Кратко

  • WGIG была временной экспертной комиссией, созданной для подготовки переговоров Всемирного саммита 2005 года. Её полномочия проистекали из этого поручения, а не из выборов пользователями интернета, операторами связи или населением, которого касались её рекомендации.
  • В официальном составе были представлены правительственный, регуляторный, деловой, гражданско-общественный, академический и технический опыт. Члены работали на равных основаниях и в личном качестве, что уменьшало формальное делегирование от работодателей, но не создавало делегирования от глобального электората.
  • Самые долговечные достижения группы были эпистемическими и — в ограниченном смысле — конституционными: она очертила поле, выделила проблемные блоки, обнажила институциональные пробелы, сохранила разногласия и предложила варианты. Полномочия для урегулирования, которое позже было принято, дали государства, собравшиеся в Тунисе.
  • WGIG следует называть качественной картой и политически важным мостом, а не доказательством того, что репрезентативная мировая публика дала согласие на её определение, категории заинтересованных сторон или институциональные проекты.

Сорок — это выбор численности, а не демократический знаменатель

Число в официальном докладе WGIG запоминается, потому что выглядит одновременно небольшим и сбалансированным. В группе было сорок членов, включая её председателя Nitin Desai. В докладе говорится, что участники — представители правительств, частного сектора и гражданского общества — работали на равных основаниях и в личном качестве. Читатель легко переходит от этих фактов к более сильному утверждению: в группе были представлены соответствующие интересы мира, а значит, итоговый текст выражал глобальное урегулирование.

Этот вывод слишком силён. Сорок — это численность рабочего органа. Она не говорит о численности электората, о том, как члены были уполномочены, могли ли отсутствующие отозвать их и как учитывались предпочтения миллиардов затронутых пользователей. Равные основания внутри комнаты — это правило для участников. Это не равенство между всеми, кто в комнате, и всеми, кто вне её.

Разница важна, потому что состав может подводить к разным выводам. Разнообразная комиссия может лучше выявлять проблемы, чем однородная: раньше замечать конфликты, переводить между профессиональными языками и проверять, работает ли предложенное определение в разных институциональных условиях. Она может также дать переговорному процессу достаточно уверенности, чтобы продолжать. Ни одна из этих функций не требует, чтобы комиссия была миниатюрным электоратом.

Представительство — это отдельное отношение. Обычно оно требует ответа как минимум на четыре вопроса: кто представляет, по какому каналу отобран, на что уполномочен и перед кем подотчётен. Материалы WGIG отвечают на первый и третий вопросы яснее, чем на второй и четвёртый. В них названы эксперты и указано их поручение. В них нет всемирного списка членов, голосования пользователей, франшизы операторов связи или механизма отзыва, доступного публике.

Это не лишает группу легитимности. Это определяет вид легитимности, на который она могла претендовать. WGIG была легитимна как орган, назначенный Генеральным секретарём и выполнявший ограниченную подготовительную задачу по мандату саммита. Её аргументы могли завоёвывать дополнительный авторитет благодаря доказательствам, технической компетентности, открытости и последующему признанию. Это иное, чем исходный мандат управлять от имени людей, пользующихся интернетом.

Группу создали потому, что правительства не решили вопрос

Первый этап Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества завершился в декабре 2003 года в Женеве, не решив вопроса об институциональном будущем управления интернетом. В документах саммита интернет признавался глобальным общественным ресурсом и фиксировались разногласия о пригодности существующих механизмов. Вместо того чтобы навязывать преждевременный ответ,Женевский план действийпредложил Генеральному секретарю ООН создать рабочую группу.

Поручение было конкретным. Группа должна была выработать рабочее определение управления интернетом, выявить соответствующие вопросы государственной политики и достичь общего понимания ролей правительств, международных организаций, бизнеса и гражданского общества в развитых и развивающихся странах. Ей также поручалось провести исследование и представить предложения о действиях до Тунисского этапа саммита.

Это были подготовительные функции. WGIG не получила полномочий принимать законы, эксплуатировать систему доменных имён, распределять номерные ресурсы интернета, руководить органами стандартизации или обязывать правительства. Её доклад должен был подготовить почву для переговоров между государствами и более широким кругом участников саммита. Окончательное решение оставалось за другими.

