Zusammenfassung

  • BEREC nahm den Entwurf BoR (26) 139 am 1. Oktober 2026 an. Die öffentliche Konsultation läuft vom 7. Oktober bis zum 13. November 2026.
  • Eine vorgeschriebene Produktbereitstellung belegt weder Bestellung noch Lieferung oder Nutzung. Die verfügbaren Nutzungsdaten sind begrenzt und erlauben daher nur entsprechend eingegrenzte Schlussfolgerungen.

Wenn Wholesale-Zugang auf dem Papier steht

Eine geförderte Glasfaserleitung kann gebaut sein, und trotzdem bleibt eine entscheidende Frage offen: Kann ein Wettbewerber die Vorleistung, die ihm die Förderauflage verspricht, tatsächlich bestellen und wirtschaftlich wie technisch einsetzen? Zwischen einer vorgeschriebenen Leistung und einem nutzbaren Wholesale-Produkt liegen mehrere Schritte. Der Anbieter muss das Angebot verstehen, seine technischen Eigenschaften beurteilen, Preise und Bedingungen nachvollziehen, eine Bestellung aufgeben und die Leistung schließlich erhalten und aktivieren können. Erst danach lässt sich untersuchen, ob und wie sie genutzt wird.

Genau diese Unterscheidung steht im Mittelpunkt des Entwurfs BoR (26) 139, den das Gremium der europäischen Telekommunikationsregulierer BEREC am 1. Oktober 2026 angenommen hat. Die öffentliche Konsultation läuft vom 7. Oktober bis zum 13. November 2026. Der Bericht behandelt Zugangsbedingungen für staatlich geförderte Netze und macht damit eine Frage sichtbar, die in der Förderkontrolle leicht zu kurz kommt: Welche Aussagekraft hat die formale Verfügbarkeit eines Produkts, wenn die tatsächliche Nutzung nur teilweise dokumentiert ist?

Die Antwort darf weder in pauschaler Zufriedenheit noch in einem vorschnellen Negativurteil bestehen. Ein Eintrag in einer Förderauflage belegt zunächst, dass eine bestimmte Zugangsart vorgeschrieben wurde. Er beweist nicht, dass ein Wettbewerber einen geeigneten Vorleistungsinput zu verständlichen Konditionen erwerben kann. Umgekehrt belegt eine geringe gemeldete Nutzung nicht, dass ein Angebot unbrauchbar ist oder dass Nachfrage fehlt. Entscheidend ist, welche Stufe der Zugangskette die verfügbaren Informationen tatsächlich erfassen.

Produktlisten beschreiben Verpflichtungen, keine Transaktionen

22 nationale Regulierungsbehörden (NRAs) berichteten, welche Produkte im Rahmen der Förderbedingungen vorgeschrieben waren. Leerrohre und Bitstream-Zugang wurden jeweils von 18 Behörden genannt. Dunkelfaser erschien in 14 Meldungen, virtuelle entbündelte Zugangsprodukte (VULA) und Kollokation jeweils in 13, Masten in zwölf, physische Entbündelung in elf und Backhaul in zehn Meldungen.

Diese Verteilung zeigt, dass die gemeldeten Zugangsauflagen unterschiedliche Ebenen der Infrastruktur und des Dienstes betreffen. Leerrohre und Masten beziehen sich auf physische Voraussetzungen für den Netzausbau; Dunkelfaser stellt eine andere Form des Infrastrukturzugangs dar als ein aktives Vorleistungsprodukt wie Bitstream. VULA, physische Entbündelung, Kollokation und Backhaul erfüllen wiederum unterschiedliche Funktionen im Zugang zu Netzkomponenten und deren Nutzung. Ihre Nennung in einer gemeinsamen Übersicht macht sie nicht technisch austauschbar.

Ebenso wichtig ist der Nenner: Die Zahlen geben an, wie viele Behörden die jeweilige Produktanforderung meldeten. Sie zählen weder Bestellungen noch ausgelieferte Leistungen oder aktive Wettbewerber. Aus den 18 Meldungen zu Leerrohren folgt deshalb nicht, dass in 18 Fällen tatsächlich Leerrohre genutzt wurden. Auch lässt sich daraus keine Rangfolge der Nachfrage ableiten.

Für die Förderkontrolle ist diese Trennung grundlegend. Eine Produktauflage beschreibt den formalen Umfang der Verpflichtung. Ob daraus ein praktisch zugängliches Angebot entsteht, hängt zusätzlich von dessen Spezifikation, Preisgestaltung, Bestellverfahren und Umsetzung ab. Ein Produkt kann vorgeschrieben sein, ohne dass die Produktliste erkennen lässt, ob ein Interessent alle für eine Kaufentscheidung notwendigen Informationen erhält. Das ist zunächst eine Grenze der Aussagekraft, kein Beweis für einen Mangel.

