概要

  • 2000年2月から2016年9月まで、米国商務省は NTIA を通じて、ICANN と IANA 機能の履行契約を締結した。これらの継続的な合意は無償調達であったが、形式的な承認ではなく、義務、成果物、監督関係を生み出した。
  • 調達された機能には、インターネットプロトコルパラメータの調整、DNS ルートゾーンに関連する一定の責任の管理、地域レジストリへのインターネット番号資源の割り振り、および IANA が歴史的に実施してきたその他のサービスが含まれていた。本契約は、すべてのインターネット政策権限を NTIA に移譲するものではなかった。
  • 最も影響力のあった手段は実務的なものだった：有限の契約期間、政府による一方的なオプション、競争または再競争、検査、パフォーマンス報告、セキュリティと継続性の要件、不十分な成果物の是正、政府資産とデータの管理、および後継運用者の支援義務。
  • NTIA のルートゾーン変更に対する承認役割は、ネーム機能を特に目立たせたが、それには境界があった。運用者は確立された政策の下で要求を処理し、ルートゾーン管理者が実装する前に NTIA が変更を確認し承認した。NTIA は、プロトコルパラメータや番号割り振りに同じ運用承認手順を用いなかった。
  • 契約規律は時間とともに蓄積された。2000年の合意は安定的な移行と報告に重点を置いた。後のバージョンでは、より詳細な月次指標、監査、苦情処理、自動化、セキュリティ計画、冗長運用、継続性訓練、公開パフォーマンス情報が追加された。
  • 2012年の調達は、仕様が重要であったことを最も明確に示している。NTIA は、いずれの提案もグローバルコミュニティの要件を満たしていないと結論付けて当初の募集をキャンセルし、その後改訂版募集を発行し、実質的に詳細化されたパフォーマンスと説明責任条項を含む契約を授与した。
  • 更新権限は単なる理論上の条項ではなかった。NTIA は有限の基本期間を設定し、オプションを保持し、移行作業が継続する中で2015年に最終契約を1年間延長し、2016年に代替体制の準備が整ったと判断した後に初めて契約を失効させた。
  • それでも本契約は狭く非対称な手段であった。その正当性は米国外では議論の的となり、その直接的な権限の多くは運用パフォーマンスに集中しており、公的記録はデフォルトや終了に頻繁に訴えたことを示しておらず、行き過ぎた介入は契約が保護すべき安定性を損なう可能性があった。
  • 広範な制度的約束と比較した場合の比較優位は、強制力にあった。透明性へのコミットメントは、誠実さに関する議論を招く。日付入りの報告書、検査可能なシステム、是正期間、オプション決定、移行計画は、監督者に対して要求すべき定義された行為と考慮すべき結果を与える。
  • 教訓は、2016年以前の体制を復元すべきだということではない。それは、重要な約束が特定された権利者、測定可能なパフォーマンス、アクセス可能な証拠、比例的な救済策、そして失敗の際の継続性計画に結びつけられたときに、制度的説明責任が信頼できるものになるということである。

明白な契約の隠れた実態

IANA 管理監督権限の移行に関する議論は、しばしば米国政府の管理とグローバルなマルチステークホルダーガバナンスとの間の争いに単純化される。その枠組みは政治を捉えているが、運用手段を覆い隠している。2000年から2016年までのほとんどの期間、NTIA はインターネットに対する万能の権限を通じて ICANN を指揮したわけではない。NTIA は連邦調達契約を維持し、その下で ICANN は特定された IANA 機能を履行した。この契約には番号、期間、成果物、組み込まれた条項、検査権、そしてオプションを行使するかどうかを決定できる顧客が存在した。

この区別が重要なのは、制度的約束には硬さの違いがあるからだ。ICANN は、基本定款、覚書、公開声明において、開放性、ボトムアップの政策策定、説明責任を約束することができた。そのようなコミットメントは正当性を形成し、政治的結果をもたらし得た。しかしそれらは、特定の当事者が特定の日付までに特定の報告書を要求できるとは必ずしも明示していなかった。IANA 機能契約はそれを明示した。この契約は、限定的な責任の集合を、合意された文面に照らして評価できる履行義務に翻訳した。

その規律は目を見張るものではなかった。運用目標が達成されなかったたびに、劇的な最後通牒が公に連続することはなかった。その効果の多くは予期的なものだった。すなわち、運用者は報告書が提出されること、施設が検査されうること、不備があれば是正が求められる可能性があること、将来の契約期間は保証されていないこと、移行支援を要求される可能性があることを認識していた。よく設計された制約は、しばしば制裁が科される前に機能する。その存在が、どのような失敗を存続させておけないかを変え、運用者がどの証拠を保持しなければならないかを変える。

この取り決めを契約と呼ぶことは、逆の誇張も防ぐ。NTIA は単なる ICANN の規制当局ではなかった。この手段は、同省をグローバルアドレッシングやプロトコル政策の策定者にするものではなかった。契約は、政策立案を関連するインターネット機関に委ね、契約者が確立された政策を実施することを繰り返し位置づけていた。それは、政策権限を運用実務から分離したが、ネーム機能には政府による独自の確認手順が残されていた。したがって、正しい問いはより狭く、より有益なものである。すなわち、この調達規律は、どのような行為を、どのような手段で、どのようなコストで実現できたのか、という問いである。

政府が購入していたもの

IANA という呼称は、技術的には結びついているが制度的には異なる複数の調整タスクを包含していた。契約は四つの広範なサービス分野を記述していた。すなわち、プロトコルパラメータ割り当ての調整、ルートゾーン管理に関連する管理機能、インターネット番号資源の地域インターネットレジストリへの割り振り、そして IANA が歴史的に実施してきたその他のサービスである。これらの機能は、一意識別子が重複しないようにするのに役立った。それらは、それ自体ではコンテンツ、サイバーセキュリティ、商取引、または国内通信事業者政策に対する一般的な管轄権を付与するものではなかった。

プロトコルパラメータ作業は、インターネット技術標準化委員会（IETF）のような団体によって開発された標準で使用されるレジストリを維持することを意味した。番号資源作業は、適用されるグローバルポリシーの下で、IP アドレスや自律システム番号の大規模なブロックを地域レジストリに割り振ることであり、すべてのアドレスを直接エンドユーザーに割り当てるのではなかった。ルートゾーン管理は、トップレベルドメインに関する要求を受け取って検証し、認可された変更を権威 DNS ルートを生成する連鎖に渡すことを含んでいた。各機能は異なる政策源、顧客、障害モードを持っていた。

