Résumé

  • Pour Stephen Wolff, commercialiser Internet signifiait accueillir des acteurs marchands ; le privatiser signifiait mettre fin à la fourniture ou à la subvention fédérale. Cette différence structura la transition de NSFNET.
  • L’Acceptable Use Policy ne créa pas à elle seule un marché. Elle rendit visible la limite de la subvention publique, que les réseaux régionaux, les opérateurs privés, les points d’échange et le retrait fédéral transformèrent ensuite en nouvel ordre de connexion.

Au tournant des années 1990, NSFNET devait répondre à une question qu’aucun routeur ne savait trancher : à quoi servait réellement un paquet ? Le réseau dorsal avait été financé pour relier la recherche et l’enseignement. Pourtant, une entreprise pouvait participer à une collaboration scientifique ouverte le matin et vouloir acheminer une activité purement commerciale l’après-midi. Le protocole restait identique ; la justification publique, elle, changeait.

L’Acceptable Use Policy de 1992 fixa une ligne. Le backbone de NSFNET devait soutenir les échanges ouverts de recherche et d’éducation entre établissements américains. Les laboratoires d’entreprises à but lucratif pouvaient être admis lorsqu’ils contribuaient à la communication savante ouverte. Les autres activités lucratives et les affaires personnelles ne l’étaient pas. Cette règle ne gouvernait que le backbone : les réseaux raccordés devaient élaborer leur propre politique.

Stephen Wolff dirigeait alors le programme réseau de la National Science Foundation. Son mandat couvrait l’essor d’une infrastructure qui reliait centres de calcul, universités, réseaux régionaux et partenaires étrangers. L’Internet Hall of Fame souligne sa responsabilité dans le développement de NSFNET. Mais parler d’un architecte solitaire fausserait l’histoire.

NSF finançait et définissait la mission ; Merit coordonnait l’exploitation ; IBM et MCI apportaient savoir-faire et capacité ; les réseaux régionaux réunissaient les campus et complétaient les subventions ; des entreprises possédaient les circuits ou assuraient déjà des tâches opérationnelles.

La règle devint stratégique parce que l’usage débordait rapidement sa catégorie d’origine. Le compte rendu RFC 1192 d’un atelier organisé en 1990 par NSF et l’Office of Technology Assessment faisait état d’une croissance mensuelle de 15 à 20 % et de demandes régulières émanant de services commerciaux. Accepter sans condition ces flux risquait de saturer une ressource rare. Cela pouvait aussi mettre des réseaux privés payants en concurrence avec une dorsale subventionnée au nom de la science.

C’est dans cet atelier que Wolff formula sa distinction décisive. La commercialisation autorise utilisateurs et fournisseurs commerciaux à accéder aux moyens de l’Internet. La privatisation supprime le rôle fédéral dans la fourniture ou la subvention du service. Il pouvait donc y avoir davantage de commerce sans retrait immédiat de l’État. Et une subvention pouvait être déplacée vers les établissements ou les chercheurs, afin qu’ils achètent une prestation, sans abandonner la finalité publique.

Cette nuance révèle la nature économique de l’AUP. En réservant la capacité subventionnée à une mission définie, la règle obligeait la demande sans rapport avec cette mission à financer une autre route. Elle ne suffisait pourtant pas à faire apparaître cette route. Les circuits physiques appartenaient déjà au secteur privé ; des réseaux régionaux facturaient adhésions et connexions, recevaient des fonds d’États fédérés et sous-traitaient l’exploitation tout en conservant la politique. NSF ne payait qu’une part du système. Le marché naissant était ainsi le produit d’un assemblage public, associatif et privé.

L’atelier de 1990 exposait aussi le coût d’une transition mal réglée. Une dorsale gratuite pouvait décourager l’investissement dans des dorsales concurrentes. À l’inverse, des opérateurs commerciaux pouvaient sélectionner les zones de recherche les plus denses et laisser aux réseaux régionaux non lucratifs les territoires vastes ou coûteux. Toutes les régions n’avaient pas la même solidité financière. Retirer trop vite la subvention n’aurait pas produit davantage de concurrence partout ; certaines institutions auraient simplement perdu une connexion abordable.

La mise en œuvre ne résolvait pas ce dilemme. Les règles d’interconnexion fédérales exigeaient la conformité à l’AUP, et l’éligibilité des routes pouvait exprimer une politique. Mais l’histoire de la normalisation du routage interdomaines constate qu’il existait peu, voire pas, de technique capable de soutenir complètement ce cadre juridique. Un paquet n’annonçait pas son intention économique. Contrats, relations de routage, institutions et appréciations administratives portaient donc une frontière que le réseau ne pouvait vérifier seul.

L’audit de l’inspecteur général de NSF en 1993 montre pourquoi la procédure comptait autant que le contenu. L’audit jugea possible l’usage commercial d’une infrastructure partagée sous certaines conditions : le service scientifique ne devait pas être dégradé et les bénéfices concernés devaient renforcer l’infrastructure. Mais il reprocha à NSF d’avoir insuffisamment annoncé et documenté ses décisions. Il recommanda une consultation publique et une assise juridique plus nette pour l’AUP. Une limite qui influe sur la concurrence doit être explicable avant le conflit, pas seulement défendable après coup.

La sortie du backbone public exigea enfin une architecture. L’appel à propositions NSF 93-52 prévoyait des Network Access Points où les fournisseurs échangeraient leur trafic, un Routing Arbiter, un soutien transitoire aux réseaux régionaux et une dorsale très rapide réservée à la recherche avancée. Ces dispositifs permirent à plusieurs opérateurs de se concurrencer sans casser la connectivité générale. L’expansion des services commerciaux rendit possible l’arrêt du backbone dédié en 1995.

Réduire cette évolution à « Wolff a privatisé Internet » effacerait UUNET, PSINet, CERFnet, ANS, les réseaux régionaux, les textes législatifs et le travail collectif de conception. Wolff eut un rôle plus intéressant : il sépara les décisions que le récit rétrospectif tend à confondre. Qui peut entrer ? Qui paie ? Qui interconnecte les opérateurs ? Quelle mission reste publique ? Et à quel moment l’État peut-il partir sans rompre le service qu’il a contribué à rendre indispensable ?

NSFNET suggère ainsi qu’une politique publique peut faire naître de l’offre privée sans offrir gratuitement un marché captif. Elle doit délimiter la subvention, publier ses critères, ménager une interconnexion neutre et préserver les utilisateurs peu rentables pendant le passage. Faute de contrôle, la limite devient symbolique. Faute de transparence, elle devient faveur. Faute d’alternative régionale, le retrait public devient abandon.

La frontière entre dorsale publique et marché ne se résume donc pas au nom inscrit sur les câbles. Elle dépend de la finalité reconnue aux usages, de l’endroit où va la subvention et de l’ordre dans lequel changent accès, exploitation et responsabilité. C’est cette séquence, plus que l’idée abstraite de privatisation, qui donne à la distinction de Wolff sa valeur actuelle.

Sources