以前の契約の下で登録価格を制限し、値上げを許していた価格条項の削除であった。

このページはまた、次のステップを明確に述べていた。パブリックコメントの検討後、ICANN は要約と分析を作成し公開する予定であり、報告書は理事会が提案された更新を検討する際に利用可能となる。この一文が問題の縮図である。要約は博物館のために作成されているのではなかった。それは決定のために作成されていたのである。報告書が理事会の検討の一部となると、報告書の質が決定の質に影響する。

.org の記録はまた、コメントの分類が見出しに還元できない理由も示している。価格上限への異議は、複数の意味を持つ。あるコメント提出者は、.org は非営利利用者に依存されており、したがって公共の利益の性格を持つと主張するかもしれない。別の提出者は、レガシーレジストリは登録者が切り替えコストに直面するため市場支配力を持つと主張するかもしれない。第三の提出者は、基本レジストリ契約が適切な比較対象ではないと主張するかもしれない。第四の提出者は、価格柔軟性を受け入れつつ、より長い通知期間、より狭い上限、段階的な値上げ、別個の見直しを求めるかもしれない。第五の提出者は、交渉の二者間の性質に異議を唱えるかもしれない。これらはすべて「価格に関する懸念」と要約できるが、それらは異なる決定点に触れる異なる論点である。

後に理事会が更新を承認する場合、却下理由は分離されるべきである。ICANN は、契約の枠組みがレガシーレジストリを他の事業者と同様に扱うため、手頃さの主張を拒否するかもしれない。競争や登録者保護で十分と考えるため、市場支配力の主張を拒否するかもしれない。更新条項が再交渉を制限するため、手続き上の主張を拒否するかもしれない。公共の利益の懸念を、後の契約遵守または政策フォーラムに先送りするかもしれない。各理由は議論の余地があるが、少なくとも可視化される。その可視性がなければ、一般市民は懸念が存在したことと、決定が進められたことだけを見ることになる。

この記事で利用可能なソース記録は、すべての.org コメントの独立した再集計や、各提出に対する報告書の完全なコード化をサポートするものではない。その制限は重要である。ポイントは、数値の不均衡を作り出したり、隠しファイルを引用したりすることではない。そのような再集計を可能にするガバナンス基準を特定することである。コメントと報告書にリンクする公開手続きページは始まりである。分類方法を公開する公開要約が次のステップである。

欠けているコードブック

最も実践的な改革はコードブックである。パブリックコメントの要約は、提出物を分類するために使用されたカテゴリーを、報告書に先立って、または報告書と共に公開すべきである。カテゴリーは複雑である必要はない。論点、決定点、主張の種類、提案された対応を特定すべきである。コードブックは、読者が手続きを比較できるほど安定しているべきだが、予期せぬ論点を捉えられるほど柔軟であるべきだ。

例えば、レジストリ契約の手続きでは、価格設定、更新権、サービス継続性、濫用義務、登録者保護、競争、移行、法的権限、実装時期などの論点コードを使用できる。事実証拠、運用リスク、法的解釈、政策原則、提案された文言修正、支持、反対、対象外の資料などの主張タイプコードを使用できる。最終文書に反映、説明のみ反映、理由付きで却下、別のフォーラムに延期、ICANN の権限外、既に対処済み、証拠不足、後日の実装作業が必要などの応答コードを使用できる。

コードブックの価値は数学的な優雅さではない。それは要約作成者に分類の選択を可視化させる。公共の利益の異議が競争の論点として扱われた場合、読者はその動きを見ることができる。技術的セキュリティ警告が一般的な反対と統合された場合、その統合は異議を唱えられる。少数派の立場が「対象外」とマークされた場合、報告書はその理由を説明できる。理事会は、それに依拠する際に、何に依拠しているかをより明確に理解した上で、要約に依拠できる。

コード化はまた、量と重みを分離する。千件のフォーム提出はすべて同じ論点コードを持ち、多くの支持者を持つ一つの繰り返される論点として数えられるかもしれない。単一の専門家コメントは、他に誰も提起しなかったとしても注目に値する技術的リスクコードを持つかもしれない。利害関係者グループのコメントは、正式なコミュニティの立場を代表する可能性があり、そのようにマークされるべきだが、個別の異議を消し去るべきではない。コードブックは、要約が幅広さと実質の両方を示すことを可能にする。