したがって、契約が運用者に対して確立された政策に従って行動することを要求することは、憲法的な境界線であった。NTIA は正確で安全かつタイムリーな実行を調達することができ、運用者が文書化された手順に従っている証拠を要求することができた。しかし、運用契約をあらゆる実質的な政策選択を行う私的な方法に変換することは正当化できなかった。契約文書は、異なる表現で、契約自体はルートゾーンや実質的な政策や手順の変更を許可するものではないと繰り返し述べていた。

この分離は規律をより強固に、かつより狭いものにした。定義されたタスクとパフォーマンスを比較できるため、強固になった。すなわち、適格な要求を処理し、レジストリを保護し、指標を報告し、継続性を維持する。政策の知恵に関する意見の相違は、通常、関連する政策団体に属し、契約担当官には属さなかったため、より狭いものになった。この取り決めは、運用上の事実が観察可能な場合に最もうまく機能し、論争が政策自体の正当性に関する場合には最も機能しなかった。

ルートゾーン変更の背後にある階層的な権限

ルートゾーン機能は、一般向けの説明がしばしば不正確になる領域である。最終契約の期間中、少なくとも三つの役割が運用連鎖を形成していた。IANA 部門を通じた ICANN が機能運用者として行動し、要求を受け取り、技術的および管理的要件を確認し、変更を準備した。NTIA は、要求を検証し承認する管理者として行動した。ベリサイン（VeriSign）は、商務省との別個の協力協定の下でルートゾーン管理者として機能し、認可された変更をルートゾーンファイルに実装した。

これは実質的な影響力であった。トップレベルドメインの変更は、単に運用者が望んだからといって通常の連鎖を通じて進めることはできなかった。承認段階は、NTIA が要求が契約および適用される手順と整合的に処理されたことを検証するための定義された場所を提供した。後に政府説明責任局（GAO）のレビューでは、NTIA 担当者が承認前に裏付け資料をレビューするとともに、セキュリティ計画、監査資料、その他のパフォーマンスの証拠を調査したと記述された。

これはインターネット政策に対する無制限の拒否権ではなかった。商務省は自らの役割を政策立案というよりは事務的または管理的と特徴づけた。契約は、平等な扱いと確立された政策の実施を要求していた。特に国別コードトップレベルドメインに関しては、決定は地域のインターネットコミュニティ、政府、技術的基準、長期にわたって発展してきた委任慣行に関係する。承認段階の存在は、NTIA がいかなるケースに対しても新しい実質的な規則を考案し、コミュニティに受け入れを強制できることを確立したわけではなかった。

この区別は比較によって最も容易に理解できる。NTIA は、すべてのプロトコルパラメータ割り当てやすべての番号割り振りに対して同等の承認経路に座っていなかった。それらの機能は、関連するポリシーコミュニティとの取り決めの下で進行した。契約に対する政府の監督は、ICANN がサービスを適切に実行したかどうかを依然としてカバーしていたが、商務省のトランザクション承認はネームとルートに集中していた。NTIA がすべての IANA 決定を承認したと説明する評価は、契約監督と一つの特定の運用上の役割を混同している。

2000年の合意：憲法的壮大さの前の継続性

最初にアーカイブされた IANA 機能契約は2000年2月9日に発効した。これは、以前に米国政府内またはそのために実施されていた作業から、新しい ICANN 機関への移行期のものであった。そのトーンは実務的であった。契約者は政府に料金を請求せずに機能を実行し、安定した運用を維持し、必要な専門知識を保持し、最終的に関連コミュニティが採用する手順への移行を支援する報告書を作成することとされた。

初期の文面は制度的継承の脆弱性を反映していた。運用知識の多くが小さなチームに集中していたため、キーパーソンが重要だった。現職者だけが実行できる機能は真に移転可能ではないため、文書化が重要だった。四半期ごとおよび期間終了時の報告は、政府が責任が果たされているかどうか、そして方法が次の移行に耐えられるものになりつつあるかどうかを観察することを可能にした。

この合意はまた、ネームの役割に境界を設けていた。ルートゾーン管理タスクの実行それ自体は、権威ルートに対する変更を許可するものではなかった。運用者は別個の承認取り決めに従わなければならなかった。また、契約は政策や手順の一方的な変更を許諾するものではなかった。これらの制限は、なぜこの調達が政府の指令のための隠れた憲章として扱われるべきでないかを示している。この手段は、外部の政策権限の源を保持しながら、実行を購入した。

しかし、この比較的簡素な形であっても、法的構造は自発的な宣言とは異なっていた。連邦契約条項は、検査、デフォルト、終了、許容可能なパフォーマンスに対する責任の概念を提供した。失敗は、失望としてだけでなく、取引不履行とみなされる可能性があった。政府は、欠落した成果物を要求したり、取り決めを継続すべきかどうかを検討する前に、運営者がマルチステークホルダーの理想全体を裏切ったことを証明する必要はなかった。

無償契約が依然として価値を持った理由

すべての主要バージョンは米国政府にとって無償と記述されていた。その事実は、取り決めを象徴的に見せかねない。すなわち、金銭のやり取りがなければ、政府は何を差し控えることができたのか？その答えは、支払いが不足している対価ではなかったということだ。運用者は公式の指定、ルートゾーン連鎖における認識された役割、制度的継続性、そして世界的に重要な機能の信頼されたパフォーマンスに伴う正当性を受け取った。また、交代による混乱と評判の損失を回避した。

ICANN は、NTIA への請求書ではなく、より広範な資金源を通じてサービスに資金を提供した。これにより、レバレッジは日常的な支払い紛争から地位、継続、受諾、移行へとシフトした。政府は、オプションを行使しないことを決定でき、後継の取り決めを競争にかけることができ、容認できない作業を是正するよう主張でき、合意の対象となる政府提供または政府所有の要素へのアクセスを管理することができた。価格線がゼロであっても、現職の経済的価値は相当なものであった。

無償の形式は制裁の計算も変えた。終了は、単に月額料金を停止して同じ運用者を据え置くわけにはいかなかった。高度に専門化された調整の役割において現職を交代させることは、運用リスクをもたらす。したがって、最も強力な救済策は双方にとって高価であった。これにより、証拠、是正、更新のタイミングが、劇的な処罰よりも重要になった。非更新の信頼できる脅威は、インターネットに損害を与えることなくサービスを移転する信頼できる能力と対にされなければならなかった。

