摘要

  • 马来西亚 2026 年的公众咨询提出赋予 MCMC 管理电子寻址资源的法定权力、支持国家互联网注册机构模式，并设立相关收费依据。APNIC 对早前双边沟通的说法显示，争议早已涉及最终分配权由谁掌握。
  • 9 月发布的 RIR 治理文件草案没有直接规定 NIR 认可程序，却指出 RIR 委托资源或服务后仍须承担相应义务。分配权与责任边界必须一并设计。

国家互联网注册机构常被描述为一个本地窗口：运营商可以在那里申请 IP 地址和自治系统号码。但这幅图景掩盖了真正关键的问题：申请一旦成为受认可的资源分配，谁有权批准、更新权威记录、适用规则，并在决定遭到质疑时作出解释？

马来西亚提出的 National Internet Registry（NIR）让这个问题进入公开讨论。APNIC 在 2026 年 7 月介绍 Malaysian Communications and Multimedia Commission（MCMC）的咨询时称，方案包括赋予 MCMC 管理电子寻址资源（包括 IP 地址和 AS 号码）的法定权限、支持马来西亚 NIR 模式，以及为相关收费建立法律依据。APNIC 的正式意见也把咨询问题概括为：是否赋予 MCMC 权力，以支持 NIR 的建立。APNIC 的公告链接了原始咨询文件；本文依据 APNIC 已公开的摘要和意见，不把其转述当作马来西亚完整的官方记录。（APNIC 咨询公告；APNIC 提交给 MCMC 的意见）

APNIC 更早的往来函件表明，这不只是本地服务或新增收费项目之争。APNIC 在 2026 年 5 月 29 日的信中说，它曾于 2025 年 7 月向 MCMC 提出另一种方案：APNIC 继续负责后台注册操作和最终授权，APNIC 既有的会员与治理结构也不变。APNIC 称，MCMC 在 2025 年 7 月 10 日的回信中拒绝这一方案，倾向传统 NIR 模型，并要求对资源分配拥有“完整的运营和技术自主权”。我们未在本次研究的公开材料中找到 MCMC 两封原信；因此这段是 APNIC 对沟通的叙述，并非双方共同确认的版本。但它指出了尚待选择的制度安排：本地提供服务、APNIC 保留最终分配权，还是把更多决策权交给马来西亚机构。（APNIC 执行委员会 2026 年 5 月 29 日函）

资源池与分配决策台不是一回事。APNIC 在 7 月的意见中主张，如果 NIR 仍执行 APNIC 社群制定的政策，那么设立 NIR 本身不会增加资源供应、改变 IP 地址或 AS 号码的分配标准，也不会让马来西亚运营商获得优先权。这是针对 APNIC 体系内 NIR 的判断。它没有回答国家监管机构是否应依法拥有自己的程序权力，也不能证明最终方案会保留 APNIC 的所有政策或接入渠道。

APNIC 在 1 月的信中表示，旧版 APNIC-104 标准已被废止，正式认可新 NIR 的程序也不存在，因此无法受理新的申请。5 月的信补充了背景：APNIC 称暂停新申请的措施自 2012 年起实施，并在 2024 年 2 月由执行委员会决定永久化；若要重新开放，需要社群制定新标准。按照 APNIC 的说法，这并不等于排除未来建立 NIR，而是新的依据尚未形成。APNIC 7 月的意见也称其原则上不反对马来西亚 NIR，但认为时间和设计应与全球 RIR 治理审查及随后开展的 APNIC NIR 咨询衔接。（APNIC 1 月函件；APNIC 7 月意见）

全球治理草案现已出现，却没有解决 NIR 的认可问题。RIR 治理文件第三版页面标注为 2026 年 9 月 1 日的“最终草案”，并称其为 ASO Address Council 推荐稿。NRO 的常见问题页面则说明，起草方已于 7 月 28 日将文件交给 NRO 执行委员会；后者还要审议，并推进与 ICANN、各 RIR 协调及形成正式版本的路径。截至目前，它还没有通过。（RIR 治理文件 v3；NRO 常见问题）

第 2.4 节说，草案不直接适用于不从 IANA 职能运营方直接取得资源的 NIR 等次区域注册机构。但同一段也写明，RIR 将资源或服务委托给这些机构后，并不会免除自己对相关义务的责任。NRO 常见问题也作了同样说明：RIR 即使把工作委托给 NIR，仍对合规负责。换言之，草案界定了它直接约束的主体，却没有让委托运营脱离 RIR 责任。它也没有提供完整的 NIR 认可流程，更没有决定每项运营决定应由哪家机构作出。（RIR 治理文件 v3 第 2.4 节；NRO 关于 NIR 的 FAQ）

因此，两种不同来源的权限仍然并存。马来西亚法律可以规定 MCMC 在国内能做什么；在 APNIC 的区域安排中，APNIC 仍决定是否承认某组织为 NIR、它必须执行哪些政策、以及 APNIC 保留哪些服务责任。两者不能相互替代。国内立法本身不会生成 APNIC 委托；APNIC 的认可程序也不会替马来西亚确定公共权力、收费或救济的边界。

这种分界也影响技术服务。APNIC 在咨询意见中追问，新 NIR 如何保留运营商直接使用 APNIC 服务的选择，如何维护 RPKI 信任关系、证书管理、路由起源和 ASPA 记录的连续性。这些是 APNIC 提出的问题，不是 MCMC 方案已经确定的特征。它们说明，分配决定不能被当作一张表格来设计：登记记录、授权规则、依赖记录的安全证明，以及质疑决定的渠道，都必须在运营方转换时保持一致。

另一项国会进展不能被误认为已回答 NIR 问题。马来西亚国会将《2026 年通信与多媒体修正法案》D.R.18/2026 列为两院通过。8 月 3 日的上议院记录说明，该法案修改第 202 条，建立服务全国的国家普遍服务倡议，用于国家安全。其记录的范围不同于 6 月关于电子寻址资源与 NIR 的咨询。该法案通过并不能证明 NIR 提案已经立法、遭否决或尘埃落定。（国会法案记录；2026 年 8 月 3 日上议院记录）

治理检验不应是“国家”与“区域”二选一，而要看权力与责任是否匹配。如果 APNIC 保留最终分配权，协议就应列明 MCMC 能决定什么、APNIC 可以审查什么，以及运营商如何申诉。如果最终分配权交给 MCMC，框架则必须说明哪些 APNIC 政策仍适用、谁来审核其执行、如何纠正有争议的登记，以及 APNIC 如何履行对受委托服务继续承担的义务。无论哪种模式，公开记录都应写明决策者，而不是用“注册机构”一词掩盖权力分布。

马来西亚 NIR 可能改善本地行政服务，也可能服务 APNIC 认为可以通过监管和合作实现的目标。现有证据并未替决策者作出选择。但它已显示，这项提案并不只是增设一个国家窗口。它关系到谁能作出其他运营商、注册机构与路由安全系统必须认可的资源分配决定，以及行使权力的机构是否必须对此负责。