摘要

  • 欧盟消费者国内通信与欧盟境内通信的资费将在满足条件后于2029年趋同。此前还有两道期限：BEREC须在2026年10月前提供覆盖全部使用情况的新基准，欧盟委员会须在2027年6月30日前审查《开放互联网条例》第5a条。
  • 目前可查的最新基准只覆盖一部分资费和使用情况。它无法单独回答批发成本、套餐选择、各国零售价格、运营商收入或投资能力等问题。

分析

先分清“跨境通话”指什么

用户在本国拨打另一个欧盟成员国的号码，属于欧盟境内通信；如果用户已经出国，手机通信则适用漫游规则。当前审查聚焦前一种情况，而不是旅行时使用手机的资费。

自2019年以来，消费者从一个欧盟国家拨往另一个国家的电话，价格上限为每分钟0.19欧元；短信为每条0.06欧元，均未计增值税。《欧盟条例2024/1309》延长了这一框架，并安排了逐步趋同。自2025年1月1日起，运营商可以自愿对国内通信和欧盟境内通信收取相同价格，但须遵守合理使用和反欺诈保障。自2029年1月1日起，只要所需技术保障已经通过，运营商就不得向消费者收取不同的国内和欧盟境内零售价。

因此，2029年不是重新决定是否趋同的起点。欧盟委员会须在2027年6月30日前、咨询BEREC后审查第5a条；如果证据支持，也可以提出立法修订。它还必须在2028年6月30日前通过技术保障措施。接下来的问题，是如何用市场证据检验既有规则的方向和边界。

第一条时间线关乎测量口径

欧盟委员会实施条例2025/2592设定了另一道时间线：BEREC须更新欧盟境内通信基准，使其能够报告全部使用情况，报告应于2026年10月前发布。运营商可以继续使用当时最新的基准报告，但最迟只能用到2027年1月1日。

这个基准有助于描述使用情况，并为合理使用评估提供参考；它本身不设定零售价格，不会自行通过2028年的保障措施，也不能代替欧盟委员会的法定审查。法规要求的评估远不止统计通话次数。

BEREC的2026年工作计划原本安排在第三次全体会议发布第七份基准报告。但BEREC在10月1日会议后公布的正式文件清单并未列出该报告。截至10月10日，BEREC报告登记仍列示第六份基准报告，其数据期为2024年4月至2025年3月。这个缺项不能说明报告为何尚未出现在清单中，也不能据此推断发布日期；它只能说明，本次审查可以公开查到的数据仍早于2026年10月的更新期限。

旧数据能说明什么

第六份报告收集了200多家服务提供商的数据，其中包括市场份额至少为0.5%的固定和移动网络运营商，以及重要的移动虚拟网络运营商。在最近两个统计期，欧洲经济区使用受规制欧盟境内资费的活跃移动用户平均比例从14.58%降至13.28%；选择替代资费的比例则从0.34%降至0.31%。

这并不表示所有移动电话中有13.28%是跨境通话，也不表示其余用户转而使用了应用程序。这些数字说的是使用特定资费类型的用户比例。报告还将受规制固定电话的平均单位收入列为每分钟0.04欧元，移动电话每分钟0.06欧元，短信每条0.04欧元。这些是报告按单位统计的收入，不是套餐完整价格、线路批发转接成本，也不是一个家庭扣除套餐额度后的实际账单。

欧盟委员会的审查必须回答这些数据无法解决的问题：批发成本如何变化；各国市场中的竞争和零售价格如何演变；消费者如何选择套餐；运营商收入受到什么影响，以及在可行时投资能力是否变化。审查还应观察不依赖电话号码的通信服务及其他替代方式的使用、可用性和竞争力，以及资费计划的变化。

一组使用数据可以描述其统计范围内的趋势，却不能算出一个同时包含流量、国内通话和少量国际通话的套餐到底值多少钱。单位收入不能直接说明某条通话路径的批发成本、资费改变后运营商会损失多少收入，或网络投资是否会随之变化。这些问题需要不同的数据来源和可比的观察期间。

提交意见不等于拥有决定权

BEREC于10月2日启动意见征集，截止日期为11月6日，邀请相关方提供数据、案例和市场经验。BEREC将利用这些材料向欧盟委员会提交意见。对于公开统计不易呈现的运营商成本和消费者套餐使用方式，这项征集提供了补充证据的入口。

然而，材料再详尽，也不会自动变成资费规则；BEREC的意见也不是实施条例。法律将第5a条审查和保障措施的决定职责交给欧盟委员会，同时要求其咨询BEREC。随后，运营商要把决定落实到客户资费、计费系统、合理使用政策和反欺诈控制中。消费者承担最终影响，因此他们的选择和账单也必须进入评估。

区分参与和法定决定权，是让审查保持清晰的一种约束。专家可以解释基准的计算方法，运营商可以披露成本，消费者团体可以描述套餐如何被实际使用；这些输入都不能替代法律指定的决策职责。这并不削弱参与的价值：没有证据，决策机构就无法判断规则是否适合它要管理的市场。

11月征集真正需要回答的，不只是“统一价格是否公平”。问题在于，现有和新增证据能否把使用情况、批发成本、消费者选择、运营商收入和各国市场影响连起来，而不是把一个平均数当成普遍答案。2026年基准和2027年审查是否可信，取决于它们能否测量法律明确要求评估的事项。

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