これはインフラ契約の一般的な特徴である。サービスが不可欠で、供給者が専門的な知識を蓄積している場合、顧客の法的救済策は広範であっても、突然の交代に対する現実的な欲求は狭い。継続性条項は周辺的な管理ではない。それらは他の救済策を利用可能にする。文書化、冗長能力、後継支援がなければ、終了条項は合理的な監督者が行使しない脅威になり得る。

有限の期間が更新を反復的な試験にした

契約は永続的な付与ではなかった。2001年、2003年、2006年、2012年の取り決めは、基本期間とオプションを異なる構成で使用した。後期の合意では、政府はオプションを行使する一方的な権限を保持し、文面はオプションの包含がその使用を約束するものではないことを明示した。これにより時間がガバナンスの手段に変わった。運用者は過去の選定を取消不能な権利として扱うことはできなかった。

更新は一度に複数の役割を果たした。それは、パフォーマンス履歴が問題となり得る時点を作り出した。サービスとそのセキュリティ環境が進展するにつれて、仕様を改訂することを可能にした。NTIA に、ICANN との継続性が競争や移行よりも好ましいかどうかを判断する時間割を与えた。また、外部コミュニティに、より強力な要件や異なる管理監督モデルを要求する予測可能な瞬間を与えた。

このレバレッジは、ICANN に関する年次国民投票と同等ではなかった。連邦調達決定は、調達法、技術的実現可能性、安定した運用を保護する必要性によって制約されていた。要件を満たした現職者を、法的および運用上のリスクを生じさせることなく、説明のつかない政治的気まぐれで移動させることは合理的ではなかった。しかし、有限の期間は依然としてインセンティブを変えた。管理者は、次の手段がより多くの証拠、より多くの自動化、またはより良い移行計画を要求するかもしれないと想定しなければならなかった。

連続する文面はこの効果を裏付けている。後の契約は2000年の合意よりも詳細であった。それらは、パフォーマンス基準、顧客サービス義務、報告頻度、監査期待、セキュリティ規定、継続性の取り決めを、増大する精度で指定した。すべての改善が契約圧力に帰せられるわけではない。インターネットと ICANN も成熟していた。しかし、更新は教訓と期待を勧告のままにするのではなく、義務に変換する正式な機会を提供した。

成果物は懸念を検査可能な記録に変えた

制度的説明責任は、観察者が達成されなかった願望と違反された義務を区別できないために、しばしば失敗する。IANA 合意は、特定された成果物を要求することで、その曖昧さを縮小した。2003年までに、報告はルートゾーン変更要求、IP アドレス割り振り、パフォーマンスに対する進捗をカバーした。2006年契約は月次パフォーマンス報告、年次監査、最終報告を要求した。2012年契約は、月次報告、公開パフォーマンス情報、顧客サービスデータ、セキュリティ資料、監査を含め、記録をさらに拡大した。

報告は良い行動を保証するものではない。指標は、差別的な取り扱いを見逃しながら速度を報いることがあり、監査は政策を検証せずに手順をテストすることがあり、ダッシュボードは設計者が数えることを選んだものを表示することがある。それでも、日付入りの成果物は精査の足がかりを作り出す。問いは、運用者がそれを提出したかどうか、政府がそれを受け入れたかどうか、どのような例外が現れたか、是正が続いたかどうかになる。これらは、機関が一般的に説明責任を果たしているかどうかよりも、扱いやすい問いである。

後の契約はまた、運用者に対して各機能を支配する政策と命令の源泉を文書化することを要求した。これは、政策と実装の間の継ぎ目を露出させたため重要であった。もし論争のある行動が外部の政策によって要求されているならば、運用者はその権限を特定できた。有効な政策源泉がそれを支持しなければ、その行動は単なる実行として言い訳できなかった。したがって、文書化は運用者をその権限外の要求から保護する一方で、恣意的な行為を隠蔽することをより困難にした。

公開報告は、対象者を契約担当官を超えて広げた。2012年の手段は、パフォーマンスダッシュボードとその他の公開情報を要求し、ユーザーがサービスに関する主張を経験と比較できるようにした。透明性は執行の代わりではなかったが、パターンを検出できる当事者を増やした。顧客苦情、説明のつかない遅延、月次指標は合わせて読むことができた。契約は記録を作り出し、技術コミュニティと政策コミュニティがそれに意味を与えた。

検査と是正は中間の救済策だった

最も強力な説明責任システムは、信頼から制度的な死に直接飛び移ったりしない。それらは中間的な対応を含んでいる。IANA 契約は、成果物が不十分な場合に、作業と施設の政府レビュー、成果物の評価、是正要求を可能にした。2003年と2006年の手段では、容認できないと判断された特定の成果物は、7営業日以内に是正されることになっていた。最終契約では、関連する作業において特定された不備に対して10営業日の期間が用いられた。

これらの条項は、めったに使われない終了権限よりも日常の管理において重要であった。契約担当官は、成果物を指摘し、なぜそれが合意を満たさないかを説明し、修復のための限られた期間を設定することができた。運用者は解釈を争うか、欠陥を治癒するか、コンプライアンスを実証することができた。論争は、監督者が行動を起こす前に憲法上の危機になる必要はなかった。

検査は、完成した報告書を読むことを超えて拡張された。最終合意は、施設、システム、セキュリティ管理、機能に関連する作業の調査を許可した。将来の入札者からの質問に回答した NTIA の修正は、パフォーマンスに関連する作業および書面による通信の検査の広さを強調した。GAO は後に、セキュリティ文書のレビュー、監査、現場訪問を含む実際の監督活動を報告した。これは、監督がファイリングキャビネットに未読のまま残された条項に限定されていなかった証拠である。

権限は依然として目的によって制約されていた。調達に基づく検査は、政府が ICANN のあらゆる部分を歩き回ったり、無関係な政策を指示する権利を与えなかった。その正当な範囲は、契約された機能、関連する資産、パフォーマンスの証拠に従った。この境界は、専門的なサービス合意を万能の監視権限に変換することから、より広範な機関を保護した。

