Zusammenfassung

  • Das Bundesverwaltungsgericht hob mit Urteil vom 21. September 2026 die WEKO-Verfügung vom 4. Dezember 2023 einschließlich der Sanktion von rund 18 Millionen Schweizer Franken auf. Swisscom konnte nach der gerichtlichen Beurteilung auf dem von der WEKO abgegrenzten Markt nicht marktbeherrschend sein.
  • Die WEKO hatte einen Markt definiert, der im Wesentlichen einzelne durchgehende Glasfaserleitungen erfasste, zugleich aber die technisch möglichen Großhandelsleistungen einer P2MP-Architektur ausschloss. Dadurch fehlte die erforderliche Grundlage für den festgestellten Missbrauch nach Artikel 7 Kartellgesetz.
  • Das Urteil ist keine allgemeine Freigabe von P2MP. Es entscheidet weder über sämtliche weiteren materiellen Beschwerdegründe noch über mögliche Wettbewerbsverstöße auf anders abgegrenzten Märkten.

Eine Niederlage der Marktdefinition, kein Freispruch für jede Netzarchitektur

Mit dem am 13. Oktober 2026 bekanntgegebenen Urteil B-3186/2024 hat das Schweizerische Bundesverwaltungsgericht einen bedeutenden Wettbewerbsfall im Glasfasersektor entschieden. Die Wettbewerbskommission, international als COMCO und in der Schweiz als WEKO bezeichnet, hatte Swisscom wegen Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung sanktioniert und Vorgaben für den Netzausbau erlassen.

Das Gericht beseitigte diese Verfügung. Seine Begründung setzt jedoch früher an als bei der Frage, ob Swisscom Wettbewerber tatsächlich behindert hat: bei der Feststellung, auf welchem Markt das Unternehmen überhaupt tätig sein konnte.

Darin liegt die rechtliche Tragweite des Entscheids. Die technische Unmöglichkeit, über ein bestimmtes Netzprodukt zu verfügen, ist nicht dasselbe wie die Abwesenheit jeglicher Großhandelsleistung. Eine Wettbewerbsbehörde muss beide Fragen auseinanderhalten, bevor sie Marktmacht und deren möglichen Missbrauch beurteilt.

Vom Strategiewechsel zur Sanktion

Am 6. Februar 2020 stellte Swisscom ihre Netzbaustrategie für die Jahre 2020 bis 2025 vor. Anstelle der bisherigen Punkt-zu-Punkt-Architektur (P2P) sollte beim eigenständig errichteten Glasfasernetz verstärkt eine Punkt-zu-Multipunkt-Struktur (P2MP) eingesetzt werden.

Am 14. Dezember 2020 eröffnete das WEKO-Sekretariat eine Untersuchung. Gleichzeitig erließ die Behörde vorsorgliche Maßnahmen gegen einen Netzausbau, der alternative Anbieter vom physischen Layer-1-Zugang ausschließen würde.

Die dagegen gerichteten Beschwerden blieben in den Verfahren über die vorsorglichen Maßnahmen 2021 und 2022 erfolglos. Diese Entscheidungen betrafen jedoch einen anderen Verfahrensstand und sind nicht mit dem Urteil zur späteren Hauptverfügung gleichzusetzen.

Am 4. Dezember 2023 kam die WEKO zu dem Ergebnis, Swisscom habe ihre marktbeherrschende Stellung missbraucht, indem sie alternativen Fernmeldedienstanbietern den Zugang auf Layer 1 verweigert habe. Die Behörde verhängte eine Sanktion von rund 18 Millionen Franken und ordnete Maßnahmen für bestehende und künftige Glasfaseranschlüsse an.

Swisscom erhob am 23. Mai 2024 Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht gab ihr am 21. September 2026 statt und hob die Hauptverfügung auf.

Was P2MP technisch ausschließt – und was nicht

Der Unterschied zwischen P2P und P2MP betrifft die Kontrolle über die physische Infrastruktur.

Bei P2P kann eine einzelne, durchgehende Glasfaser von der Anschlusszentrale bis zur jeweiligen Nutzungseinheit bereitgestellt werden. Ein Drittanbieter kann diese Leitung exklusiv verwenden und eigene Übertragungstechnik einsetzen. Swisscom bezeichnet ein entsprechendes Layer-1-Produkt als ALO.

Bei P2MP teilen sich dagegen mehrere Anschlüsse einen Teil der Glasfaserinfrastruktur. Splitter verteilen die Verbindung auf die einzelnen Nutzungseinheiten. Dadurch existiert nicht dieselbe durchgehende, individuell vermietbare Leitung.

Allerdings bedeutet das nicht, dass P2MP grundsätzlich keinen Großhandelszugang ermöglicht.

Nach den Feststellungen des Gerichts kann Swisscom den Zugang zu ganzen Glasfaserbäumen bereitstellen. Außerdem sind über die eingesetzte PON-Technologie Dienste auf Layer 2 und Layer 3 technisch möglich. Dabei bestehen andere Bedingungen für technische Steuerung, Kapazitätsteilung und die Wahl der Übertragungstechnologie.

Bei einem Glasfaserbaum ist insbesondere die Zahl der verfügbaren Bäume für die Anzahl der Anbieter relevant, die eigene aktive Technik einsetzen können. Layer-2- und Layer-3-Angebote beruhen dagegen stärker auf vom Netzbetreiber vorkonfigurierten Übertragungsleistungen.

