Zusammenfassung

  • Stephen Wolff unterschied die Zulassung kommerzieller Nutzer und Anbieter von der Beendigung staatlicher Bereitstellung oder Subvention. Diese Trennung prägte die NSFNET-Übergangsstrategie.
  • Die Acceptable Use Policy begrenzte den Zweck öffentlicher Kapazität, schuf aber nicht allein den Markt. Regionale Anschubfinanzierung, private Betriebsleistung, gemeinsame Austauschpunkte und der Rückzug 1995 waren ebenso notwendig.

Ein Router konnte nicht erkennen, ob ein Datenpaket der Wissenschaft oder einem gewöhnlichen Geschäft diente. Für NSFNET war genau diese Unterscheidung dennoch zentral. Der Backbone wurde aus öffentlichen Mitteln für Forschung und Lehre aufgebaut. Eine offene Kooperation zwischen Hochschule und Unternehmenslabor konnte diesen Auftrag erfüllen. Eine davon unabhängige Verkaufstätigkeit desselben Unternehmens tat es nicht, obwohl beide technisch gleich aussahen.

Die Acceptable Use Policy von 1992 zog deshalb eine Zweckgrenze. Der NSFNET Backbone sollte offene Forschung, Ausbildung und Zusammenarbeit zwischen amerikanischen Forschungs- und Bildungseinrichtungen ermöglichen. Forschungsabteilungen gewinnorientierter Unternehmen waren eingeschlossen, sofern sie an offener wissenschaftlicher Kommunikation teilnahmen. Andere gewerbliche Tätigkeiten und Privatgeschäfte waren unzulässig. Die Regel galt für den Backbone; angeschlossene Netze sollten eigene Richtlinien festlegen.

Stephen Wolff leitete das Netzwerkprogramm der National Science Foundation, als diese Grenze unter den Druck raschen Wachstums geriet. NSFNET verband Supercomputerzentren, Hochschulen, regionale und föderale Netze sowie internationale Partner. Wolff trug wesentliche Verantwortung, war aber kein alleiniger Erbauer. NSF setzte Auftrag und Anschubmittel; Merit koordinierte den Dienst; IBM und MCI lieferten Technik und Übertragungskapazität; regionale Netze bündelten Hochschulen und beschafften weitere Mittel; private Unternehmen besaßen Leitungen und übernahmen immer mehr Routinebetrieb.

RFC 1192, der Bericht eines 1990 von NSF und dem Office of Technology Assessment unterstützten Workshops, bezifferte das monatliche Verkehrswachstum auf 15 bis 20 Prozent. Kommerzielle Dienste fragten regelmäßig nach Zugang. Eine schrankenlose Öffnung konnte die knappe Forschungskapazität überlasten. Zugleich drohte ein subventionierter Dienst, private Paketnetze zu benachteiligen, die ihre Kosten über Preise decken mussten.

Wolff unterschied in dieser Debatte zwei Vorgänge. Kommerzialisierung hieß, kommerziellen Nutzern und Anbietern Zugang zu Internet-Einrichtungen und -Diensten zu geben. Privatisierung hieß, die Rolle des Bundes bei Bereitstellung oder Subvention von Netzdiensten zu beenden. Unternehmen konnten also früher teilnehmen, als der Staat ausschied. Zuschüsse konnten vom Backbone-Betreiber zu Hochschulen oder Forschenden wandern, die anschließend Dienste am Markt kauften, ohne dass der Forschungszweck entfiel.

Damit wurde die AUP zu mehr als einer Hausordnung. Sie markierte, was die öffentliche Subvention finanzierte, und verwies sonstige Nachfrage auf eine andere, bezahlte Beförderung. Anbieter entstanden dadurch nicht automatisch. Physische Leitungen gehörten bereits privaten Unternehmen. Regionale Netze erhoben Mitglieds- und Anschlussgebühren, erhielten Mittel der Bundesstaaten und vergaben Betriebsaufgaben, behielten aber Planung und Richtlinienhoheit. Der Bund trug nur einen Teil der Gesamtkosten. Der Markt wuchs aus einem Mischsystem heraus.