2003年と2006年の契約が手段を鋭くした

2003年の発注書は、より明示的なパフォーマンス指標とより規則的な報告リズムを導入した。それは、ルートゾーン変更と番号割り振りに関する情報、進捗報告、最終報告を要求し、受諾された成果物を明記された条件の下で政府資産として扱った。政府は、作業が仕様を満たしているかどうかを評価し、迅速な是正を要求することができた。基本期間とオプションは、継続的なパフォーマンスを自動的ではなく条件付きにした。

2006年契約はこの傾向をさらに推し進めた。それは、基本期間の後に政府が利用可能な四つのオプション年を使用したが、これもそれらを行使する義務はなかった。月次報告と年次監査は監督を反復的にした。契約は、機能を運用することとその政策を設定することの区別を保持し、ルートゾーン変更には別個の承認が必要であるとの規則を維持した。

この進展は、制度学習を示しているため重要である。IANA サービスを履行するという広範な義務は、より密度の高い観察可能なコミットメントの集合になった。報告は運用時間に近づいた。監査はより明示的になった。継続性と移行が顕著になった。文面は、後継者、検査官、不満を持つユーザーが尋ねるであろう質問をますます予期するようになった。

これは単なる官僚的な拡大ではなかった。より大きな仕様化は、あらゆる技術的変更に修正が必要な場合、契約を脆弱にし得る。有用な追加は、調達担当者がプロトコルレジストリを設計すべきだと偽ることなく、成果、証拠、責任を述べるものであった。契約は、技術的方法と政策形成を有能なコミュニティに委ねつつ、安全で正確かつ文書化されたサービスを要求したときに最も強力であった。

2012年の失敗した募集は公の場での規律だった

2012年3月、NTIA は、いずれの提案もグローバルコミュニティが要求する要件を満たしていないと結論付け、IANA 機能の募集をキャンセルした。キャンセルはサービスを終了させなかった。現職は、政府が競争を改訂する間、既存の取り決めの下で継続した。しかし、それは、授与が自動的ではないこと、そして調達基準が予想されるタイムテーブルを中断し得ることを実証した。

この出来事は、NTIA が何をしたかもしれないという推測よりも、規律のより強力な証拠である。商務省は購買権限を使用し、利用可能な提案を拒否し、別の試みを要求した。ICANN を一般的な非正統性で非難する必要はなかった。提出物が仕様を満たしていないと言うことができた。救済策は比例的であった。すなわち、募集をキャンセルし、継続性を維持し、運用者を突然に排除するのではなく、改訂された要求を発行する。

この出来事はまた、米国調達内の国際的な緊張を暴露した。NTIA は、この決定を部分的に、グローバルインターネットコミュニティによって明確にされた要件に言及して正当化した。これは、購買基準を政府の領域的構成員を超えたユーザーに対応させる努力であった。しかし、正式な決定は依然として連邦調達手続きを適用する米国省庁に属していた。グローバルな協議は、法的な意思決定者になることなく基準に影響を与えた。

改訂プロセスが終了したとき、ICANN は契約 SA1301-12-CN-0035 を獲得した。新しい手段は著しく詳細化されていた。その作業明細書は、セキュリティ、透明性、パフォーマンス、移行を結びついた義務として扱った。したがって、失敗した最初の募集は、授与を遅らせた以上のことをした。すなわち、現職との継続性が、サービスの更新された概念を満たすことに依存するという公的な実証を提供した。

最終契約の運用憲法

2012年契約は、限定的な技術サービスのための運用憲法として読むことができる。それは、契約者に対して、確立された政策に従って四つの IANA 機能グループを実行し、要求に平等な優先順位を与え、政策開発と運用実行の間の分離を維持し、ユーザー指示を公開し、決定が依拠する政策源泉を特定することを要求した。それはパフォーマンス基準とそれに対する報告を要求した。

ルートゾーン管理について、この手段は、変更要求の受領と処理、技術的チェック、要求者とのコミュニケーション、管理者および維持者との調整を記述した。それは管理プロセスの自動化と、委任および再委任要求の信頼できる取り扱いを求めた。番号資源については、地域レジストリへの割り振りと、関連するレジストリの維持をカバーした。プロトコルパラメータについては、標準コミュニティと協調した正確なレジストリサービスを要求した。

契約はまた、顧客サービスにも取り組んだ。ユーザーは質問と苦情のためのチャネルを必要とし、未解決の苦情は文書化されたエスカレーションパスに入らなければならなかった。これは単なる礼儀以上のものだった。遅延や説明のつかない要求のパターンは、差別的な取り扱い、不十分な人員配置、または壊れた手順を示す可能性がある。苦情記録は、監督者やコミュニティに別のパフォーマンス証拠の源を提供した。

サービス時間は世界的な依存を反映していた。重要な業務は、インシデント対応と通知を伴って、継続的に利用可能でなければならなかった。契約は、可用性をベストエフォートとして扱うのではなく、運用者が障害を超えてサービスを維持することを要求した。グローバルな識別子調整を支える機能において、地域のオフィススケジュールはリスクと相容れなかったであろう。

累積的な効果は、運用上の裁量が見えないままでいられる空間を縮小することだった。要求には、文書化された指示、適用可能な政策源泉、ステータス、パフォーマンス目標、苦情チャネル、報告書があった。すべての判断が機械的になったわけではなく、一部のケースは政治的に困難なままであった。しかし、運用者は要求から決定に至る経路のより多くを説明しなければならなかった。

セキュリティ義務がレジリエンスをレビュー可能にした

最終合意は、セキュリティ計画、その計画の更新、重大な停止やセキュリティイベントの通知、独立したレビューを要求した。これらの条項は、識別子調整が単なる事務的なレジストリサービスではないことを認識していた。侵害、破損、長期にわたる利用不能は、グローバルなネーミングとアドレッシングへの信頼に影響を与え得る。

セキュリティ義務は二種類の規律を生み出した。第一に、インシデント前の準備を要求した。すなわち、管理策、責任者、物理的および技術的保護、冗長性、訓練。第二に、インシデント後またはインシデント周辺の証拠を要求した。すなわち、通知、レビュー結果、是正措置。運用者は、どのように達成されているかを文書化することを拒否しながら、レジリエンスを確約することはできなかった。

政府検査と独立監査は異なる視点を提供した。検査官は契約の遵守を検証し、施設を調査することができた。独立したレビュー担当者は、顧客と運用者の双方から距離を置いて管理策をテストすることができた。コミュニティの専門家は次に、公開されたパフォーマンスと観察された行動を比較することができた。単一の層では十分ではなかったが、重複は自己宣誓への依存を減らした。