Эта институциональная последовательность важна. Спор, который ещё нельзя урегулировать, часто нуждается в небольшом органе, который прояснит словарь и варианты. Такой орган может снизить издержки переговоров, обнаружив пересечения и обнажив истинные точки конфликта. Полномочия комиссии проистекают из полезности такого прояснения и из соблюдения её мандата. Их не следует расширять задним числом только потому, что работа оказалась влиятельной.

Политический контекст также предостерегает от романтических формулировок. Управление интернетом не было пустым полем, ждущим нейтральной классификации. Правительства расходились в вопросе об особой роли США в администрировании корневой зоны. Технические организации защищали распределённые механизмы и операционную стабильность. Развивающиеся страны поднимали вопросы участия, связности и издержек. Компании имели на кону инвестиции и контрактные позиции. Организации гражданского общества предъявляли требования о правах, доступе и подотчётности. Определение поля распределило бы внимание между этими требованиями.

Поэтому WGIG входила в живой институциональный спор как экспертный посредник. Её задача не была чисто описательной. Каждая граница вокруг управления интернетом влияла на то, какие институты будут выглядеть релевантными и какие интересы станут слышны в Тунисе.

Состав показывает охват, а не цепочку народного уполномочивания

В приложении кдокладу WGIGпредседателем указан Nitin Desai, а также перечислены ещё тридцать девять членов. Их заявленная принадлежность охватывает министерства связи и регулирующие органы, дипломатические миссии, Европейскую комиссию, компании и деловые ассоциации, университеты, консультантов, организации гражданского общества, технические органы, региональные интернет-институты и смешанные национальные органы управления.

Охват был реальным. Представитель саудовского регулятора связи заседал в одном органе с активисткой из Ассоциации прогрессивных коммуникаций. В списке были дипломаты из Барбадоса, Пакистана и Ирана; государственные чиновники или советники из Бразилии, Китая, Кубы, Египта, Японии, Люксембурга, Маврикия, Норвегии, России, ЮАР и Великобритании; деловые люди, связанные с компаниями и отраслевыми объединениями; академики и исследователи; организаторы гражданского общества; и участники, работавшие в ICANN или в региональном интернет-реестре.

Это не была коллегия из сорока взаимозаменяемых технологов. В ней были знания о дипломатии, регулировании, координации сетей, доступе, развитии, бизнесе, технической архитектуре и защите прав. Такое сочетание помогает объяснить, как группа смогла связать споры, которые раньше обсуждались порознь.

Но принадлежность — это не бюллетень. Чиновник министерства может знать позицию правительства, не будучи избранным каждым гражданином страны. Руководитель компании может знать рынок, не говоря от имени всех фирм, работников или клиентов. Лидер гражданского общества может приводить свидетельства о вреде, не имея мандата от всех пострадавших. Участник ICANN может разбираться в политике доменных имён, не представляя всех пользователей доменных имён. Академик может вносить сравнительное суждение вообще без электората.

Официальное приложение особенно полезно тем, что сообщает должности и места, а не притворяется полным описанием представительной власти. Оно позволяет читателям проверить институциональную близость. Оно не показывает, как каждый человек был выдвинут, какие группы поддержали выдвижение, какие консультации последовали и могло ли представленное население отозвать полномочия.

Более поздняя научная реконструкция в книгеNegotiating Управление интернетомотносит около 44 % членов к числу выходцев из правительств и отмечает их существенное предшествующее участие в WSIS, работе ООН по информационному обществу и дискуссиях ICANN. Классификация неизбежно спорна там, где один человек совмещал несколько ролей. Эта неоднозначность сама по себе поучительна: состав точнее отражал опыт, чем электораты.

Назначение было механизмом наведения мостов

Генеральный секретарь объявил о создании группы 11 ноября 2004 года. До этого назначения секретариат провёл открытые консультации в Женеве 20 и 21 сентября. В официальном ретроспективном обзоре говорится, что более 250 участников обсуждали охват группы, методы и желаемые характеристики членов. Критерии включали региональный охват, разнообразие заинтересованных сторон, развитые и развивающиеся страны, гендерный состав и разные школы мысли.

Эта консультация улучшила замысел. Она дала заинтересованным институтам возможность оспорить предлагаемую форму группы до того, как имена были зафиксированы. Она показала, что негосударственные участники смогут выступать без протокольной иерархии обычного дипломатического мероприятия. Она также помогла секретариату найти людей, обладающих достаточным доверием и экспертизой для работы по обе стороны разлома.

