欧盟法院佐审官支持成员国有条件排除高风险 5G 设备

分析佐审官 Ćapeta 在仍待裁判的 Elisa Eesti 电信设备许可案中所提不具约束力意见的法律与网络运营影响。

• 欧盟法院尚未批准成员国的 5G 供应商禁令。2026 年 3 月 19 日，佐审官 Tamara Ćapeta 在仍待裁判的 Elisa Eesti 案中提交了不具约束力的意见；法官将于以后作出判决。
• 建议的法律结论是：成员国原则上可排除制造商构成国家安全风险的硬件和软件，但不能只凭笼统怀疑。必须具体评估拟使用的设备、用途及相关风险，措施还须符合比例原则。

这是佐审官意见，不是法院判决

法院新闻稿明确将文件称为 C-354/24 Elisa Eesti 案中佐审官 Ćapeta 的意见，并说明该意见不约束法院，判决将在以后作出。EUR-Lex 案卷列有意见但没有判决，案件仍显示待审。把它写成法院批准、初步裁决或具有约束力的先例，会改变其法律效力。

争议来自爱沙尼亚，不是捷克

爱沙尼亚电信运营商 Elisa Eesti 于 2022 年申请在其 2G-4G 与 5G 网络中使用 Huawei 的硬件和软件。爱沙尼亚主管机关因 Huawei 被认定为高风险制造商，认为相关设备构成国家安全风险。Elisa 向塔林行政法院挑战这些决定，后者就欧盟法问题提请欧盟法院解释。提请摘要列明 Elisa、爱沙尼亚网络安全委员会和消费者保护与技术监管局；它没有描述捷克政府挑战，也没有涉及禁止采购 ZTE。

佐审官建议的结论

意见全文建议：如果设备制造商对成员国国家安全构成风险，成员国原则上可以把相关硬件和软件排除出电信基础设施。问题涉及《欧洲电子通信法典》，尤其是关于网络和服务安全的第 40 及 41 条，以及成员国的国家安全责任。建议针对本案中的 2G-4G 和 5G 设备，并不是对任何主管机关在任何网络资产上实施全面供应商禁令的概括授权。

法律条件才是意见的核心

排除措施必须接受司法审查，包括比例性审查。对第三国制造商的评估可以不同于欧盟制造商，但决定不能基于笼统怀疑；它必须具体分析拟用设备、使用方式及相应风险。当欧盟与国家安全利益交汇时，主管机关可以参考欧盟机构及国家或欧盟机关的风险评估。这些评估可以为决定提供依据，却不能免除在法院面前说明理由的义务。

财产权与替换成本仍取决于事实

佐审官把限制使用设备界定为《基本权利宪章》第 17 条第 1 款下对财产使用的限制，而不是剥夺财产。据此，运营商原则上无权自动获得补偿。即使安全限制本身必要，如果造成的负担重到不合比例，国家法院仍可能需要考虑补偿。意见因此既没有解决 Elisa 最终承担的成本，也没有为所有设备替换计划确立一律不补偿的规则。

爱沙尼亚制度也允许附条件批准

爱沙尼亚《电子通信法》第 87³和 87⁴条要求运营商就适用的网络硬件和软件申请使用许可。安全机关提供意见后，主管机关可批准、附条件批准或拒绝；条件可涉及使用期限、网络部分或功能、以及配置。这一分级制度说明具体和合比例审查的重要性：可采取的措施并不总是永久、全面的二元禁令。

欧盟 5G 工具箱是政策背景，不是判决

欧盟委员会2020 年工具箱说明提出基于风险、不具约束力的协调方法，并建议对关键和敏感资产中的高风险供应商采取限制，包括必要排除。2023 年，欧盟委员会表示成员国限制 Huawei 和 ZTE 的决定具有正当性并符合工具箱。这些政策立场构成风险评估背景，却不等同于 Elisa Eesti 案的最终欧盟法解释。

实际影响是提高证据要求，而非自动禁令

如果法院采纳意见，国家机关将获得更清晰的安全排除路径，运营商仍可围绕证据、拟部署方式、比例性与替换负担提出异议。欧洲审计院此前指出各国做法不一、工具箱不具约束力且替换成本可能很高。下一步关键记录是法院判决、塔林法院如何适用、许可条件的范围与时间，以及有文件支持的网络迁移和成本影响。