対応するリスクがあった。セキュリティ情報は機密性があり得、公開に対する過度の要求は防御の詳細を暴露する可能性がある。契約は、サービスが管理されているという証拠と、攻撃者を支援する情報とを区別しなければならなかった。重要インフラにおける説明責任は、最大限の開示ではない。それは、正当なレビュー担当者のための保証されたアクセス、安全な公開報告、そして調査結果から修復への明確な経路である。

継続性が交代の脅威を信頼できるものにした

最終契約は、冗長運用、運用継続計画、後継者への移行計画を要求した。これらの条項は、重要な現職者を監督するという中心的なパラドックスに対処した。政府は不十分な運用者を交代させる能力を必要としたが、無秩序な交代のコストは治癒しようとしている害を上回り得る。

冗長性は単一のサイトへの依存を減らした。継続性計画は、運用者が危機の前に混乱を考え抜くことを要求した。後継者移行計画は、文書化、データ、運用知識が移転可能であることを要求した。これらは単なる災害復旧管理策ではなかった。それらは、現職者が蓄積された専門知識を恒久的な在任期間に変える能力を制限した。

政府資産とデータ条項はその目的を強化した。GAO の2016年の法的分析は、米国が契約期間の終了までパフォーマンスに関連する契約上の権利と財産的利益を保持していると結論付けた。詳細は文書によって異なり、すべての運用資産が政府所有だったわけではない。重要な点は、移行が ICANN の善意のみに依存していたわけではないということである。この取引は、成果物、記録、支援に関する権利を含んでいた。

継続性はまた NTIA を規律した。安定した運用を約束する顧客は、無謀に終了を使用することはできない。交代を脅かす前に、後継者がデータを受け取り、セキュリティを保持し、要求を動かし続けることができるかどうかを問わなければならない。したがって、契約は両当事者を制約した。運用者は交代可能でなければならず、政府は中断のないサービスと整合する方法でレバレッジを行使しなければならなかった。

一つの赤いボタンではなく、救済策のはしご

利用可能な対応は梯子を形成した。最下層には、質問、レビューコメント、証拠の要求があった。その上には、成果物が容認できず、明記された期間内に是正しなければならないという認定があった。反復的な報告と監査は、是正が持続したかどうかを明らかにすることができた。契約修正は、将来の義務を明確化または強化することができた。オプションは留保され、調達は再開され、後継者が選定される可能性があった。標準的な連邦条項は、上端において終了とデフォルトの結果を提供した。

この梯子が重要なのは、強制力の意味がしばしば訴訟に縮小されるからである。権利は、行動を変えるために法廷で終わる必要はない。政府が成果物を拒否し、是正を要求し、更新時にその応答を考慮できるならば、運用者は苦情が裁判官に届くずっと前に従う理由を持つ。行政的な強制力は、訴訟よりも迅速であり、技術的により情報に基づくことができる。

それにもかかわらず、裁判所と継続性のリスクは取り決めの背後に存在した。契約上の権利は法的請求になり得、政府資産、パフォーマンス、終了に関する紛争は正式なフォーラムに入ることができた。同時に、いかなる争いのある交代もサービスの安定性を脅かす可能性があった。したがって、最も強力な救済策は部分的に交渉の立場として機能した。それらの価値は、頻繁な劇的な使用ではなく、明確な証拠と準備された移行に依存した。

公開資料は、ICANN に対するデフォルト通知や訴訟執行の長いカタログを確立していない。すべての指標が完全に満たされたこと、または NTIA が繰り返し終了を脅したことなどを、単に条項が存在したからといって推論するのは誤りであろう。擁護可能な主張は比較的なものである。すなわち、契約は特定された救済策とそれを行使できる当事者を提供したが、一般的な価値の声明はしばしば評判上の圧力と拡散した政治的反応のみを提供した。

実際の監督はどのようなものだったか

GAO の調査は契約文面を超えた証拠を提供する。新しいジェネリックトップレベルドメインプログラムとルートゾーン管理の提案に関する2013年のレビューにおいて、GAO は、承認前のルートゾーン変更要求のレビューにおける NTIA の役割を記述した。また、セキュリティ計画レビュー、監査、現場訪問、DNSSEC およびルートゾーンパフォーマンスに関連する月次資料を通じた監督を報告した。

これらの活動は、名目上の後援ではなく、運用上の関係を示している。担当者は単に期間の終了を待ったのではなかった。彼らはパフォーマンス中に生成された証拠をレビューし、ルートゾーン連鎖における特定の場所を占めた。政府は、個別の変更要求を裏付け文書と比較し、運用者のセキュリティ態勢を契約上のコミットメントと比較することができた。

観察された監督は、あらゆる手段が使用されたという証拠と混同されるべきではない。現場訪問は検査を示すが、終了を示すわけではない。月次報告は証拠生産を示すが、すべての例外の公的な解決を必ずしも意味しない。ルート承認はトランザクション制御を示すが、すべての IANA 政策に対する権限を示すわけではない。各事実は限定的な結論を支持する。

2012年のキャンセルと2015年の延長は、タイミングレバレッジの最も明確な可視的使用である。前者は、提案が要件に対して拒否され得ることを示した。後者は、移行作業が未完了のままである間、最終終了日を調整できることを示した。両方のケースにおいて、NTIA はサービスを維持しながら制度的なタイムテーブルを変更した。これはまさに、継続性に敏感な契約が提供するように意図された種類の比例的な規律である。

「確約の確認（Affirmation of Commitments）」は有用な対比だった

2009年、商務省と ICANN は「確約の確認（Affirmation of Commitments）」に署名した。それは ICANN の民間のマルチステークホルダーモデルを認識し、公益、透明性、説明責任、DNS セキュリティ、競争、消費者信頼に関するコミットメントを設定した。それは定期的なコミュニティレビューを設立した。この確認は ICANN の正当性にとって重要であり、以前の形態の直接的な政府監督から関係を遠ざけるのに役立った。

その力は IANA 調達とは異なっていた。レビューチームは、ICANN が制度的コミットメントを尊重したかどうかを評価し、改善を推奨することができた。公の批判は正当性を損なう可能性があった。しかし、この確認は、同じ検査、是正、オプション、後継者の構造の下で特定の運用成果物を購入するものではなかった。その約束はより広範であり、その結果はより政治的だった。