これは ICANN にとって特に重要である。なぜなら、公衆参加には偏りがあるからだ。一部の利害関係者にはフルタイムの政策スタッフがいる。他の参加者はボランティア、登録者、小規模ネットワーク事業者、市民社会グループ、特定の決定が影響するときだけ現れる利用者である。洗練された組織的コメントを、明示せずに重視する要約は、参加の不平等を再生産しうる。すべての短い異議を等しく数える要約は、専門知識を失う可能性がある。透明性のあるコード化は、その分布問題を解決しないが、可視化する。

少数意見には名前を付けた居場所が必要である

合意形成機関はしばしば、反対意見が実際よりも大きく見える可能性があるため、少数意見セクションを恐れる。その恐れは理解できるが、見当違いである。少数意見を抑圧しても合意は生まれない。それは不透明な記録を生む。理事会は依然として多数意見またはスタッフの推奨を選択できる。問題は、採用しなかったものを示せるかどうかである。

少数意見は、いくつかのテストのうちの一つを満たす場合に保存されるべきだ。もっともらしい運用上の害を特定する場合、たとえ少数のコメント提出者しかそれを見ていなくても保存されるべきだ。コメント記録において過小評価されている影響を受ける当事者のクラスから出ている場合、保存されるべきだ。決定の法的権限に異議を唱える場合、保存されるべきだ。より低コストで所期の目的を達成する、より狭い救済策を提案する場合、保存されるべきだ。提案が異なるコミュニティによって異なって理解されていることを明らかにする場合、保存されるべきだ。

要約はそのような見解を「その他のコメント」の下に埋もれさせてはならない。その見解が何であり、誰がそれを大まかに提起したか、それを支持する証拠は何か、そしてそれが結果を変えたかどうか、変えなかった理由を述べるべきである。見解が弱いなら、報告書はそう言える。見解が ICANN の使命外なら、報告書はそう言える。見解が有効だが後の政策フォーラムに属するなら、報告書はどのフォーラムか、なぜ現在の決定は待つべきでないかを言える。報告書がしてはならないのは、反対意見を、決定応答のない懸念のテクスチャーに変えてしまうことである。

少数意見の扱いはまた、支配を検出するテストでもある。システムは形式的には開かれていながら、常連参加者、資金力のあるアクター、組織化された支持基盤によって支配されているかもしれない。支配的テーマだけを示す要約は、支配を合意のように見せかけることができる。少数意見の異議を記録する要約は、読者が、決定が専門知識、交渉力、持久力、実際の合意のいずれに依存したかを確認することを可能にする。

これは、すべての孤立した異議が拒否権になるという意味ではない。理事会は悪い論点を拒否する権利がある。スタッフは、コメントが契約を誤解していると言う権利がある。ICANN は、人気があっても実行不可能な要求に対して、安定性、セキュリティ、相互運用性を守る権利がある。ポイントは、拒否には理由がなければならないということだ。少数意見は、発言を許されることで尊重されるのではなく、それに従わない理由が見えるときに尊重される。

却下理由はガバナンス資産である

理由付きの却下は、しばしば受け入れられた修正よりも価値がある。受け入れられた修正は、テキストが変わるため分かりやすい。却下には説明が必要である。それらは真の価値の階層を示す。すなわち、個別の保護よりも契約の統一性、スピードよりも安定性、公開よりもプライバシー、価格統制よりも競争、利便性よりもセキュリティ、公衆の需要よりも使命の限界。却下理由がなければ、一般市民はどの価値が勝利したかを知ることはできない。

ICANN の基本定款は、決定根拠の詳細な説明と、コメントが政策検討にどのように影響したかを要求することによって、すでにこの方向を指し示している。「コメントがどのように影響したか」という語句は、「コメントが最終文書を変更したかどうか」と読むべきではない。影響には、選択の確認、条項の絞り込み、モニタリングの約束の生成、誤解の露呈、後の見直しの生成、または理事会が論点を説得力がないと判断したことによる却下が含まれうる。要約はその全範囲を示すべきである。

却下理由はまた、ICANN を不当な批判から守る。パブリックコメント記録が強い反対を含んでいるが、法的合意が ICANN にその要求された条件を課す権限を与えない場合、そう言うことは、異議が単に検討されたと偽るよりも良い。コメントがレジストリを不安定化させる救済を求めるなら、報告書はその安定性リスクを説明すべきだ。コメントが、すでに別の契約条項によって処理されている正当な懸念を提起するなら、報告書はその条項を指摘すべきだ。これらの説明は反対者を満足させないかもしれないが、検証可能な記録を作り出す。