Eine belastbare Bewertung muss daher die einzelnen Übergänge unterscheidbar halten: vom vorgeschriebenen Produkt zum veröffentlichten Angebot, vom Angebot zur Bestellung, von der Bestellung zur Lieferung und von der Lieferung zur tatsächlichen Nutzung. Werden diese Stufen in einer einzigen Kennzahl zusammengezogen, bleibt unklar, was die Kennzahl bestätigt und welche Fragen offenbleiben.

Preise und Referenzangebote: Transparenz braucht einen nachvollziehbaren Rahmen

Auch die gemeldeten Preisverfahren lassen sich nicht auf einen einzigen Maßstab reduzieren. BEREC erfasste 38 Fälle SMP-regulierter Preisansätze, 29 Fälle spezieller Kostenansätze außerhalb des SMP-Rahmens, 29 Fälle wettbewerblicher Vergleichsmaßstäbe und acht Fälle des Economic Replicability Test (ERT). Diese Angaben beziehen sich auf Methodenfälle, nicht auf Länderzahlen. Die Kategorien können sich überschneiden und sind daher nicht als gegenseitig ausschließliche Verteilung zu lesen.

Die Verfahren setzen unterschiedliche Akzente. SMP-bezogene Regulierung knüpft an einen bestimmten wettbewerblichen und regulatorischen Rahmen an; Kostenansätze stellen Kosten in den Mittelpunkt, während Benchmarking Vergleichswerte heranzieht. Der ERT dient einer anderen wirtschaftlichen Prüfung. Aus der Bezeichnung einer Methode allein lässt sich allerdings weder der konkrete Preis eines Produkts noch dessen Eignung für einen bestimmten Nachfrager ableiten.

Für einen Wettbewerber ist nicht nur relevant, nach welcher Methode ein Preis zustande kommt. Er muss auch erkennen können, welche Leistung er dafür erhält, welche Bedingungen gelten und wie sich das Angebot praktisch bestellen lässt. Die Veröffentlichung eines Preises beantwortet nicht automatisch alle diese Fragen. Umgekehrt belegt die Anwendung einer bestimmten Methode für sich genommen weder unangemessene Preise noch einen Verstoß.

Die institutionelle Rolle bei der Prüfung von Referenzangeboten fällt ebenfalls unterschiedlich aus. Neun NRAs berichteten, dass sie Referenzangebote evaluieren. Bei 13 Behörden ist die Rolle beratend oder es besteht keine formelle Genehmigung. Eine Marktkonsultation meldeten 14 Behörden, sieben verneinten sie, eine Behörde gab keine Antwort.

Diese Angaben beschreiben unterschiedliche Aufsichtsarrangements. Sie beweisen nicht, dass ein beratendes Verfahren wirkungslos wäre oder dass eine formelle Genehmigung in jedem Fall ein praktisch nutzbares Angebot sicherstellt. Für die Bewertung ist vielmehr entscheidend, welche Informationen geprüft werden, wie Marktfeedback einfließt und wie sich nachvollziehen lässt, ob die veröffentlichten Bedingungen den Zugang tatsächlich ermöglichen. Die verfügbaren Zahlen allein beantworten diese Fragen nicht.

Nutzungsdaten: Hinweise mit unterschiedlichen Nennern

Die größte Einschränkung liegt in der begrenzten Datengrundlage zur tatsächlichen Nutzung. Neun NRAs meldeten einige Nutzungsdaten; fünf verfügten über ein eigens eingerichtetes Monitoring. Daraus folgt nicht, dass andere Behörden keinerlei Informationen besitzen. Daten können auch bei anderen Stellen liegen. Die gemeldete Abdeckung reicht jedoch nicht aus, um aus den vorliegenden Angaben ein vollständiges Bild für alle geförderten Netze abzuleiten.

Innerhalb des erfassten Kreises deuteten die Daten auf ein größeres kommerzielles Interesse am aktiven Zugang hin. Für passive Produkte wie Leerrohre und Masten wurde in den meisten gemeldeten Fällen eine geringe oder keine Nutzung angegeben; Frankreich bildete dabei eine Ausnahme. Bei Bitstream meldete etwa die Hälfte der antwortenden NRAs eine geringe Nutzung.

Diese Befunde verdienen Aufmerksamkeit, aber keine Überdehnung. Die Nenner unterscheiden sich je nach Dienst. Eine Aussage über die Behörden, die Bitstream-Daten übermittelten, ist nicht ohne Weiteres auf alle 22 Antworten oder auf den gesamten europäischen Markt übertragbar. Auch lassen sich unterschiedliche Produktgruppen nicht allein anhand ihrer gemeldeten Nutzung vergleichen, ohne ihre jeweiligen Funktionen und die Abdeckung der Daten zu berücksichtigen.