二つの手段は相補的だった。確認は、ICANN が機関としてどのように振る舞うべきかに対処した。契約は、ICANN が定義された一連の技術的機能をどのように実行すべきかに対処した。広範な説明責任レビューは体系的な弱点を特定できる。契約監督は、特定されたサービスに結びついた報告や是正を求めることができる。一方を他方の代わりとして扱うことは、両方が存在した理由を見逃す。

この対比は、本稿の中心的主張を支持する。抽象的なマルチステークホルダーの約束は無価値ではなかった。それらは期待を組織し、レビューの場を作り、コミュニティに企業に挑戦するための言語を与えた。しかし、義務が運用的に述べられ得る場合、契約はそれをより強固にした。それは約束を、識別可能な顧客、証拠、タイムテーブル、救済策に結びつけた。

公の罰がなくてもインセンティブは機能した

現職の運用者は、従うべきいくつかの理由に直面した。それは継続、技術コミュニティとの評判、政府やユーザーの間での信頼、そして混乱を招く競争の回避を評価した。そのスタッフはまた、正確なレジストリと信頼できるサービスを維持する専門的なインセンティブを持っていた。契約は、これらの動機を反復的な外部チェックと整合させた。

NTIA は相殺するインセンティブを持っていた。日常業務を政治化することなく、責任ある管理監督を示す必要があった。独自の役割を保持していることで国際的に非難されたが、不注意な撤退がルートに損害を与えた場合にも非難されるであろう。これは、漸進的な監督を奨励した。すなわち、証拠を要求し、要件を改善し、移行オプションを保持し、契約上の境界が明らかに越えられない限り実質的な政策への介入を避ける。

グローバルコミュニティは、間接的に契約を利用することができた。技術団体、レジストリ、トップレベルドメイン運用者、市民社会参加者は、すべて調達の当事者ではなかったが、彼らの要件と苦情は仕様と監督に影響を与え得た。2012年のキャンセルは明示的にグローバルコミュニティのニーズを引き合いに出した。ユーザーはまた、公開報告書を検査し、パフォーマンスが矛盾しているように見える場合に NTIA や ICANN に圧力をかけることができた。

この三角形の構造には欠陥があった。影響力は、各ユーザーの法的に強制可能な権利と同じではなかった。NTIA は引き続き契約権限者であり、コミュニティは懸念を行動に変換するためにそれに依存した。技術的に有効な苦情は、同省が介入が政治的にコストが高いと判断した場合、力を失う可能性があった。この取り決めは約束よりも強制可能であったが、すべての影響を受ける人を直接的な地位を持つ受益者にしたわけではなかった。

正統性の赤字は強みの中に組み込まれていた

その契約を強固にした特徴そのものが、またそれを議論の的にした。米国の行政機関が、グローバルに使用されるサービスのための更新判断とルートゾーン承認役割を保持した。他の政府、技術コミュニティ、インターネットユーザーは助言し、異議を唱え、期待を形成することができたが、正式な契約権限を共有しなかった。この非対称性は、インターネットの地理的・経済的重心が拡大するにつれて、防御が困難になった。

NTIA は、その役割を制限し、国際的に協議し、運用者に対してコミュニティが開発した政策に従うよう要求することによって、これを緩和しようとした。契約はインターネットの所有権やすべての識別子決定の管理を主張しなかった。それでも、象徴的な権限は重要である。ある政府がルートゾーン変更を遅らせるかもしれない、あるいは更新を条件付けるかもしれないという可能性は、担当者が歴史的にどれほど抑制的であったかとは無関係に懸念を生み出した。

この正統性の赤字は、その取り決めの耐久性に上限を設けた。手段は運用者のパフォーマンスを是正するのに効果的でありながら、制度的に持続不可能になる可能性がある。実際、より良い契約管理は、根本的な代表性の問題を解決しなかった。すなわち、なぜ最終的な法的レバーが、グローバルに説明責任を負うメカニズムではなく、この政府に置かれるべきなのか？

2014年の移行発表は、条件を課しながらその議論を受け入れた。NTIA は、コミュニティに対して、マルチステークホルダーモデルを支持し、セキュリティ、安定性、回復力を維持し、グローバルな顧客のニーズを満たし、インターネットの開放性を維持する代替案を開発するよう求めた。それは、政府主導または政府間の代替案を拒否した。これらの基準は、一方的な管理監督の役割を取り除きながら、継続性と広範な正統性の規律を維持しようと試みた。

契約管理の限界

第一に、契約はそれが定義したものだけを監督できた。もし紛争が関連コミュニティによって採択された政策に関係するならば、NTIA は運用者がその政策を忠実に実施したかどうかを調査できたが、契約管理を通じてそれを正当に書き換えることはできなかった。政策と運用の分離は、救済策の外に一部の不満を残す代償として、分散型ガバナンスを保護した。

第二に、証拠は部分的に運用者の記録に依存した。監査、検査、ユーザー苦情は情報の非対称性を減らしたが、排除しなかった。指標は少数のユーザークラスの経験を隠すことがあり、成功した平均は深刻な外れ値と共存し得た。効果的な監督には、技術的能力と、見出しの数字を超えて調査する意欲が必要であった。

第三に、交代はコストがかかった。IANA 機能は、信頼、専門スタッフ、安全なシステム、複数のコミュニティとの関係に依存していた。終了する名目上の権利は、準備された後継者が安全にサービスを引き継げなければ、実用的価値は限られていた。これが、移行義務とデータ権利が不可欠であり、政府が一般的に是正と計画的な更新判断を好んだ理由である。

第四に、執行の公的証拠は不完全である。アーカイブされた契約は利用可能な手段を示している。調達通知、修正、GAO 報告、移行発表は一部の使用を示している。それらは、すべての不備、内部議論、治癒についての完全なケースファイルを提供するものではない。非公開の警告が ICANN の行動を変えた正確なインシデント数を主張するのは推測であろう。

第五に、この取り決めは顧客よりも契約者をより容易に規律することができた。NTIA は公法、議会の精査、監査、政治的批判の対象であったが、米国外のコミュニティは自らオプション条項を行使することができなかった。同省が行動を起こさないことを決定した場合、契約の受益者は、契約当事者よりも少ない直接的な経路しか持たなかった。強固な権利は分散されるのではなく、集中された。

執行可能な時計としての更新

2015年8月、NTIA は最終契約を1年間、2016年9月30日まで延長し、コミュニティが移行計画を完了し実装する間とした。追加のオプションは利用可能なままであったが、同省はそれらを使用することを確約しなかった。この延長はしばしば遅延と表現される。制度的には、それは契約時計の行使であった。

この決定は、代替の取り決めがテストされる間、既存の保護策をそのまま維持した。ICANN は依然として報告、セキュリティ、継続性、ルートゾーンパフォーマンスを負った。NTIA は承認役割と準備状況を判断する能力を保持した。コミュニティは時間を得たが、無期限の猶予ではなかった。新しい日付は、実装を具体的な法的および運用上のタスクに集中させた。

この時計は、NTIA に、新しいモデルを詳細に指示する必要なしに、移行の質に対するレバレッジを与えた。同省は管理監督権限を放棄するための条件を述べ、コミュニティの提案がそれらを満たしているかどうかを問うことができた。実装の準備が整っていなければ、オプションまたは延長は現状を維持することができた。準備が整っていれば、失効は ICANN に対するデフォルト認定なしに責任を移転することができた。

これは、違反を制裁するよりも微妙な形態の強制力である。そのレバーは、古い取り決めがいつ終了するかを決定する能力であった。それは、ICANN とコミュニティに対して、期限前に付属定款、説明責任措置、運用協定、継続性準備を完了するよう促した。契約の有限の寿命は、制度改革のためのプロジェクト制約となった。

失効は契約の意図的な使用であり、その消滅ではなかった

2016年9月30日、NTIA は IANA 機能契約を失効させた。当局者は、移行基準が満たされ、マルチステークホルダーコミュニティが管理監督を引き受ける準備ができていると述べた。ルートゾーン承認役割は契約とともに終了し、代替の取り決めは、ネーミング機能を ICANN とその関連組織 Public Technical Identifiers を含む構造の中に配置し、顧客とコミュニティの監督を伴った。

失効は、契約が無関係であったことを意味しなかった。その継続性と移行条項は、引き継ぎを可能にするのに役立った。そのデータ、文書化、監査、パフォーマンス要件は、後継の取り決めが運用記録なしに開始される危険性を減らした。その最終延長は、実装を完了する時間を提供した。規律ある契約は、秩序ある方法で終了することによって、その最後の目的を達成することができる。

失効はまた、執行可能な規律がもはや必要ないことを確立したわけではなかった。それはその規律の源泉を変えた。サービスレベル期待、ネーミング機能協定、コミュニティレビュー、独立レビュー、企業付属定款、移行後の権限を与えられたコミュニティは、以前は調達関係に集中していた機能を置き換えなければならなかった。説明責任の問題は、NTIA が主張できるかどうかから、新しい権利保持者が調整し行動できるかどうかに移った。

この比較はどちらの方向にも美化されるべきではない。契約は明確な顧客と更新レバーを提供したが、一方的な政府の正統性に苦しんだ。移行後のモデルは、より広範な制度的代表を提供するが、しばしばより複雑な集合的手続きを使用する。一方のシステムは強制力を集中させ、グローバルな同意に苦労した。他方は権限を分散させ、決断力に苦労する可能性がある。

実際により強制可能だったもの

パフォーマンス義務は、要求されたサービスを述べ、証拠を生成したため、強制可能であった。月次報告は要求され、レビューされ得た。不十分な成果物は是正のために戻され得た。セキュリティ計画は検査され得た。継続性訓練は評価され得た。苦情手続きは顧客体験に対してテストされ得た。

更新は、NTIA が定義された時点で法的決定を管理したため、強制可能であった。政府は、公法と継続性の制約を条件として、オプションを拒否するか、募集を再形成することができた。2012年のキャンセルは、提案が要件に対して失敗し得ることを実証した。2015年の延長は、期間が移行リスクを管理するために調整され得ることを実証した。

移行義務は、現職者が文書化、データ、後継支援に関する義務を負ったため、強制可能であった。それらは、運用者が情報独占を通じて交代に抵抗する能力を減らした。GAO の2016年の意見は、政府の契約上の権利を失効までの法的に認識可能な財産的利益として扱い、一方で提案された移行が議会の承認を必要とする違法な処分ではないと結論付けつつも、そうした。

抽象的な約束は、これらの特徴を欠いている場合、よりソフトであった。透明性の誓約はレビューと公的圧力を生み出すことができたが、透明性が何を要求し、誰がそれを強制できるかについて意見の不一致が続く可能性があった。グローバルな公益に奉仕するという約束は規範的に重要であったが、単一の成果物としてテストすることは困難であった。契約の起草はすべての価値論争を解決したわけではない。それは、価値が行動に翻訳できる場合に効果的であった。

結論は絶対的ではなく、比較的でなければならない。契約パフォーマンスは依然として争われ得た。政府は違反を容認し、弱い証拠を受け入れ、交代を回避するかもしれない。マルチステークホルダーのコミットメントは、調達条項よりも強力な政治的圧力を動員できることもある。契約の利点は、自動的な服従ではなく、義務から証明、救済策へのより判読可能な連鎖であった。

反実仮想がメカニズムをテストする

運用者が必要な月次パフォーマンス報告を提供しなかったと仮定する。広範な透明性のコミットメントの下では、批判者は開示を要求し、その欠落が深刻かどうかを議論するだろう。契約の下では、NTIA は欠落した成果物を特定し、それを要求し、受容性を検討し、是正を要求することができた。失敗が続く場合、オプションやより強力な救済策を行使する際に記録を考慮することができた。事実に関する論争はより狭くなるだろう。

セキュリティレビューが重大な管理上の弱点を発見したと仮定する。即時の交代は無謀かもしれないが、黙認するのは無責任であろう。検査、修復要求、追跡証拠、継続性テストは比例的な順序を提供した。中間的なステップが結果を伴う合意に接続されていたため、最終的な脅威が重要だった。

ICANN が、関連コミュニティが採択していない政策を課すために IANA 部門を利用しようとしたと仮定する。政策と運用の分離および源泉文書化要件は、NTIA と影響を受けるユーザーの双方に、その行動を契約上の役割の範囲外として異議を唱える根拠を与えた。逆に、運用者が有効な政策を忠実に実施していた場合、同じ条項が、自らの選好を代用しようとする監督者からそれを保護した。

NTIA が政治的理由で ICANN を突然交代させようとしたと仮定する。継続性義務、調達基準、移行の技術的リスク、契約の定義された範囲は、同省を制約した。この手段は単に政府を武装させたのではなく、それが要求する権利があるものを文書化し、その役割からの逸脱を争いやすくした。

これらの反実仮想は、強制力が脅威ではなくアーキテクチャである理由を示している。権利者、義務、証拠、段階的な救済策、出口計画は互いに強化し合わなければならない。出口計画を取り除けば脅威は信じ難いものになる。証拠を取り除けば救済策は恣意的になる。範囲の境界を取り除けば規律は支配になる。

原資料とそれが確立できないこと

契約アーカイブは異常に豊富である。NTIA は、2000年の合意とその後の手段、2012年の募集と授与、修正、移行更新、失効声明を公開している。GAO 報告は監督と法的利益の独立した記述を追加している。「確約の確認」は、制度的約束と運用調達との間の有用な比較を提供する。

これらの文書は、正式な権限について最も強い。すなわち、合意が何を要求したか、どの期間とオプションが存在したか、どの報告と計画が期日だったか、ルートゾーンの役割がどのように分割されたか、NTIA がどの移行基準を発表したか。調達のキャンセルと延長通知は、タイミングのレバーが実際に使用されたことを確立する。GAO の作業は、レビュー、監査、現場訪問、承認活動の存在を支持する。

それらは私的な管理については弱い。公開アーカイブは、契約担当官と ICANN の間のすべての会話、すべての草案の成果物、すべての受け入れられた是正、非更新に関するすべての内部判断を開示するわけではない。公的なデフォルト通知の欠如は完璧なパフォーマンスを証明しないし、終了条項の存在は当局者がそれを行使すると脅したことを証明しない。

記録はまた、制度的視点を反映している。NTIA の文書は、その限定された管理監督についての同省の見解を説明している。ICANN の資料は、マルチステークホルダーの正統性と運用能力を強調している。GAO は議会によって枠付けられた質問に回答し、米国の法的カテゴリを適用する。バランスの取れた説明は、これらの資料を用いて、いかなる機関の選好する憲法的な物語も決定的と扱うことなく、限定的な事実を確立すべきである。

その理由から、本分析は介入の正確な頻度や制裁の隠れたカタログを主張しない。それは、合意によって支持されたレバーを特定し、観察された行使と区別する。最も強力な観察例は、反復的な監督、2012年のキャンセル、2015年の延長、計画された2016年の失効である。秘密の圧力に関する主張は、公的記録が証明できる範囲外にとどまる。

2016年以降の制度設計への教訓

第一の教訓は、権利者を指名することである。誰もが関心を持っているが、パフォーマンスを要求する権限を与えられた者がいない場合、説明責任は弱まる。NTIA の正統性は争われたが、その契約上の地位は明確だった。分散型の代替案は、どの機関が証拠を要求し、不備を認定し、是正を強制し、エスカレーションできるかについて、同様の明確さを必要とする。

第二は、すべての判断が定量化できると偽ることなく、広範な価値を選択された測定可能な義務に変換することである。透明性は、報告、応答時間、理由の公開を必要とするかもしれない。セキュリティは、計画、独立したテスト、インシデント通知を必要とするかもしれない。平等な扱いは、同等の処理と文書化された例外を必要とするかもしれない。指標は裁量を消し去るのではなく、照らし出すべきである。

第三は、中間的な救済策を提供することである。説得または制度の転覆だけを提供する説明責任の設計は、どちらも効果的に使用しない。是正期間、再検討、独立レビュー、対象を絞った解任、予算管理、サービスレベルエスカレーションは、比例的なコストで異なる失敗に対処できる。旧契約の日常的な強みは、インターネットの調整者を終了させるという恒久的な脅威ではなく、レビューと治癒にあった。

第四は、退出を運用的に可能にすることである。データポータビリティ、文書化された手順、冗長能力、後継者の協力は、継続性が現職者の盾になるのを防ぐ。この原則は、監督者が政府であれ、会員協会であれ、マルチステークホルダーコミュニティであれ、適用される。引き渡す手段のない交代する権利は、大部分が装飾的である。

第五は、政策の境界を見えるように保つことである。運用上の説明責任は、忠実で安全かつ非差別的な実装を確保すべきである。それは、監督者に実質的な政策を行う気づかれない経路を与えるべきではない。行動に対する政策源泉を運用者に特定させることは、最終契約の最も耐久性のあるアイデアの一つである。

ノスタルジアのない規律

IANA 機能契約は、単純な説明責任の黄金時代として記憶されるべきではない。それは重要な法的レバーを一つの国家政府に集中させ、交代が困難な現職に依存し、多くの影響を受けるユーザーを直接的な権利なしに残した。そのルートゾーンの役割は、批判者が時に主張するよりも狭かったが、象徴的な非対称性は現実だった。移行の国際的な根拠は実質的だった。

それはまた、儀式的な書類仕事として軽蔑されるべきではない。相次ぐ合意はパフォーマンスを見えるようにし、継続を条件付け、検査を支持し、是正を要求し、移行に備えた。2012年の調達は、予想された授与が停止され得ることを示した。2015年の延長は、準備状況を保護するためにタイムテーブルが使用され得ることを示した。2016年の失効は、代替案が構築されたならば、同じ手段が管理を解放できることを示した。

最も重要な対比は、道徳的カテゴリーとしての政府とコミュニティの間ではない。それは、実行可能な連鎖を持つ説明責任と、願望としてのみ表現された説明責任との間である。契約には、特定された監督者、指定された義務、証拠、レビューポイント、救済策、出口計画があった。マルチステークホルダー機関は、そのアーキテクチャから学ぶために連邦調達を模倣する必要はない。

機関は、単にコミットメントを公表し、参加者を招集し、批判を受け入れるからといって説明責任を果たしているわけではない。ある人物または団体が、義務を指摘し、証拠を入手し、理由を要求し、比例的な救済策を確保し、現職が失敗した場合に継続性を維持できるとき、それはより説明責任を果たすようになる。2000年から2016年まで、NTIA の IANA 契約は、限定的な運用の役割のためにその構造を提供した。その最終的な失効は不平等な管理監督の取り決めを取り除いたが、規律ある権力の必要性を撤廃したわけではなかった。

Sources