却下理由の不在は、反対のインセンティブを生む。批判者は組織が無視したと推測する。支持者は、組織が示される必要のない理由を持っていたと推測する。スタッフは、詳細な理由は標的になるため、広範なテーマの説明の方が安全であると学ぶ。それは誤った教訓である。正当性のシステムにおいて、理由は負債ではなく、権威の通貨である。

コメントが重要になり得るかどうかはタイミングが決める

パブリックコメントの要約は完全に書かれていても、重要になるには遅すぎる可能性がある。理事会がすでに関与している場合、契約が期限までに署名されなければならない場合、またはスタッフが現実的に再開できない条件を交渉した場合、要約は防御的な文書になる。それは、なぜ以前の道筋が生き残ったかを説明する。それは変更の機会を生み出さない。

.org の手続きは、タイミングがより明確に扱われる必要がある理由を再び示している。公開ページは、現在の契約が2019年6月30日に期限切れになること、コメント報告書の提出期限が2019年6月3日であることを説明していた。そのスケジュールは、報告書と期限切れの間に狭い窓を残した。圧縮された窓は、プロセスが悪いことを証明するものではない。更新の時計は現実である。しかし、決定の窓が短い場合、要約は、コメントが検討された時点でどのような選択肢が開かれたままだったかを開示すべきである。テキストは再交渉され得たか？期間は一時的に延長され得たか？論争の的となる条項は延期され得たか？理事会は条件付きで承認し得たか？スタッフはレジストリ運営者との議論を再開し得たか？読者は、選択肢の集合を知らなければ、パブリックな影響力を評価できない。

タイミングは、コメントが開かれる前も重要である。提案が二者間の交渉を反映しているなら、パブリックコメントは、すでに相手方に受け入れられた条件に対して交渉しているかもしれない。提案がコミュニティの政策プロセスを反映しているなら、コメントは政策ではなく実装を検討しているかもしれない。提案が予算や運用計画を反映しているなら、変更は依存するプロジェクトに影響を与えるかもしれない。要約は手続き上の立場を述べるべきである。コメントは、それが政策、実装、契約テキスト、タイミング、監視のどれを変えようとしているのかを読者が知らなければ、公正に判断され得ない。

これが、「パブリックコメントの検討後」という語句がそれだけでは不十分な理由である。検討は、「読んで提案を調整した」から「読んで進めた」までのいずれかを意味しうる。透明性のある要約は、残存する自由度を記述すべきである。どの論点がまだ開かれていたか、どれが以前の約束によって制約されていたか、どれが別のフォーラムを必要とするかを述べるべきである。その率直さはコメント提出者を失望させるかもしれないが、誤った期待を防ぐ。

意思決定者が唯一の語り手であるべきではない

ICANN のパブリックコメントモデルでは、ICANN 組織が提出物を要約し、共通のテーマを特定する。それは効率的かもしれないが、物語の力を集中させる。提案を作成し、契約を交渉し、理事会に助言する組織が、しばしばその提案に対する異議を説明する要約を書く。たとえスタッフが注意深く行動しても、自己審査の外観は避けられない。

手続きごとに新たな官僚機構を創設することなく、このリスクを減らす方法はいくつかある。一つは、物語形式の報告書と共に分類表を公開することだ。もう一つは、コメント提出者が事前の論点カテゴリーを見て、最終報告書の前に誤分類にフラグを立てることを可能にすることだ。三つ目は、発議グループがスタッフの要約とは別に応答欄を追加することを許可し、読者が「コメントが何を言ったか」と「意思決定者がそれについてどう考えているか」を区別できるようにすることだ。四つ目は、契約、料金、中核的ガバナンス文書、説明責任メカニズム、識別子の安定性を含む影響の大きい手続きについて、分類の独立したレビューを要求することだ。

重要な分離は、要約と応答の間である。要約は、可能な限り公平にコメント記録を記述すべきである。応答は、ICANN が何をする予定かを説明すべきである。この二つが融合されると、計画された応答の言葉でコメントを記述する誘惑が生まれる。強い異議は「既存の保護措置によって対処される懸念」になる。異なる決定を求める要求は「代替政策の選好」になる。法的異議は「権限に関するコメント」になる。これらの語句は正確かもしれないが、それらは裏付けを必要とする。