Dieser Übergang konnte Investitionen anregen und zugleich Ungleichheit verschärfen. Ein kostenloser Backbone mochte private Backbone-Investitionen hemmen. Kommerzielle Anbieter konnten jedoch attraktive Ballungsräume mit vielen Forschungseinrichtungen auswählen und den gemeinnützigen Regionalnetzen teure Flächen überlassen. Deren Finanzkraft war sehr unterschiedlich. Verschwand die Unterstützung zu früh, entstand in schwachen Regionen keine Konkurrenz, sondern eine Versorgungslücke.

Auch die Durchsetzung blieb lückenhaft. Föderale Interconnection-Regeln verlangten AUP-konformen Verkehr, und Routing-Berechtigungen konnten politische Bedingungen ausdrücken. Doch RFC 5773 hielt rückblickend fest, dass kaum Technik vorhanden war, um den rechtlichen Rahmen zuverlässig zu stützen. Der Zweck eines Pakets stand nicht in einem überprüfbaren Feld. Verträge, institutionelle Zusagen, Routing-Beziehungen und Verwaltungsentscheidungen mussten die Grenze tragen.

Der Bericht des NSF-Generalinspekteurs von 1993 zeigte die daraus folgende Legitimationsfrage. Kommerzielle Nutzung gemeinsamer Anlagen konnte zulässig sein, wenn der Forschungsdienst nicht litt und einschlägige Gewinne wieder in die Infrastruktur flossen. Zugleich kritisierte die Prüfung mangelnde öffentliche Bekanntmachung und unvollständige Entscheidungsakten. Sie empfahl öffentliche Stellungnahmen zur AUP und eine klarere rechtliche Anwendbarkeit. Eine Wettbewerbsgrenze wird durch nachvollziehbare Verfahren belastbar, nicht durch nachträgliche Versicherung guter Absichten.

Für den eigentlichen Rückzug brauchte es weitere Institutionen. Die Ausschreibung NSF 93-52 sah Network Access Points für den Verkehrsaustausch mehrerer Anbieter, einen Routing Arbiter, Übergangshilfe für regionale Netze und den vBNS für fortgeschrittene Forschung vor. Wettbewerb sollte entstehen, ohne die allgemeine Erreichbarkeit in inkompatible Inseln zu zerlegen. Als kommerzielle Dienste genügend gewachsen waren, stellte NSF den eigenen Backbone 1995 ein.

Die Formel, Wolff habe das Internet privatisiert, wäre daher falsch. UUNET, PSINet, CERFnet und ANS entwickelten kommerzielle Angebote; Gesetzgebung, Vergabe, Routing-Technik und zahlreiche Netzgemeinschaften prägten das Ergebnis. Wolffs präzisere Leistung lag darin, Zugang, Subvention, Interconnection und staatlichen Ausstieg als getrennte Entscheidungen zu behandeln. Keine von ihnen erledigte die anderen von selbst.

Die Lehre reicht über historische Netze hinaus. Öffentliche Cloud-, Rechen- oder Dateninfrastruktur kann private Angebote fördern, wenn sie Zweck und Grenze der Förderung nennt, gleiche Zugangsbedingungen veröffentlicht, neutrale Verknüpfung schafft und die Übertragbarkeit vor dem Ausstieg sichert. Eine nicht durchsetzbare Regel wird willkürlich. Eine nicht erklärte Durchsetzung wird zur Begünstigung. Ein Rückzug ohne regionale Kontinuität überlässt dem Markt die rentablen Nutzer und dem öffentlichen Sektor die teuren Pflichten.

NSFNET ging somit nicht in einem einzigen Schritt vom Staat an den Markt. Öffentliche Investition schuf Reichweite und Nutzer; die Nutzungsgrenze schützte den Auftrag und machte neue Nachfrage sichtbar; Austauschpunkte und Anbieter erhielten die gemeinsame Konnektivität; danach konnte der öffentliche Backbone enden. In dieser Reihenfolge liegt die bleibende Bedeutung von Wolffs Unterscheidung.

Quellen