摘要

  • Ofcom并未认定批发市场竞争已经恢复。它暂缓审查，是因为四家运营商作出承诺，而其他消息渠道能否形成有效约束仍不确定。
  • 承诺只覆盖特定的网内标准价，不能代表所有短信路由和商业合同。要看的是替代渠道是否承接足够真实流量，进而改变收件人所属网络的终接定价。

暂缓程序，不等于否定市场风险

企业发送的一次性验证码、医疗预约提醒和物流通知，看起来只是“发一条短信”。但A2P短信往往经过业务发送方、消息服务商和聚合商，最后才到达收件人所在的移动网络。负责这一最后交付步骤的网络会向上游收取批发终接费用。

Ofcom在2025年1月提出过价格上限方案，并在咨询中初步认为，每一家提供短信终接的移动通信服务商都可能拥有显著市场力量，未来有能力也有动机把价格抬得过高。这个判断是初步意见，并非最终市场结论。

2025年10月31日，Ofcom以行政优先级为由决定“暂不继续”该项审查。它明确表示，对市场审查各步骤不作最终结论。决策综合了三点：替代渠道未来能否约束价格更不确定；四家运营商的承诺可降低原先担忧实现的风险；监管机构应尽量避免不必要的干预。Ofcom仍表示将持续监测，并在风险上升时及时介入。正式决定不是“市场已经足够竞争”的判决。

这一区别对短信批发市场很关键。咨询文件不是已生效的价格监管规则；暂缓审查也不证明此前的大幅涨价没有影响。监管问题从“现在是否强制设上限”转为“哪些可观察证据足以证明竞争约束已经形成，或原有风险又回来了”。

短信仍要经过收件人所属网络

每条A2P短信都对应一个具体的移动号码。发送方可以更换消息平台，也可以让聚合商按用途把流量分到WhatsApp Business、RCS或自有应用；但只要选择短信，收件人所属网络仍须完成终接。它不像一个可随时替换的通用云平台，而像每个收件目的地都要经过的交付点。

Ofcom称，2021至2024年间出现多轮批发费上调，部分幅度很大。在不到三年的期间内，名义涨幅高于15%、低于75%。较短的通知时间让消息服务商难以向企业客户提供长期固定价格合同，部分成本已经开始转嫁到发送方。Ofcom后来观察到，自2024年4月起涨价次数减少，所见的两次涨价大体与通胀相符。这缓和了短期压力，却不能单独证明市场结构或议价能力发生了改变。

“覆盖九成”具体指什么

BT/EE、Sky、Virgin Media O2和VodafoneThree在2025年10月分别提交了承诺。承诺从2026年1月持续到2028年12月。把目前纳入范围的部分虚拟移动运营商计算在内后，Ofcom估算其合计覆盖向聚合商提供A2P短信终接服务的90%以上。

这个比例不能简化成“九成短信账单都受到价格上限保护”。承诺限制的是直接向聚合商收取的指定网内终接标准价，并规定每个相关12个月期间最多上调一次、提前60天或两个月通知，并在调价前告知Ofcom。运营商之间的网间互联费、网外终接费、折扣和定制价格都不在承诺范围内。不同发送方实际支付的成本仍取决于路由、流量、合同和折扣。

公开决定还隐去了各运营商的最高价格数值。Ofcom表示已收到具体价格或计算公式，但外部读者无法用公开文件比较这些上限。90%衡量的是面向聚合商的终接服务覆盖范围，不是所有零售短信都免受每种价格变动影响。

这些承诺仍可能发挥作用：限制调价频次、延长通知期，有助于聚合商重新谈判，也可能让它们更容易向企业提供固定价格。但这是降低风险的机制，不等于批发价已经下降，也不证明节省已传递到最终客户。

有备用通道，不代表已有竞争约束

Ofcom提到了一些变化：WhatsApp Business下调部分消息价格；RCS/RBM覆盖面扩大；聚合商开始提供多通道路由并保留短信回退；公共部门越来越多使用自己的应用。部分大型发送方表示正在考虑转移消息量，其中一家已把大部分流量迁到WhatsApp Business。

但Ofcom同时指出，整体证据并不一致。已经发生或已决定的大规模迁移仍有限，短信在短期和中期仍会是重要渠道。除了没有继续涨价之外，Ofcom尚未看到移动网络对WhatsApp降价作出明确的费率回应。替代渠道的报价较低，可能增强企业谈判筹码，却不必然约束每个目的地网络的批发终接价。

渠道是否可替代，要看具体用途。WhatsApp要求用户安装应用并具备数据或Wi-Fi连接；企业也可能要取得不同的收件同意并改造系统。短信则可以直接抵达号码，发送方不必知道用户装了什么应用。多通道聚合商可以迁移适合的消息，同时把短信保留为回退。因此依赖可以部分下降，终接服务却未必消失。

Ofcom在2025年初的咨询研究包括30家企业发送方访谈，以及2024年10月对2,086名英国成年人的在线调查。研究显示，企业常把其他渠道与短信并用，服务特定受众或用途。这是历史基线，不是2026年的流量统计。Ofcom后来还称，大型英国移动网络在2024/25财年终接了214亿条A2P短信，同比增长3.2%。总量增长和部分场景迁移可以同时发生；仅凭总量无法判断何者占主导。原始咨询列出了研究基础。

数据修正改变了“替代”证据的把握度

替代渠道的竞争能力部分取决于平台提供的使用量数据。2025年9月，Meta告知Ofcom，先前针对WhatsApp Business对话量提交的数据存在错误。Meta重新提交了2023年10月至2024年3月的数字，并为2022年7月至2023年9月提供新估算，涵盖直接和间接销售。Ofcom撤回旧的修正说明并改动咨询数据。2025年9月修正说明记录了这段变化。

2026年1月，Ofcom另行调查Meta是否遵守2024年7月和2025年6月依据《通信法》第135条发出的正式信息通知。Ofcom称，一些回复可能不完整或不准确，调查将确定是否存在违规。到本文编辑时，公开页面仍将其列为进行中的调查。这不是对违法的认定，也不证明修正后的数据有误，更不能证明该问题导致Ofcom在2025年10月暂缓审查。调查页面没有给出最终结论。

更有限但重要的启示是：当平台数据被修订，监管者必须分清真实流量迁移与口径改变、估算或追溯修正。只有把使用量、收件人覆盖和实际价格行为放在一起，较低的替代渠道价格才有资格被称为竞争约束。

暂缓审查需要一张可见的监测表

Ofcom承诺定期检查运营商是否遵守约定，并观察未作承诺的服务商定价。但公开决定没有设定可自动触发重启审查的数值门槛。聚合商和企业发送方仍需要知道：什么公开证据能说明替代渠道已经足够有效，或者原先的竞争风险正在重新出现？

有用的监测至少要分开看网内标准价与网间互联费，说明多少路由和流量受承诺覆盖，并按短信、WhatsApp Business、RCS和应用通知的用途跟踪实际迁移。它还应区别“打算切换”和“已经切换”，标明短信是否仍充当回退，并检查批发节省是否进入企业合同。

Ofcom没有承诺公开每一项指标，保密要求也会限制披露。但没有可见的监测框架，市场就无法判断覆盖估算带来了竞争压力，还是只稳定了旧链条中的一部分价格。这才是暂缓决定留下的核心问题。