Vor allem erklärt ein Nutzungswert nicht seine eigene Ursache. Geringe Nutzung kann mit begrenzter Nachfrage zusammenhängen, aber ebenso Fragen zur technischen Eignung, zu den Angebotsbedingungen, zum Bestellverfahren oder zum Zeitpunkt der Bereitstellung aufwerfen. Keine dieser Erklärungen ist durch die genannten Zahlen allein bestätigt. Fehlende Messdaten sind wiederum nicht gleichbedeutend mit fehlender Nutzung.

BEREC weist darauf hin, dass Nutzung dynamisch ist: Neue Netze benötigen Zeit, und Zugangsbedingungen können angepasst werden. Diese Einordnung spricht dafür, Monitoring nicht als einmalige Abschlussprüfung zu behandeln. Sie rechtfertigt aber ebenso wenig, geringe Nutzung automatisch als vorübergehend abzutun. Ohne vergleichbare Zeitreihen und Informationen zu den einzelnen Phasen der Zugangskette lässt sich nicht zuverlässig feststellen, welche Entwicklung vorliegt.

Ein zweckmäßiges Monitoring müsste deshalb nachvollziehbar machen, ob ein Produkt beschrieben und bepreist ist, ob Bestellungen eingehen, ob sie angenommen oder abgelehnt werden, wie die Lieferung verläuft und ob die Leistung anschließend aktiviert und genutzt wird. Die Aussagekraft jeder Stufe bleibt auf das beschränkt, was tatsächlich erfasst wurde. Erst diese Trennung schafft eine Grundlage, um offene Fragen gezielt zu prüfen, statt aus einer einzelnen Kennzahl eine umfassende Diagnose abzuleiten.

Förderkontrolle zwischen geltendem Recht und möglicher Reform

Der regulatorische Rahmen bleibt zeitlich klar zu unterscheiden. Die Leitlinien für staatliche Beihilfen im Breitbandbereich aus dem Jahr 2023 und die geltende Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (GBER) bestehen fort. Die vorgeschlagene Überarbeitung der GBER war am maßgeblichen Recherchetag noch kein geltendes Recht; ihre Wirksamkeit war für 2027 vorgesehen. Vorgeschlagene Änderungen dürfen daher nicht so behandelt werden, als bestimmten sie bereits die gegenwärtigen Pflichten.

Für die laufende Bewertung bedeutet das, dass zunächst die bestehenden Anforderungen und die tatsächlichen Nachweise auseinanderzuhalten sind. Die Produktlisten dokumentieren gemeldete Verpflichtungen, die Angaben zu Preisverfahren beschreiben regulatorische Ansätze, und die Nutzungsdaten geben begrenzte Einblicke in die Praxis. Keine dieser Evidenzgruppen ersetzt die anderen.

Die zentrale Aufgabe besteht darin, formale Auflagen und praktisch nutzbaren Zugang miteinander zu verbinden, ohne die Beweislage zu überschreiten. Eine gute Förderkontrolle muss erkennen können, an welcher Stelle zusätzliche Informationen erforderlich sind und welche Stelle für ihre Bereitstellung oder Prüfung zuständig ist. Sie sollte weder aus einer Produktauflistung einen Nutzungserfolg ableiten noch aus einer niedrigen Nutzungsangabe unmittelbar auf Versagen, fehlende Nachfrage, Rechtsverstöße oder Schäden schließen.

Der Entwurf BoR (26) 139 bietet einen Anlass, diese Unterschiede systematisch zu prüfen. Die vorliegenden Zahlen belegen weder ein allgemeines Scheitern der Zugangsauflagen noch deren durchgängige praktische Wirksamkeit. Sie zeigen vielmehr, wie wichtig es ist, Verpflichtung, Angebot, Bestellung, Lieferung und Nutzung als getrennte, aufeinander bezogene Prüfgegenstände zu behandeln. Erst eine solche Evidenzkette kann fundierte Entscheidungen ermöglichen, ohne Unsicherheit vorschnell in ein Urteil umzuwandeln.

Quellen

  1. BEREC – Öffentliche Konsultation zum Entwurf über Zugangsbedingungen für staatlich geförderte Netze
  2. BEREC – Berichtsentwurf BoR (26) 139 (PDF)
  3. Europäische Kommission – Leitlinien für staatliche Beihilfen für Breitbandnetze (2023)
  4. Europäische Kommission – Überprüfung der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (GBER)
  5. EUR-Lex – Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung