Résumé

  • La convention fiscale envisagée par l’ONU est négociée par un comité dirigé par les États ; le Comité d’experts distinct présente son rôle comme un appui technique et pratique.
  • Un relais crédible devrait indiquer la source et le statut de chaque guide, et renvoyer aux États les questions qui exigent un choix politique ou juridique.

Le passage d’un accord international à son application administrative ne se joue pas seulement dans les mots du texte. Un service fiscal doit remplir des formulaires, instruire des dossiers et coordonner ses décisions avec d’autres administrations. Un contribuable cherche à comprendre la règle qui lui sera appliquée. Entre les deux, un guide pratique peut devenir plus influent que le texte qui l’a inspiré. La question décisive est alors simple : qui a le droit de trancher ?

Cette question se pose aujourd’hui autour du projet de Convention-cadre des Nations Unies sur la coopération fiscale internationale. L’Assemblée générale a créé un Comité intergouvernemental de négociation (INC) chargé de rédiger la convention et deux protocoles initiaux. Le processus est conduit par les États membres. Les protocoles portent sur l’imposition des revenus issus de services transfrontières dans une économie numérisée et mondialisée, ainsi que sur la prévention et le règlement des différends fiscaux. Au 6 octobre 2026, ils restent des textes en négociation, pas des obligations adoptées.

Un second acteur intervient dans le même champ sans remplir la même fonction : le Comité d’experts des Nations Unies sur la coopération internationale en matière fiscale, organe de l’ECOSOC. Son programme couvre notamment les modèles de conventions, les manuels de négociation, les prix de transfert, la fiscalité de l’économie numérisée, l’administration fiscale, les différends et le renforcement des capacités. Lors de sa 31e session, il a discuté de ses liens avec la négociation de la convention.

Son rapport distingue deux tâches : l’INC construit l’architecture politique et juridique ; le Comité d’experts prépare des orientations techniques et pratiques.

Cette distinction ne relève pas du protocole institutionnel. Une convention répartit des engagements et précise le cadre auquel les États consentent. Un guide peut aider une administration à appliquer un engagement déjà établi à des procédures, des dossiers ou des situations récurrentes. Le guide peut rendre une règle plus praticable ; il ne peut pas, par sa seule utilité, décider ce que les États n’ont pas encore tranché. Si un conseil devient la réponse courante à une question laissée ouverte par le texte, sa force pratique risque de dépasser son autorité formelle.

Le rapport de 2025 du Comité d’experts a esquissé un relais futur : après l’adoption des protocoles, les pays pourraient demander des orientations pratiques au Comité pour en soutenir la mise en œuvre. Le même rapport présentait une adoption de la convention en 2027 comme une perspective et rappelait que le mandat alors en cours du Comité allait jusqu’en 2029. Le chevauchement est donc possible. Mais le rapport ne prouve ni qu’un mécanisme de transmission a été arrêté, ni que le calendrier sera respecté, ni que les experts recevront un pouvoir d’interprétation.

La négociation a franchi une étape depuis. Selon l’ONU, la session de l’INC d’août 2026 devait être la première à examiner des projets de texte concrets pour les trois instruments. L’objectif annoncé reste la présentation des textes finaux à l’Assemblée générale en 2027. Cela atteste d’une avancée rédactionnelle, pas d’un accord. Une nouvelle session de l’INC est inscrite au calendrier à Nairobi du 30 novembre au 11 décembre ; la 33e session du Comité d’experts est prévue à Genève du 20 au 23 octobre. La proximité des dates ne fusionne pas les mandats.

Les rythmes sont différents parce que les questions le sont. Les négociateurs doivent décider qui supporte une obligation, comment s’articulent les droits d’imposition, comment une procédure de différend s’ouvre et quels États acceptent un protocole. Les experts peuvent ensuite aider à faire fonctionner le mécanisme retenu. Ils ne peuvent pas transformer une divergence politique en question purement administrative. Quand un guide devrait choisir entre plusieurs sens possibles d’un futur article, la bonne réponse peut être de renvoyer le débat aux États.

L’isolement total des experts serait pourtant une erreur. Leur expérience de terrain peut montrer qu’une proposition est ambiguë, trop coûteuse ou impossible à appliquer. Cette connaissance devrait remonter vers les négociateurs comme une preuve utile, sans déplacer la décision vers l’organe consultatif. Après l’adoption, elle pourrait redescendre sous forme de guidance accompagnée de sa provenance : instrument et disposition concernés, question couverte, organisme émetteur, statut, version, date de révision et limites explicites.

Ces repères permettraient de distinguer quatre états trop souvent confondus : une proposition de négociation, une obligation adoptée, un guide non contraignant et une décision nationale d’application. Ce ne sont pas des détails de vocabulaire. Ils indiquent à un ministère s’il conserve une marge d’adaptation, à un parlement si une loi est nécessaire et à un contribuable si une position traduit le droit ou une recommandation administrative.

Les sources disponibles imposent une prudence supplémentaire. Le rapport de la 31e session restitue la discussion du Comité et ses anticipations. L’ordre du jour de la 32e session montre l’étendue du travail expert, sans prouver que chaque chantier a produit une guidance définitive. Les pages de réunion confirment les dates et les modalités de participation, pas l’influence de chaque intervenant sur les projets de texte. Cette analyse ne préjuge ni de la justice des propositions fiscales, ni de leurs effets sur les recettes.

Le test est donc précis : une administration pourra-t-elle relier une instruction pratique à un engagement adopté sans confondre le conseiller et l’auteur de cet engagement ? Si oui, les experts peuvent renforcer les capacités tout en laissant la responsabilité politique visible. Sinon, une interprétation officieuse risque de s’installer dans les procédures avant que chacun sache qui l’a choisie.

Sources