Resumen

  • La convención fiscal propuesta por la ONU se negocia en un comité dirigido por los Estados; el Comité de Expertos, por separado, define su función como orientación técnica práctica.
  • Un relevo fiable tendría que indicar la fuente y el estado de cada guía, y devolver a los Estados las cuestiones que exijan una decisión política o jurídica.

Un acuerdo internacional no empieza a gobernar cuando se publica una guía. Sin embargo, para quien debe aplicar una norma, la guía puede convertirse en el documento más visible: explica qué formulario usar, qué procedimiento seguir y cómo abordar un caso recurrente. Si ese consejo responde también a una cuestión jurídica que nadie ha resuelto, la práctica puede adelantarse a la autoridad. La pregunta no es solo qué dice el texto, sino quién estaba facultado para decidirlo.

Ese límite importa en la futura Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Fiscal Internacional. La Asamblea General creó un Comité Intergubernamental de Negociación (INC) para redactar la convención y dos protocolos iniciales. Es un proceso dirigido por los Estados miembros. Los protocolos tratarían la tributación de los ingresos derivados de servicios transfronterizos en una economía digitalizada y globalizada, y la prevención y resolución de controversias tributarias. A 6 de octubre de 2026, siguen siendo propuestas en negociación, no obligaciones vigentes.

La otra institución central no es un segundo órgano negociador. El Comité de Expertos de la ONU sobre Cooperación Internacional en Materia Tributaria, dependiente del ECOSOC, trabaja en ámbitos como los modelos de convenio, la negociación de tratados, los precios de transferencia, la fiscalidad de la economía digitalizada, la administración tributaria, las controversias y el desarrollo de capacidades. En su 31.º período de sesiones examinó la relación con las negociaciones de la convención. Su informe trazó una distinción útil: el INC aborda la arquitectura política y jurídica; el Comité de Expertos prepara orientación práctica y técnica.

La diferencia es sustantiva. Una convención establece compromisos que los Estados aceptan y organiza el marco jurídico común. Una guía puede ayudar a aplicar un compromiso ya acordado a trámites, registros o situaciones habituales. La experiencia técnica puede hacer operativa una decisión; no puede convertir por sí sola en decisión aquello que los Estados dejaron abierto. Si una guía se usa como respuesta definitiva a una pregunta que el texto no resolvió, su autoridad práctica puede superar su mandato formal.

El informe de 2025 del Comité planteó un posible puente: una vez adoptados los protocolos, los países podrían solicitar orientación práctica para respaldar su aplicación. También señaló que se esperaba adoptar la convención para 2027 y que el mandato entonces vigente del Comité llegaba hasta 2029. Las fechas sugieren un período de posible solapamiento. No demuestran que ya exista un mecanismo acordado, que la adopción vaya a producirse en ese plazo ni que el Comité obtenga una función interpretativa.

Desde entonces, la negociación ha avanzado a los textos. La ONU indicó que la sesión del INC de agosto de 2026 sería la primera en la que se esperaba examinar borradores concretos de los tres instrumentos. La meta anunciada sigue siendo presentar los textos finales a la Asamblea General en 2027. Es un hito de redacción, no un acuerdo cerrado. El calendario sitúa la siguiente sesión del INC en Nairobi, del 30 de noviembre al 11 de diciembre, y la 33.ª sesión del Comité de Expertos en Ginebra, del 20 al 23 de octubre. La proximidad de las reuniones no fusiona sus mandatos.

Los ritmos son diferentes porque las decisiones también lo son. Los negociadores deben afrontar desacuerdos sobre quién asume obligaciones, cómo se distribuyen derechos tributarios, cómo se inicia una controversia y qué Estados aceptan cada protocolo. Los expertos pueden ayudar después a que el mecanismo elegido funcione. No pueden hacer desaparecer una discrepancia política mediante un manual. Si una guía tuviera que optar entre interpretaciones posibles de un futuro artículo, la respuesta correcta quizá sea devolver la cuestión a los Estados.

Mantener a los expertos al margen tampoco resolvería el problema. Su conocimiento administrativo puede revelar que una propuesta es ambigua, costosa o inviable. Esa información debería llegar a los negociadores como evidencia para evaluar el texto, pero la decisión debe seguir siendo visible en el órgano autorizado. Tras la adopción, la guía podría bajar a las administraciones con una ficha de procedencia: instrumento y disposición aplicables, pregunta cubierta, órgano emisor, estado, versión, fecha de revisión y asuntos que deja expresamente abiertos.

Así sería más fácil no confundir cuatro situaciones: una propuesta negociadora, una obligación adoptada, una guía no vinculante y una decisión nacional de aplicación. Las etiquetas no son adorno. Indican a un ministerio si puede adaptar una práctica, a un parlamento si debe legislar y a un contribuyente si una posición procede del derecho o de un consejo administrativo.

La evidencia pública también impone límites. El informe de la 31.ª sesión registra el debate y las expectativas del propio Comité. La agenda de la 32.ª sesión muestra la amplitud de su trabajo técnico, pero no demuestra que cada asunto culminara en una guía definitiva. Las páginas de las reuniones acreditan fechas y modalidades de participación, no qué intervención cambió un borrador. Este análisis institucional no evalúa la justicia de las propuestas ni estima sus efectos recaudatorios.

La prueba central es concreta: ¿podrá una administración vincular una instrucción práctica con un compromiso adoptado sin confundir al asesor con quien redactó ese compromiso? Si puede, el Comité ayudará a crear capacidad sin diluir la responsabilidad política. Si no, una interpretación informal podría asentarse en los procedimientos antes de que se sepa quién la eligió.

Fuentes