Summary

  • 美国政府问责局审查2013年1月至2025年1月间未先发布拟议规则公告的116份重大临时最终规则。115份在发布后征求意见，其中109份收到意见。
  • 52份后来重新发布为最终规则，其中49份记录了如何考虑公众意见；其余64份在审查范围内没有后续最终规则，问责局无法沿这条途径核查意见处理情况。
  • 关键不是有没有麦克风，而是已经行使的规则制定权能否交出一份可查阅的答复。

在规则文本之后递来的麦克风

拟议规则先公开、各方争论、机构再定稿，是人们熟悉的顺序。临时最终规则把顺序翻过来：机构先发布规则，再邀请公众评论。意见箱开放时，适用的文本已经写定。此后仍可能修改，但参加者是在规则生效后争取修改它，而非在签署前参与塑造第一版。

美国政府问责局2026年的原始审计报告梳理了2013年1月20日至2025年1月20日间，未经事先发布拟议规则公告而出台的128份重大规则。其中116份是临时最终规则，另12份属于直接最终规则，运作路径不同。116份中的82份援引《行政程序法》的“正当理由”例外，约占71%。这一例外允许机构在认定通常程序不可行、无必要或违背公共利益时跳过事前征询。

疫情确实改变了统计图：因应COVID-19而加速出台的规则有55份，其中41份援引正当理由。疫情之外，审查期间每年仍有2至10份重大规则未经事先拟议公告出台。这是行政机关的一条常用操作路径，不是一段只属于紧急状态的插曲。

听到了意见，答复却要等下一份文件

116份临时最终规则中，115份在发布后征求意见；其中109份收到了意见，数量从一条到超过12万条。数字说明公众确实说了话。真正需要追问的是，行政机关如何把这些话转成可核查的决定。

有后续最终规则时，答案通常能在文件中找到。52份后来重新发布为最终规则，49份记录了对意见的考虑。教育部关于完全及永久残疾学生贷款免除的临时规则就是一例：后来的最终规则根据评论作出调整。事后评论并非天然无效；只要机构写出回应并改动文本，它就能产生可见结果。

难处在另外64份。问责局审查时找不到这些临时规则的后续最终规则，因此无法通过最终规则记录评估机构是否处理了相关意见。“没有后续最终规则”是这批文件在审查中的状态，不是“64次无人理会公众”的判决。差别很重要：记录缺口本身已经足以构成治理问题，无需替任何机构虚构动机。

一份最终规则通常可以把机构的取舍摆上台面：哪些异议改变了文本，哪些证据被接受，哪些建议被拒绝，理由是什么。若这一步迟迟不出现，规制对象继续遵守正在运行的规则，评论者已经投入时间和专业知识，外界却缺少同等清晰的结案说明。问责局指出，机构并无必须回应这类规则评论的要求。制度可以把意见收得很勤，却把去向交代得很慢。

生效日期不能代替收据

赶时间有时有充分理由。公共卫生危机、法定时限或行政需要，都可能让事前完整程序显得昂贵。但越是先动用约束力，越需要在事后留下审查路径：规则何时开始约束人，收到哪些关键批评，机构决定改什么、保留什么。

问责局没有裁判每一项正当理由引用是否成立。它提供了一个更窄、更硬的发现：对于审查中缺少后续最终规则的64份临时规则，无法通过最终规则核查意见处理。具体某份规则若后来出现带日期的答复或最终规则，该份规则的判断就应更新。现在可见的是公开征求意见与已实施的规则，欠缺相应的闭环文件。

Sources