Консультация по отбору — это не выборы. Секретариат составил короткий список путём неформальных консультаций, а Генеральный секретарь назначил членов. В открытых материалах нет всемирной переписи выдвижений, сравнительных оценок кандидатов, голосований избирательных округов или опубликованной формулы распределения, которую сторонний наблюдатель мог бы независимо воспроизвести.

Такая процедура имеет смысл для временной комиссии, работающей в жёстких временных рамках. Всемирные выборы потребовали бы предварительного согласия о том, кого считать интернет-гражданином, как взвешивать голоса, как соотносятся правительства и организации с отдельными людьми и какими полномочиями обладал бы избранный орган. Это были версии тех самых проблем, для прояснения которых создавалась WGIG.

Правильный вывод не в том, что назначение было нечестным. Назначение было доступным способом построить доверенный мост. Его ограничения должны сохраняться и в его продуктах. Назначающий мог уполномочить членов изучать, консультироваться и рекомендовать. Назначающий не мог передать народный мандат, которым не обладали ни Генеральный секретарь, ни участники.

Личное качество решило одну проблему и обнажило другую

Правило личного качества в WGIG часто считают доказательством независимости. Оно действительно устраняло серьёзную опасность. Если бы каждый член прибыл со связывающими инструкциями от работодателя или правительства, группа могла бы воспроизвести тупик формальных переговоров. Личное участие позволяло участникам пересматривать позиции, проверять непривычные аргументы и искать формулировки, которые их институты ещё не одобрили.

Оно также создавало равенство между людьми. Дипломат не имел формального голоса, взвешенного по размеру государства. Компания не покупала место. Участник гражданского общества не стоял ниже регулятора. В докладе сказано, что члены работали на равных основаниях, а рабочая культура стремилась к консенсусу, а не к праву вето заинтересованных сторон.

Однако личное качество сужает притязания на представительство. Человек, освобождённый от организационных инструкций, не может одновременно опираться на весь состав своей организации как на мандат, если не существует отдельного уполномочивания. Чиновник может владеть знанием о правительстве, но не согласованной государственной позицией. Правозащитник может приносить свидетельства сообщества, но не плебисцит. Руководитель может объяснять коммерческие стимулы, но не связывать отрасль.

Это не противоречие, если роли названы точно. Члены отбирались отчасти потому, что их карьера дала им знания, связи и доверие. Затем они совещались как частные лица. Их выводы были выводами WGIG, а не автоматическими позициями каждого института, названного в приложении.

Таким образом, правило личного качества создало экспертное собрание, а не палату делегатов. Это, вероятно, был правильный инструмент для выработки общего определения. Это неверное основание для утверждения, что пользователи дали согласие на глобальное управленческое устройство.

Ярлыки заинтересованных сторон упорядочивают экспертизу, но не создают электорат

Трёхчастная формула «правительство, частный сектор и гражданское общество» делала полезную работу. Она не позволяла свести управление интернетом только к межгосударственной дипломатии или только к техническому самоуправлению. Она делала явным, что публичная власть, владение инфраструктурой, внедренческая экспертиза и защита прав распределены между разными институтами.

Ярлыки были также слишком крупными, чтобы быть электоратами. «Частный сектор» помещал в одну категорию провайдера доступа, софтверную компанию, отраслевую ассоциацию и малый местный бизнес с конфликтующими интересами. «Гражданское общество» могло включать правозащитные организации, технические ассоциации, университеты, группы развития и общественные сети. «Правительство» охватывало регулирующие органы, министерства, дипломатов, местные органы власти и чиновников из политических систем с очень разными механизмами подотчётности.

Технические и академические участники были распределены по этим категориям, а не получили полностью отдельную роль в исходной формулировке. Некоторые члены WGIG имели сразу две или три принадлежности. Университетский исследователь мог работать в интернет-органе. Организатор гражданского общества мог также состоять в одном из сообществ ICANN. Правительственный советник мог иметь научные звания. Категории помогали обеспечить разнообразие, но не могли сообщить читателю, чьи предпочтения были агрегированы.