Diese Angebote sind weder technisch identisch noch automatisch wirtschaftlich austauschbar. Ihre funktionale Substituierbarkeit müsste anhand der Bedürfnisse der jeweiligen Nachfrager geprüft werden.

Gerade dieser Unterschied ist entscheidend: Die Existenz möglicher P2MP-Produkte beweist nicht, dass sie einen einzelnen P2P-Layer-1-Anschluss ersetzen können. Sie verbietet es aber auch, den untersuchten Markt ohne Weiteres unabhängig vom tatsächlich möglichen Leistungsangebot festzulegen.

Die zwei Schritte einer tragfähigen Marktdefinition

Das Bundesverwaltungsgericht beschreibt in Erwägung 5.3 des Urteils ein zweistufiges Vorgehen.

Zunächst muss festgestellt werden, welche Leistungen das untersuchte Unternehmen tatsächlich anbietet beziehungsweise aufgrund seiner Infrastruktur überhaupt anbieten könnte. Dieser erste Schritt bestimmt den Marktgegenstand.

Erst anschließend wird untersucht, welche Angebote anderer Unternehmen aus Sicht der Marktgegenseite funktional austauschbar sind. Damit entsteht die sachliche Marktabgrenzung, auf deren Grundlage die Marktmacht beurteilt werden kann.

Die WEKO hatte hingegen einen Markt für den Zugang zur physischen Netzinfrastruktur mit glasfaserbasierten Übertragungsgeschwindigkeiten definiert, der im Wesentlichen auf durchgehende Einzelfasern ausgerichtet war.

Gleichzeitig schloss sie den Zugang zu Glasfaserbäumen sowie Layer-2- und Layer-3-Leistungen ausdrücklich als mögliche Substitute aus.

Damit entstand der entscheidende Widerspruch: Sämtliche Großhandelsleistungen, die Swisscom mit einer P2MP-Architektur technisch anbieten konnte, befanden sich außerhalb des von der Behörde abgegrenzten Marktes.

Swisscom konnte folglich mit ihrem P2MP-Netz auf diesem spezifischen Markt nicht tätig sein. Auch Umsätze aus P2MP-Anschlüssen waren deshalb keine Umsätze mit dem dort erfassten Layer-1-Produkt.

Aus einer fehlenden Liefermöglichkeit für ein bestimmtes Produkt ließ sich unter diesen Voraussetzungen keine marktbeherrschende Stellung im definierten Markt ableiten.

Das Gericht verneinte damit eine notwendige Voraussetzung des von der WEKO festgestellten Missbrauchstatbestands. Eine umfassende materielle Bewertung sämtlicher Zugangsverweigerungen war zur Aufhebung der Verfügung nicht mehr erforderlich.

Warum der Standort des Netzes rechtlich entscheidend ist

Das Urteil differenziert außerdem zwischen Gebieten, in denen Swisscom noch kein entsprechendes Glasfasernetz errichtet hat, und solchen, in denen bereits P2MP-Infrastruktur vorhanden ist.

In noch nicht ausgebauten Gebieten kann Swisscom gegenwärtig überhaupt keine Leistungen auf Grundlage der erst geplanten Glasfaserinfrastruktur anbieten. Auf dem von der WEKO bestimmten Glasfasermarkt lässt sich dort folglich keine marktbeherrschende Stellung aus einem noch nicht vorhandenen Angebot feststellen.

In bereits mit P2MP erschlossenen Gebieten existiert zwar ein Netz. Es ermöglicht aber gerade nicht die individuelle durchgehende Layer-1-Faser, auf die sich die Marktdefinition der WEKO konzentrierte.

Das Gericht hält außerdem fest, dass Swisscom bei der bereits vorhandenen P2P-Infrastruktur im untersuchten Zusammenhang kein kartellrechtlich relevantes Verhalten vorgeworfen wurde.

Diese Unterscheidungen machen deutlich, wie eng technische Produktverfügbarkeit und geografische Marktdefinition verknüpft sind. Eine Netzstrategie lässt sich nicht ohne Weiteres so behandeln, als seien dieselben Großhandelsprodukte an jedem Standort bereits verfügbar.

Was das Urteil ausdrücklich offenlässt

Das Gericht stützte die Aufhebung auf das Fehlen einer marktbeherrschenden Stellung im konkret abgegrenzten Markt. Deshalb musste es die weiteren materiellen Rügen insbesondere zum Missbrauchstatbestand und zur Sanktion nicht abschließend beurteilen.

Es stellte auch keine allgemeine kartellrechtliche Unbedenklichkeit von P2MP fest.

Andere mögliche Märkte und andere Verhaltensweisen waren nicht Gegenstand derselben gerichtlichen Prüfung. Die Möglichkeit einer neuen Untersuchung mit anderem Untersuchungsgegenstand bleibt deshalb bestehen.

Die Gerichtsmitteilung vom 13. Oktober 2026 hält zudem fest, dass eine Beschwerde an das Bundesgericht möglich ist. Ob eine solche Beschwerde eingelegt wurde, wird hier nicht behauptet.

Das unmittelbare Ergebnis ist somit klar begrenzt: Die Verfügung von 2023 wurde aufgehoben, weil ihre konkrete Marktdefinition die erforderliche Feststellung von Marktbeherrschung nicht trug. Eine generelle Entscheidung über sämtliche denkbaren Wettbewerbsfolgen der P2MP-Technologie liegt nicht vor.