L’avocate générale soutient des exclusions 5G nationales sous conditions dans l’affaire Elisa Eesti

Analyse juridique et opérationnelle de l’avis non contraignant de l’avocate générale Ćapeta dans l’affaire pendante Elisa Eesti sur l’autorisation d’équipements.

• La Cour de justice de l’Union européenne n’a pas approuvé une interdiction nationale de fournisseur 5G. Le 19 mars 2026, l’avocate générale Tamara Ćapeta a rendu un avis non contraignant dans l’affaire Elisa Eesti, toujours pendante; l’arrêt viendra plus tard.
• La réponse proposée permettrait en principe aux États membres d’exclure du matériel ou des logiciels dont le fabricant présente un risque pour la sécurité nationale, mais pas sur un soupçon général. L’équipement prévu, son usage et le risque associé doivent être évalués précisément, et la mesure proportionnée.

Un avis d’avocate générale, pas un arrêt

Le communiqué de la Cour qualifie le document d’avis de l’avocate générale Ćapeta dans l’affaire C-354/24, Elisa Eesti. Il précise qu’il ne lie pas la Cour et qu’un arrêt sera rendu ultérieurement. Le dossier EUR-Lex mentionne l’avis, mais aucun arrêt: l’affaire reste pendante. Parler d’approbation de la Cour, de décision préjudicielle ou de précédent contraignant modifie donc l’effet juridique.

Le litige est estonien, non tchèque

Elisa Eesti, opérateur estonien, a demandé en 2022 l’autorisation d’utiliser du matériel et des logiciels Huawei dans ses réseaux 2G-4G et 5G. Les autorités estoniennes ont estimé que ces équipements présentaient un risque pour la sécurité nationale en raison de la qualification à haut risque du fabricant. Elisa a contesté les décisions devant le tribunal administratif de Tallinn, qui a interrogé la Cour. Le résumé de la demande nomme Elisa, le Conseil estonien de cybersécurité et l’autorité de régulation; il ne décrit ni recours du gouvernement tchèque, ni interdiction d’achat de ZTE.

Ce que propose l’avocate générale

L’avis intégral propose que les États membres puissent en principe exclure de leur infrastructure de télécommunications le matériel et les logiciels d’un fabricant présentant un risque pour leur sécurité nationale. Les questions portent sur le code des communications électroniques européen, notamment ses articles 40 et 41, et sur la responsabilité nationale en matière de sécurité. L’avis concerne les équipements 2G-4G et 5G en cause; il n’autorise pas toute interdiction globale de fournisseur sur tout actif.

Les conditions juridiques sont le cœur de l’avis

L’exclusion proposée doit pouvoir être contrôlée par un juge, notamment sous l’angle de la proportionnalité. Un fabricant d’un pays tiers peut être évalué différemment d’un fabricant de l’Union, mais la décision ne peut reposer sur une suspicion générale. Elle exige une appréciation précise de l’équipement prévu, de son usage et des risques liés. Les autorités peuvent s’appuyer sur des évaluations des institutions de l’Union et d’organes nationaux ou européens lorsque les intérêts de sécurité convergent. Ces analyses éclairent la décision sans supprimer son obligation de justification.

Propriété et coût de remplacement restent factuels

L’avocate générale analyse la restriction d’usage comme une limitation de l’utilisation d’un bien, non comme une privation au sens de l’article 17, paragraphe 1, de la Charte. L’opérateur n’aurait donc en principe pas droit à indemnisation. Le juge national peut néanmoins devoir tenir compte d’une charge disproportionnellement lourde, même si la restriction est nécessaire. L’avis ne répartit donc pas les coûts d’Elisa et ne crée pas une règle générale de non-indemnisation pour tout retrait.

Le système estonien prévoit aussi des autorisations conditionnelles

Les articles 87³ et 87⁴ de la loi estonienne sur les communications électroniques imposent une autorisation pour le matériel et les logiciels couverts. Après avis des services de sécurité, l’autorité peut approuver, approuver sous conditions ou refuser. Les conditions peuvent viser le délai, certaines parties ou fonctions du réseau, ou la configuration. Ce choix gradué explique l’importance d’un contrôle spécifique et proportionné: la mesure disponible n’est pas toujours une interdiction binaire et permanente.

La boîte à outils 5G est un contexte politique

L’explication de la Commission de 2020 présente une approche coordonnée, non contraignante et fondée sur le risque; elle recommande des restrictions, y compris des exclusions nécessaires, pour les fournisseurs à haut risque dans les actifs critiques. En 2023, la Commission a estimé justifiées et conformes à la boîte à outils les restrictions nationales visant Huawei et ZTE. Ces positions alimentent l’environnement d’évaluation, mais ne sont pas l’arrêt définitif dans Elisa Eesti.

L’effet opérationnel est une exigence de preuve accrue

Si la Cour suit l’avis, les autorités disposeront d’une voie plus claire pour les exclusions de sécurité, tandis que les opérateurs pourront contester les preuves, le déploiement visé, la proportionnalité et la charge de remplacement. La Cour des comptes européenne avait relevé la divergence des approches nationales, le caractère non contraignant de la boîte à outils et les coûts potentiellement élevés de substitution. Il faut désormais suivre l’arrêt, son application à Tallinn, les conditions d’autorisation et les effets documentés de migration et de coût.