Отношение к категориям заинтересованных сторон как к электоратам создаёт ложную симметрию. Правительства могут обладать публичной властью в соответствии с конституционными и международными механизмами, хотя качество демократической подотчётности варьируется. Компании обладают собственностью, контрактами и операционными возможностями. Организации гражданского общества могут обладать членскими мандатами, следовательским авторитетом или моральными притязаниями. Эксперты обладают знаниями. Это не взаимозаменяемые формы власти.

Правило равных оснований в WGIG лучше всего понимать как совещательную гарантию. Оно не позволяло одному типу власти замалчивать другие во время исследования. Оно не устанавливало, что каждая категория представляет треть человечества или заслуживает трети конечной публичной власти.

География улучшает выявление проблем, не превращая место в согласие

Состав намеренно охватывал регионы и включал заметное число участников из развивающихся стран. Это было важно в 2004 году. В дискуссиях об управлении интернетом часто доминировали институты из Северной Америки и Западной Европы, тогда как стоимость международной связности, дефицит ресурсов для участия, многоязычный доступ и потенциал развития выглядели иначе в других местах.

Географическое разнообразие давало группе больше шансов увидеть эти проблемы. В итоговом докладе стоимость международных соединений, участие развивающихся стран, многоязычие и наращивание потенциала были подняты наравне с администрированием корневой зоны, безопасностью, спамом, конфиденциальностью и интеллектуальной собственностью. Более узкая североатлантическая техническая коллегия могла бы иначе упорядочить повестку.

Но место в списке — это не мандат от региона. Один участник из Найроби не представлял Восточную Африку. Один из Порт-оф-Спейна не агрегировал Карибский бассейн. Дипломат, аккредитованный в Женеве, мог передавать позицию правительства, но не предпочтения всех интернет-пользователей у себя дома. Региональный баланс может уменьшить слепые зоны, не создавая пропорционального представительства.

В приложении также не хватает данных для полного аудита включённости. Там не указаны пул рассмотренных людей, отклонённые выдвижения, языки совещаний, ресурсы, доступные членам, и мнения людей, которые не могли приехать в Женеву. Там зафиксированы профессиональные должности и города, но не класс, инвалидность, сельская связность, возраст или живой опыт многих видов вреда, которые обсуждались. Делать выводы об этих характеристиках по именам было бы безответственно.

Доказательственное утверждение должно быть скромным, но важным: в WGIG была экспертиза из большего числа регионов и институциональных сред, чем во многих предшествующих дискуссиях об интернет-политике. Это, вероятно, улучшило охват исследования. Это не превращало каждое географическое присутствие в уполномочивание от народа этого места.

Группа обладала огромной властью над тем, что считалось управлением интернетом

Самый долговечный акт WGIG — не одна из четырёх институциональных моделей. Это конструирование самого поля. В докладе управление интернетом определялось как разработка и применение правительствами, компаниями и гражданским обществом в их соответствующих ролях принципов, норм, правил, процедур и программ, определяющих эволюцию и использование интернета.

Эта формулировка вывела дискуссию за пределы узкого администрирования доменных имён и IP-адресов. Группа организовала предмет в четыре широкие области: инфраструктура и критические интернет-ресурсы; вопросы использования, такие как безопасность, спам и киберпреступность; вопросы с эффектами за пределами интернета, такие как торговля и интеллектуальная собственность; и развитие, особенно наращивание потенциала.

Определение повестки — это форма власти. Вопрос, отнесённый к управлению интернетом, получает доступ к определённым институтам, конференциям, экспертам и языку. Вопрос, отнесённый к обычной торговле, уголовному праву или корпоративному поведению, может следовать другим путём. Расширение поля привело конфиденциальность, потребительские заботы, свободу выражения и доступность в соприкосновение с технической координацией. Оно также создавало риск того, что «управление интернетом» станет настолько широким, что почти любой спор о цифровой политике сможет быть присвоен одним профессиональным сообществом.

WGIG справилась с этим риском лучше, чем орган, претендующий на исчерпывающую юрисдикцию. Она признавала, что у существующих организаций уже есть обязанности и что роли заинтересованных сторон различаются по вопросам. Определение из доклада описывало распределённую деятельность, а не объявляло один суверенный центр.

И всё же определение не было открыто, как физическая константа. Члены выбирали термины, действующих лиц и границы. Их экспертиза и разнообразие сделали результат полезным. Повторение сделало его влиятельным. Ни одно из этих свойств не делает текст выявленным предпочтением мировых пользователей.

Отсутствие нельзя считать ни согласием, ни несогласием

Открытую консультацию часто защищают тем, что любой мог отправить комментарий или посетить доступное заседание. Этот принцип важен, но формально открытая дверь не устанавливает, во что верили отсутствующие. Многие потенциальные участники не знали о существовании дискуссии, не могли приехать в Женеву, не имели времени или институциональной поддержки, не работали на доминирующем языке или не понимали, что обсуждаемое определение позже сформирует их политическую среду.

Поэтому их отсутствие не имеет устойчивого политического смысла. Его нельзя считать согласием, потому что возражений не поступило. Его нельзя считать и несогласием. Единственный корректный вывод — что их предпочтение не было измерено методом группы.

Это особенно важно для пользователей, которые вышли в интернет через школы, пункты общественного доступа, мобильные сервисы или работодателей, а не через организацию, участвовавшую в WSIS. У них были интересы в доступности, выражении мнений, конфиденциальности и безопасности, но не было оснований считать себя членами электората управления интернетом. Консультация, устроенная вокруг институциональных заинтересованных сторон, услышала бы людей, уже умеющих переводить свой опыт на этот язык.

Этот разрыв должен сужать утверждение, а не стирать доказательства. Комментарии, полученные WGIG, могли вскрывать механизмы и улучшать текст. Они не могли дать знаменатель глобальной поддержки. Доклад, в котором сказано, какие взгляды были представлены, сильнее того, который обращается с незафиксированным миром как с молчаливым блоком заинтересованных сторон.

Эта граница также защищает неудобные доказательства. Хорошо задокументированный вред не становится ложным оттого, что о нём смогли сообщить немногие. Группа могла действовать на основе заслуживающих доверия случаев, оставаясь неспособной сказать, насколько широко было санкционировано её решение.

Выявление проблем — это не институциональное уполномочивание

В докладе названы конкретные недостатки: односторонний государственный контроль в части администрирования корневой зоны, неравномерная стоимость международной связности, плохо определённое сотрудничество в области безопасности и киберпреступности, барьеры для участия, слабости многоязычия и пробелы в координации. Многие из этих диагнозов имели политические последствия, потому что переводили недовольства в повестку, которой могли заняться переговорщики.

Экспертный орган хорошо подходит для такой работы. Он может сравнивать институты, связывать технические зависимости с публичными последствиями и отличать проблемы, требующие координации, от тех, что уже отнесены к ответственному органу. Он может сказать, что вопрос заслуживает внимания, ещё не решая, кто должен им править.

Опасность начинается, когда выявление трактуется как уполномочивание. Если комиссия определяет конфиденциальность как вопрос управления интернетом, она не получает тем самым права писать закон о конфиденциальности. Если она находит неравенство в стоимости связности, она не становится ценовым регулятором. Если она замечает слабое участие развивающихся стран, она не может назначить себя их представителем.

WGIG в целом уважала эту границу, адресуя рекомендации соответствующим организациям, переговорщикам саммита и предложенному диалоговому форуму. Итоговый доклад не пытался эксплуатировать системы, которые он изучал. Это различие следует сохранять в позднейших пересказах. Её достижение состояло в том, чтобы сделать забытые проблемы читаемыми и предложить институциональные пути, а не унаследовать всю власть, связанную с этими проблемами.

Консенсус внутри группы имел ограниченный смысл

Итоговый доклад представил общее определение, карту проблем и предложение о форуме, но не сфабриковал единство там, где его не было. По вопросам глобальной публичной политики и надзора он изложил четыре модели, а не делал вид, что члены выбрали одну. Сопровождающий базовый доклад фиксировал более широкий круг аргументов и указывал, разделялись ли взгляды большинством или только частью членов.

Такое обращение с разногласиями усиливает доклад. Консенсус выглядит убедительнее, когда видна его область. Члены могли соглашаться с тем, что разрыв в глобальном диалоге существует, и расходиться по поводу нового совета, правительственного надзора, институциональной реформы или соотношения существующих органов.

Смысл консенсуса был также внутренним. Он показывал, что этот назначенный набор людей после месяцев совещаний и консультаций смог принять определённые формулировки. Это полезное свидетельство межведомственной реализуемости. Формулировка, способная пережить такую разнородную группу, с большей вероятностью помогала переговорам саммита, чем текст, написанный одним лагерем заинтересованных сторон.

Внутренний консенсус не измерял публичную поддержку вне группы. Не было знаменателя всех пользователей, не было зафиксированной явки и не было процедуры превращения молчания в согласие. Открытые консультации давали комментарии и оспаривание, а не всемирный референдум.

Это различие защищает консенсус от инфляции. Орган может честно сообщить: «наши члены достигли согласия после консультаций», оставляя внешним институтам решать, какая юридическая или политическая сила за этим следует. Проблемы начинаются с пассивной конструкции «сформировался глобальный консенсус», которая скрывает, кто согласился и по какому правилу.

Доклад предлагал варианты, потому что не мог наделять властью

WGIG предложила новую форумную функцию и исследовала модели для вопросов публичной политики и надзора. Предложение о форуме было областью наибольшего совпадения позиций: пространство для диалога, выявления проблем, обмена опытом, наращивания потенциала и коммуникации с соответствующими органами. Его логика отражала собственную успешную функцию группы как моста.

Четыре модели надзора вскрыли более жёсткий предел. Институциональная власть над критическими интернет-ресурсами затрагивала государства, существующие технические органы, операционную непрерывность и геополитическое доверие. Комиссия из сорока человек могла анализировать альтернативы, но не могла создать согласие, необходимое для установления одной из них.

Предложение вариантов поэтому не было слабостью. Это была конституционная честность. Там, где экспертиза группы превышала её полномочия, она возвращала решение саммиту. Такой подход также позволял переговорщикам отделить широко поддержанный форум от нерешённых предложений о более сильном надзоре.

Более поздний Форум по управлению интернетом (IGF) не следует читать как передачу собственного предполагаемого мандата WGIG. Это была рекомендация, подхваченная государствами в Тунисской программе. Полномочия форума проистекали из принятого текста саммита и последующих решений ООН. WGIG дала проектный замысел и политическую реализуемость; принимающие институты дали формальное уполномочивание.

Тунис принял формулировки; он не выявил скрытый электорат

Тунисская программапоблагодарила WGIG, приняла к сведению её доклад, использовала её рабочее определение и создала Форум по управлению интернетом. Это сильное свидетельство влияния. Оно также проясняет цепочку полномочий.

Документ приняли главы делегаций в рамках саммита. Их полномочия проистекали от государств и международной конференции, а не от членов WGIG. Негосударственные участники внесли вклад в более широкую дискуссию WSIS, но принятый текст остался межправительственным результатом. Саммит не сказал, что сорок экспертов получили законодательную власть над интернетом.

Формулировка «принял к сведению» важна. Она признавала доклад и использовала его работу, не делая каждое предложение или модель обязательной. Саммит выбирал среди рекомендаций, сохранил существующие институты и поручил новому форуму необязывающую роль без надзора. Он не принял ни одну из четырёх глобальных моделей надзора как декрет WGIG.

Эта последовательность демонстрирует здоровое разделение труда, если её точно описывать. Эксперты формулировали проблемы и проверяли варианты. Политический орган принял одни и отклонил другие. Существующие организации сохранили свою компетенцию. Новый форум оставил диалог открытым.

Разделение было несовершенным, потому что государства сами не представляют непосредственно каждого пользователя интернета, а возможности участия оставались неравными. Но замена экспертной коллегии на саммит не устранила бы этот разрыв. Она лишь скрыла бы его.

Пользователи были затронутой публикой, а не электоратом WGIG

В 2004 году интернетом пользовались почти миллиард человек, согласно историческому обзору в докладе. Эти пользователи сталкивались с очень разными условиями доступа, законами, языками, ценами и рисками. Они не образовывали единого политического сообщества с общим избирательным регистром или согласованным конституционным правилом.

Это отсутствие затрудняло представительство, но не делало пользователей нерелевантными. Их опыт должен был входить через исследования, свидетельства гражданского общества, рыночные данные, подотчётность правительств, открытые консультации и технические измерения. Качество анализа WGIG частично зависело от того, насколько хорошо она принимала эти сигналы.

Свидетельства пользователей — не то же самое, что уполномочивание пользователей. Набор показаний может установить, что вред существует. Результаты опросов могут описать выборку населения. Данные об использовании могут выявить доступ или отказы. Ничто из этого автоматически не уполномочивает исследователя выбирать институт для всех затронутых.

И наоборот, отсутствие глобальных выборов не должно использоваться для отметания вреда пользователям. Экспертной комиссии не нужна избирательная власть, чтобы сообщить, что стоимость связности исключает людей или что мера безопасности угрожает свободе выражения. Ей нужны надёжные доказательства и правильно ограниченные утверждения.

Полезное различие — между разговором о затронутой публике и разговором от её имени. WGIG имела право анализировать, как управленческие механизмы влияют на пользователей. Она не могла убедительно заявлять, что пользователи коллективно делегировали выбор институтов её членам.

Экспертиза заслуживает внимания доводами

Легитимность содержательной работы WGIG во многом опирается на компетентность. Её члены знали телекоммуникационную политику, координацию интернета, дипломатию, бизнес, развитие и гражданско-общественную защиту прав. Группа провела четыре заседания, заказала тематические доклады, пригласила комментарии и подготовила и краткий итоговый доклад, и более подробный рассказ о разногласиях.

Экспертиза должна влиять на то, как принимается рекомендация. Хорошо обоснованный анализ от людей, которые понимают функционирование корневой зоны, международные институты и экономику доступа, заслуживает серьёзного рассмотрения. Он может вскрыть последствие, которое широкий электорат не может легко оценить.

Экспертиза не отменяет потребности в доводах. Сильнейшие утверждения WGIG указывают механизм, называют институты и фиксируют неопределённость. Самое слабое возможное использование доклада — апелляция к престижу: сорок уважаемых людей согласились, поэтому все остальные должны подчиниться.

Обоснование делает экспертную власть оспоримой. Позднейший читатель может спросить, актуально ли описание корневой зоны, работает ли классификация заинтересованных сторон, устранил ли институт выявленный пробел и меняет ли рекомендацию новая информация. Притязание на мандат сопротивляется такой проверке, считая статус говорящего достаточным.

Долговременная ценность доклада — в его объяснительной архитектуре, а не в личном авторитете авторов. Поэтому его определение может оставаться полезным, даже когда интернет, его пользователи и институты ушли далеко за пределы ситуации 2005 года.

Включённость может повышать легитимность, не создавая представительства

Независимые исследования глобальных институтов показывают, что включение негосударственных участников может повышать воспринимаемую легитимность, когда публика ожидает от этих участников вклада в экспертизу, прозрачность, ориентацию на общественные интересы, представительство или операционные возможности. Этот вывод помогает объяснить политический успех WGIG, не требуя фиктивных выборов.

Правительства не обладали всеми релевантными знаниями. Операторы и компании понимали инфраструктуру и рынки. Группы гражданского общества приносили проблемы прав и развития. Академики и технические участники могли связывать долгосрочный дизайн с политикой. Их включение улучшило исследование и показало, что управление интернетом нельзя свести к межгосударственному торгу.

Тип вклада должен оставаться видимым. Компанию могут включать за операционные знания, а не как представителя потребителей. Группу гражданского общества могут включать за свидетельства об общественных интересах, а не как избранный голос целого региона. Учёного могут включать за экспертизу, а не для решения вопросов распределительной справедливости.

Легитимность становится сильнее, когда институт приводит утверждение о включении в соответствие с реальным вкладом участника. Она слабеет, когда ярлык «многосторонний» используется, чтобы подразумевать, что каждое затронутое население одобрило результат.

Состав WGIG поддерживает функциональное утверждение: группа свела в одно совещание несколько необходимых видов знания. Он поддерживает процедурное утверждение: члены работали как равные, и группа использовала открытые консультации. Он поддерживает утверждение о результативности: работа помогла переговорщикам достичь устойчивого урегулирования. Он не поддерживает самостоятельно утверждение о демократическом делегировании.

Временным комиссиям нужна подотчётность по результату

Временный экспертный орган не может быть подотчётен точно так же, как избранный законодательный орган или постоянный регулятор. Его члены могут завершить поручение раньше, чем затронутые люди смогут оценить долгосрочные последствия. Нет бюджета, который можно удержать, нет обычных выборов, которые можно оспорить, и нет административного решения, которое можно обжаловать.

Поэтому его подотчётность должна быть тесно привязана к продукту. Читателям нужны мандат, состав, принадлежности, заседания, рассмотренные доказательства, полученные комментарии, неразрешённые разногласия и путь, по которому рекомендации будут приняты или отклонены. Доклад должен быть достаточно ясным, чтобы другой институт мог пересмотреть его логику после роспуска группы.

