Resumo

  • A convenção tributária proposta pela ONU está sendo negociada por um comitê liderado pelos Estados; o Comitê de Especialistas, separado, descreve sua função como orientação técnica prática.
  • Uma transição confiável precisa identificar a origem e o status de cada orientação e devolver aos Estados as questões que exigem escolha política ou jurídica.

Quando um acordo internacional chega à rotina de uma administração tributária, a questão difícil não é apenas o que o texto diz. É quem pode explicar o que ele exige. Um auditor precisa de um procedimento aplicável; um contribuinte quer saber se determinada posição vem da lei ou de uma recomendação; uma equipe de governo precisa coordenar sua prática com a de outros países. Nesse caminho, um manual de aplicação pode acabar tendo mais peso cotidiano do que o tratado que deveria esclarecer. Se ele responder a uma pergunta que os Estados deixaram em aberto, a prática pode ultrapassar a autoridade.

Esse é o ponto institucional sensível da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Cooperação Tributária Internacional, ainda proposta. A Assembleia Geral criou um Comitê Intergovernamental de Negociação (INC) para redigir a convenção e dois protocolos iniciais. O processo é liderado pelos Estados-membros. Um protocolo trata da tributação da renda de serviços transfronteiriços em uma economia cada vez mais digitalizada e globalizada; o outro, da prevenção e resolução de controvérsias tributárias. Em 6 de outubro de 2026, os textos ainda estavam em negociação, não eram obrigações em vigor.

Há uma segunda instituição no mesmo campo, mas não uma segunda mesa de negociação. O Comitê de Especialistas da ONU sobre Cooperação Internacional em Matéria Tributária, ligado ao ECOSOC, desenvolve trabalho em modelos de convenção, manuais de negociação, preços de transferência, tributação da economia digitalizada, administração, controvérsias, tributação ambiental e capacitação. Em sua 31ª sessão, discutiu como seu trabalho se relaciona com as negociações da convenção. O relatório separou as funções: o INC cuida da arquitetura política e jurídica; o processo de especialistas trata de orientação técnica e prática.

Essa diferença é substantiva. A convenção define os compromissos que os Estados aceitam e a estrutura do instrumento comum. Uma orientação técnica pode ajudar a transformar um compromisso já acertado em formulários, registros e procedimentos administrativos. A experiência dos especialistas pode tornar uma decisão executável, mas não pode tomar uma decisão que os países ainda não tomaram. Se um manual virar a resposta corrente para uma ambiguidade que o texto não resolveu, sua influência prática poderá superar o mandato formal de quem o publicou.

O relatório de 2025 do Comitê de Especialistas descreveu uma possível ponte: depois da adoção dos protocolos, os países poderiam pedir orientação prática para apoiar a implementação. O documento também tratou 2027 como expectativa de adoção da convenção e indicou que o mandato então vigente do Comitê se estendia até 2029. As datas apontam para uma possível sobreposição de trabalho, não para um mecanismo de transição já aprovado. Tampouco garantem o cronograma ou atribuem aos especialistas o poder de interpretar o futuro tratado.

Desde então, a negociação avançou para os textos. A ONU informou que a quinta sessão do INC, em agosto de 2026, seria a primeira a examinar projetos concretos dos três instrumentos. A meta era apresentar os textos finais à Assembleia Geral em 2027. Um rascunho concreto é um marco de elaboração, não um acordo concluído. A sexta sessão do INC está programada para Nairóbi, de 30 de novembro a 11 de dezembro; a 33ª sessão do Comitê de Especialistas está prevista para Genebra, de 20 a 23 de outubro. Proximidade no calendário não significa fusão de competências.

Os ritmos são diferentes porque as escolhas também são. Negociadores precisam discutir quem assume cada obrigação, como se distribuem direitos de tributar, como se inicia uma controvérsia e quais Estados aderem a cada protocolo. Especialistas podem ajudar a executar o mecanismo que os países escolherem. Não podem apagar uma divergência política ao escrever um manual. Se a orientação precisar escolher entre leituras jurídicas concorrentes de um futuro artigo, talvez a resposta correta seja devolver o tema aos Estados.

Isolar totalmente os especialistas também seria um erro. Sua experiência administrativa pode revelar que uma proposta é ambígua, cara ou impraticável. Essa evidência deve chegar aos negociadores para informar a redação, sem deslocar a decisão para um órgão consultivo. Depois da adoção, a orientação pode seguir para as administrações com uma trilha de origem: instrumento e artigo aplicáveis, questão abrangida, órgão emissor, status, versão, data de revisão e pontos que permanecem sujeitos ao direito interno ou a decisões futuras dos Estados.

Essa trilha ajuda a distinguir quatro situações que muitas vezes se confundem: uma proposta em negociação, uma obrigação adotada, uma orientação de implementação não vinculante e uma decisão doméstica. A distinção não é semântica. Ela informa ao Ministério da Fazenda se pode adaptar um procedimento, ao legislador se deve agir e ao contribuinte se uma posição é lei ou conselho administrativo.

Há limites claros na evidência pública. O relatório da 31ª sessão registra o debate e as expectativas do próprio Comitê. A pauta da 32ª sessão documenta a amplitude do trabalho técnico, mas não demonstra que todo item virou orientação final. As páginas das reuniões confirmam calendário e formas de participação, não quem conseguiu alterar um projeto. Esta análise não determina se as propostas tributárias são justas nem estima sua arrecadação.

O teste central é simples de formular: uma administração conseguirá rastrear uma instrução prática até um compromisso adotado sem confundir quem aconselha com quem escreveu esse compromisso? Se sim, os especialistas podem ampliar a capacidade de execução e manter visível a responsabilidade política. Se não, uma interpretação informal pode se tornar padrão antes que fique claro quem a escolheu.

Fontes