要約と応答を分離することはまた、理事会にも役立つ。理事は、いつ記録に何が含まれているかを聞かされているのか、いつどのように決定するかを助言されているのかを知る必要がある。スタッフの推奨は正当である。問題は助言ではない。問題は、中立な圧縮を装った助言である。コード化された要約、応答表、元のコメントを受け取る理事会は、より良い質問をすることができる。

実践的なパブリックコメント監査証跡

最低限のパブリックコメント監査証跡は、六つの層を含むだろう。第一層は、元の提出物のアーカイブで、タイムスタンプ、規則に基づき公開された提出者名、添付ファイル、後の修正を含む。ICANN は既にこの多くを提供している。第二層は、各提出物を論点コードに結びつける機械可読な索引である。その索引は、読者がウェブページをスクレイピングしたり、すべての添付ファイルを手動で開いたりすることを要求すべきではない。

第三層は、主な論点を通常の散文で説明するテーマ要約である。これはおなじみの公開報告書だが、コード化された索引の上に構築されるべきであり、それに取って代わるべきではない。第四層は、少数意見と反対意見のセクションである。このセクションは、記録を支配しなかったが、証拠の質、影響を受ける当事者の地位、法的権限、運用リスク、救済設計のために重要であった論点を特定すべきである。

第五層は、応答表である。各主要論点は、決定応答を受け取るべきである。すなわち、受け入れ、一部受け入れ、却下、延期、権限外、既に対処済み、後の作業が必要。表には、ラベルだけでなく理由を含めるべきである。第六層は、理事会使用声明である。理事会が報告書に依拠する場合、決議または理由は、報告書と決定的な論点を特定すべきである。理事会が主要な異議を却下する場合、その理由を述べるべきである。

これらの層のどれも、理事会が裁量を放棄することを要求しない。それらは単に、裁量の行使を検証可能にする。検証できないパブリックコメントシステムは、正当性の儀式になる。その分類を示すパブリックコメントシステムは、証拠になる。

理事会の記録は弱い要約を修復できない

理事会の理由が真の説明責任文書であり、パブリックコメントの要約は単なる入力の一つであると言うのは魅力的である。その答えは不十分である。理事会決議が起草される時までに、要約はすでに可視化された論点の世界を形作っている。理事会の理由は、なぜ理事が決定を承認したかを説明できるが、彼らの前に明確な問題として提起されなかったものを明らかにできないことが多い。

理事会資料は中立的な容器ではないため、このことは重要である。それらは決定会議のために準備される。それらは簡潔で、法的に慎重であり、検討中の提案と整合していなければならない。パブリックコメント報告書がすでに一連の異議を広範な見出しの下にグループ化しているなら、理事会文書は基礎的な相違ではなく、その広範な見出しを参照するかもしれない。決定記録は、それを検証する代わりに圧縮を繰り返す。一般市民は、報告書と理由の間に一貫性を見るが、一貫性は単に両方の文書が同じ分類を継承したことを意味するだけかもしれない。

より強力な要約は、理事会が開かれる前にそのリスクを減らす。理事は、スタッフの結論だけでなく、その下にある争点の地図を見ることができるべきである。提案が、価格設定、サービス継続性、市場支配力、公共の利益への依拠、手続き上の権限の懸念を提起するなら、それらの懸念は別々の行として現れるべきである。理事は、そのうちの一つだけが重要であると決定するか、すべてが回答されたと決定するか、あるいは一つが延期を必要とすると決定することができる。起こるべきではないのは、異議が単一のテーマにブレンドされた後で、理事が結論を承認するよう求められることだ。

理事会メンバーが個人的に元の提出物を読む場合も同様である。個人の勤勉さは有用だが、コントロールではない。公的ガバナンスは特定の理事の読解習慣に依存することはできない。要約方法は、理事が交代するとき、審議事項が多いとき、添付ファイルが長いとき、決定が緊急のときにも機能すべきである。その方法は、特定の人が報告書が省略したものに気づくことを信頼することなく、記録を判読可能にすべきである。

重複コメントが別個の害を消してはならない

大量の手続きはしばしば繰り返しのメッセージを引き寄せる。ICANN は、すべての同一の文章が新たな論点を加えると偽ることなく、フォームコメント、キャンペーンテキスト、繰り返される異議を処理できなければならない。しかし、重複管理はそれ自体の歪みを生み出しうる。繰り返されるコメントが大衆キャンペーンとしてのみ扱われるなら、要約は、異なる提出者が同じ異議を異なる害に結びつけているという事実を見逃すかもしれない。

レジストリ契約手続きにおける価格設定異議を考えてみよう。非営利登録者、レジストラ、消費者擁護者、セキュリティ研究者、ドメイン投資家は皆、価格上限の撤廃に反対するかもしれないが、異なる理由からだ。非営利団体はミッション予算を恐れるかもしれない。レジストラは顧客の怒りと更新の摩擦を恐れるかもしれない。消費者擁護者は公共の利益のためのサイトのロックインを恐れるかもしれない。セキュリティ研究者は放棄されたドメインが濫用の標的になることを恐れるかもしれない。投資家はドメイン評価の不確実性を恐れるかもしれない。結論の一文は同じだが、リスクマップはそうではない。

したがって、良い要約は重複を二つの方法で数えるべきだ。読者が量を独立した分析と混同しないように、繰り返されるテキストやキャンペーン提出を特定すべきである。また、繰り返される立場に付随する別個の害の理論を保存すべきである。「承認するな」と言う千件のコメントには五つの理由が含まれているかもしれず、それらの理由は分離されなければならない。正当性の問題は、多くのコメント提出者が提案に反対したと言うことでは解決されない。それは、反対が実際に提起したリスクを示すことによって解決される。

これは、正式な提出書類を作成する能力の異なる影響を受ける当事者クラスにとって特に重要である。小規模な組織は、政策顧問がいないために短い異議を提出するかもしれない。大規模な利害関係者グループは、引用と提案された文言を含む詳細な書簡を提出するかもしれない。要約が洗練されたものだけを評価するなら、大規模な利害関係者が支配する。数だけを評価するなら、キャンペーンが支配する。正しい方法は両方を記録し、その後、どの論点が決定に関係するかを問う。

対象外の判断にも理由が必要である

「対象外」はパブリックコメント報告書において最も強力な語句の一つである。それは正しいこともあり得る。ICANN の使命は限られており、インターネットに接続されたすべての不満が ICANN の決定に属するわけではない。レジストリ契約は、市場集中、言論、プライバシー、競争法、国家規制の問題をすべて解決することはできない。要約は理事会に権限を超えた事項を決定するよう強制すべきではない。

しかし、対象外のラベルは、最も困難な境界問題を隠すこともあり得る。コメントが手続きの範囲外であるかどうかは、しばしば手続きがどのように枠組みされたかに依存する。提案された契約が価格制約を削除するなら、手頃さは周辺的ではなく中心的かもしれない。提案された政策が連絡先データの公開に影響するなら、プライバシーと法執行機関のアクセスは、付随的ではなく中心的かもしれない。提案された説明責任の変更が誰が決定に異議を唱えられるかに影響するなら、コストとアクセスは、単に手続き的ではなく中心的かもしれない。

そのため、対象外の判断には理由を付すべきである。報告書は、その論点が ICANN の使命外なのか、発議グループの権限外なのか、検討中の特定の文書外なのか、以前の政策決定によって既に決着しているのか、別の手続きのために留保されているのかを述べるべきである。これらは異なる声明である。使命の限界は、ICANN に権限がないことを意味する。手続きの限界は、ICANN に権限があるかもしれないが、ここでその問題を再開しないことを選択したことを意味する。以前の決定の限界は、コメントが遅れており、無関係ではないことを意味する。フォーラムの限界は、コメント提出者が次にどこへ行くべきかを知るべきであることを意味する。

理由付きの範囲判断はまた、恨みを減らす。報告書が正しいものを説明すれば、コメント提出者は自分が間違った場所を選んだことを受け入れるかもしれない。彼らは、彼らの懸念を記録し、その後何も言わない要約を受け入れる可能性は低い。マルチステークホルダー機関において、参加の失敗は複合する。ある手続きに時間を費やし、可視的な応答を見ない人は、次の手続きに戻ってくる可能性が低い。コストは、その手続きにおける公平性だけでなく、将来の証拠の喪失である。

技術的異議は政策選好に平坦化されるべきではない

ICANN の手続きはしばしば、政策的価値と技術的主張を混ぜ合わせる。コメントは、提案された変更が DNS の安定性を脅かす、濫用対応を弱める、レジストリ移行を複雑にする、データの正確性を損なう、または運用上の曖昧さを生み出すと言うかもしれない。そのようなコメントはまた、政策選好として反対を表明するかもしれない。弱い要約は、技術的主張と選好を融合させ、その後、パッケージ全体を不一致として却下しうる。

より良い方法は、部分を分離することだ。コメント提出者が、提案された契約変更が緊急時の移行を弱めると言ったなら、要約は特定の移行の主張を特定すべきである。ICANN はそれに答えることができる。既存の緊急時規定が十分である、リスクは他で対処されている、主張は裏付けられていない、またはテキストが改訂された、と。同じコメント提出者がまた、公共の利益の象徴性のために理事会が契約を拒否すべきだと言ったなら、それは別個の主張である。それらを分離することは、より広範な立場が勝たなかったために技術的警告が失われるのを防ぐ。

この区別は、番号資源問題の中心にある。一意性、レジストリの正確性、逆引き DNS、ルーティングセキュリティへの依存、または割り当て資格に関する技術的事実は、少数の事業者によって提起されるかもしれない。それらは洗練された公共政策の言葉を伴わないかもしれない。広範なテーマを優先する要約は、それらを見逃しうる。したがって、コードブックは、たとえ同じ提出物が両方を含んでいても、技術的証拠を制度的選好とは別にマークすべきである。

理事会は、すべての主張の最終的な技術レビュー担当者になる必要はない。理事会は、技術的主張が提起されたかどうか、誰がそれを評価する能力があったか、どのような回答が与えられたか、回答が決定を変えたかどうかを知る必要がある。それだけで、パブリックコメント報告書を工学的な論文に変えることなく、決定を検証可能にするのに十分である。

公衆に必要なのは肯定的な変更だけでなく、否定的な結論である

多くのパブリックコメント報告書は、コメント後に何が変わったかを強調する。それは有用だが、歪んだ記録を生み出しうる。報告書が受け入れられた修正を詳細に挙げ、拒否された異議を一般的な言葉でのみ述べるなら、読者は、実際の争点が別のところにあるかもしれないのに、応答性を見る。公衆は、肯定的なものと同様に否定的な結論を必要とする。

否定的な結論は、この異議は理解され、分類され、この理由で却下された、と述べる。それは、ICANN を裁判所にすることなく、裁判所がなぜ主張が失敗したかを述べるのと同等である。それは意思決定者を規律する。なぜなら、理由は後で検証されるからである。ICANN が、契約は小売価格を規制しないため、手頃さの異議が失敗したと言えば、将来の批判者はその前提に異議を唱えることができる。ICANN が、合意が期限切れになっていたため、タイミングの異議が失敗したと言えば、将来のレビュー担当者は、暫定的な延長が可能だったかどうかを問うことができる。ICANN が、技術的懸念は既に対処されたと言えば、将来のインシデントはその主張を検証できる。

否定的な結論はまた、制度的記憶を生み出す。次の手続きは、以前にどの論点が拒否され、なぜ拒否されたかを見ることができる。スタッフは、懸念が繰り返し現れているのに、それが新しいとは単純に言えない。コメント提出者は、以前の却下理由に取り組まずに、単に論点を繰り返すことはできない。記録が累積的になるため、議論の質は向上する。

ここに、パブリックコメント要約が真の説明責任手段になり得る場所がある。すべてのコメントを命令に変えることによってではなく、すべての深刻な異議を理由付きの公開結論に変えることによって。ICANN はより多くの儀式的な協議を必要としていない。ICANN が必要としているのは、再利用、監査、改善が可能な協議記録である。

情報源の限界と推論できないこと

本稿は、ICANN の現在のパブリックコメントの説明、ICANN の基本定款、提案された.org 更新契約の公開手続きページに依拠している。これらの情報源は、正式な協議モデル、最低限の公開期間、要約報告書の役割、報告書が理事会の検討に利用可能になるという約束、およびその特定の手続きにおける実質的な価格設定問題を示している。

ここでレビューされた情報源は、報告書のすべての行に対するすべての.org 提出の完全な統計的監査を確立するものではない。それらは、特定のスタッフメンバーが意図的に異議を最小化したことを証明するものではない。それらは、すべての理事会メンバーが元のコメントではなく要約のみに依拠したことを証明するものではない。それらは、異なる要約が最終決定を変えただろうことを証明するものではない。証拠は構造的主張を支持する。すなわち、パブリックコメントの要約は、その分類方法が可視化されるべきであるのに十分な影響力を持っている、と。

この区別は重要である。要約設計の批判は、動機に関する非難になってはならない。より強力な制度的主張は、より単純である。同じ機関が提案を書き、コメントを受け取り、それらを要約し、決定に進むとき、公衆はコメントから応答への追跡可能な橋を必要とする。その橋が欠けている保護措置である。

より良い ICANN 報告書とはどのようなものか

より強力な ICANN のパブリックコメント報告書は、提案と残された選択肢から始まるだろう。それは、発議グループがテキストを変更できるのか、交渉を再開できるのか、条項を延期できるのか、条件付きで承認できるのか、提案を拒否できるのか、あるいは実装調整のみを行えるのかを述べるだろう。その後、論点コードブックを公開するだろう。読者は、コメントがどのように分類されたかを正確に見ることができるだろう。

報告書は、独自の論点と繰り返される支持を区別するだろう。請願が技術分析と同じであるとか、技術分析がコミュニティの正当性と同じであると暗示することを避けるだろう。影響を受ける当事者のタイプを記録するが、洗練された制度的文章に特権的地位を与えないだろう。少数意見は別のセクションに保存するだろう。どの異議が却下され、なぜ却下されたかを説明するだろう。

その後、理事会文書が決定と報告書を結びつけるだろう。価格上限の異議が却下されたなら、理由は統治する理由を特定するだろう。セキュリティ警告が受け入れられたなら、テキストの変更または監視の約束が見えるだろう。法的権限の異議が手続き外なら、報告書はそれを提起するために利用可能な経路を説明するだろう。コメントが延期を求め、理事会が拒否したなら、タイムラインの理由は公開されるだろう。

その結果は不一致を排除しないだろう。負けた論点がより明確に名指しされるため、不一致を先鋭化させるかもしれない。しかし、負けた側が負けた理由を確認できるため、制度的正当性を向上させるだろう。マルチステークホルダーの設定において、それはしばしば不一致と疎外の違いである。

これが名前を超えて重要な理由

.org の例はドメイン名側の ICANN から来ているが、パブリックコメント要約の問題は番号資源ガバナンスにも影響する。ICANN の使命には、インターネットプロトコル番号と AS 番号の最上位レベルの調整、影響を受けるコミュニティによるグローバル番号レジストリポリシーの促進、RIR との合意されたタスクが含まれる。ICANN がガバナンス文書、グローバルポリシー、説明責任メカニズム、IANA 関連の取り決めについてコメントを求める場合、同じ要約の仕組みが、事業者の異議が可視化されたままであるかどうかを決定し得る。

番号資源の決定は、しばしば小規模な影響を受けるグループ、複雑な技術的依存関係、低い公共の関心を伴う。少数のコメントが、大規模な一般的利益の手続きよりも多くの運用情報を運ぶかもしれない。要約がそれらのコメントをありきたりなテーマに圧縮するなら、そのコストは、レジストリ、割り当て、逆引き DNS、継続性の決定がストレス下で失敗するまで見えないかもしれない。したがって、要約方法は、参加が薄く、専門知識が特殊化されているところでこそ、最も強力であるべきだ。

教訓は、パブリックコメントが頭数によって統治すべきだということではない。パブリックコメントは使用可能な記録を残すべきだということである。ICANN の正当性は、どれだけ頻繁にコメントを求めるかよりも、コメントが決定をどのように変え、絞り込み、あるいは変えられなかったかを示せるかどうかに依存している。意思決定システムによって書かれた要約は、その分類が検証可能であるときにのみ信頼され得る。

結論

パブリックコメントは、自動実行される説明責任ではない。それは、公衆が提出から分類された論点、保存された少数意見、応答、そして理由付き決定までを追跡できるときに説明責任となる。ICANN は既に、ガバナンスモデルの一部としてコメントと要約報告書を公開している。次の基準は、要約そのものの内部における追跡可能性であるべきだ。

意思決定者は要約する必要があるかもしれない。それは、時宜を得た報告書を作成できる唯一の実務的な機関であることさえあるかもしれない。しかし、要約を書くときは、その作業を示さなければならない。さもなければ、協議において最も重要な行為は、コメントの公的な提出ではない。それは、それらのコメントが何を意味したかを決定する静かな制度的な行為である。

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