WGIG выполнила часть этого стандарта необычно хорошо для своего времени. Она опубликовала список членов, краткий доклад, гораздо более длинный базовый отчёт и несколько институциональных моделей там, где согласие не удалось. Публичные консультации и проектные бумаги оставили след шире итогового текста. Эти материалы позволили позднейшим аналитикам отделить общее определение от спорных вопросов надзора.

Другие измерения остались тоньше. Путь назначений был описан на высоком уровне, а не как воспроизводимая процедура отбора. Приложение давало принадлежности, но не индивидуальные маршруты выдвижения или инструкции электоратов. Не было публичного реестра, объясняющего, как каждый крупный консультационный вклад изменил итоговый доклад.

Эти ограничения не аннулируют работу. Они определяют, насколько уверенно позднейший пользователь может заявлять о сбалансированности, отзывчивости или консенсусе. Подотчётность по результату успешна, когда доклад переживает престиж своих авторов и когда принимающий институт не может спрятаться за ними.

Для WGIG конечное событие подотчётности произошло в Тунисе. Переговорщикам пришлось решать, какие рекомендации использовать. Документы саммита сделали этот выбор видимым. Более сильная модель сегодня добавила бы матрицу ответов: принято, отклонено, отложено или передано, с причинами и названным органом по каждой позиции.

Глобальные выборы не решили бы проблему дизайна

Отказ от фиктивного электората не означает, что WGIG следовало избирать всемирным народным голосованием. Такие выборы потребовали бы ответов, которых у интернета не было: кто имеет право голоса, принадлежат ли голоса людям или институтам, как сравнивать страны с радикально разными уровнями доступа, как учитывать несовершеннолетних и общих пользователей и может ли одно большинство решать вопросы технической координации автономных сетей.

Даже осуществимые выборы не гарантировали бы экспертизу, необходимую для определения сложного поля. Демократическое уполномочивание и техническая компетентность отвечают на разные задачи. Легитимная система может нуждаться одновременно в избранной публичной власти, открытом экспертном исследовании, защите прав и распределённой операционной автономии.

Лучшей альтернативой было не притворяться, что назначение равно выборам. Надо было использовать назначенную группу для ограниченной работы, которую она могла выполнять, раскрывать назначение и доказательства, сохранять разногласия и отправлять значимые решения институтам с их собственной властью. По сути, так и прошла последовательность 2004–2005 годов.

Цена театра представительства — скрытая подотчётность

Превращение WGIG в глобальный электорат не просто преувеличило бы историю. Это затруднило бы позднейшую подотчётность. Если о членах говорят, что они представляют группы заинтересованных сторон, читатели могут разумно попросить эти группы призвать их к ответу. Но не было единого электората частного сектора или гражданского общества, способного давать инструкции или оценивать работу.

Фикция также позволяет принимающим институтам уходить от ответственности. Правительство может изобразить трудный выбор как волю многостороннего сообщества, а не объяснять собственное голосование. Компания может ссылаться на широкое определение как на общественное согласие с коммерческой позицией. Технический орган может взывать к престижу WGIG, уходя от существа текущего спора.

Точная атрибуция предотвращает такое отмывание. WGIG предлагала. Участники саммита вели переговоры. Государства принимали. Существующие организации внедряли в пределах своей власти. Позднейшие органы пересматривали или расширяли механизмы. Каждый действующий субъект должен отвечать за свой шаг.

Та же дисциплина применима к нынешним экспертным группам. Сбалансированный состав не освобождает заказывающий институт от решения. Публичные власти не могут вывести подотчётность за скобки, собрав экспертов и затем описав их рекомендацию как приказ общества.

Лучший аудит для временных глобальных комиссий

WGIG была создана до того, как многие нынешние ожидания относительно прозрачности отбора стали рутиной. Тем не менее её материалы подсказывают практический аудит для будущих комиссий.

Во-первых, публиковать точный мандат и различать полномочия на изучение, рекомендацию, разработку программ и принятие решений. Во-вторых, раскрывать цепочку назначений: кто выдвинул, составил короткий список, отобрал и утвердил каждую роль. В-третьих, описывать ожидаемый вклад каждого члена, не приравнивая должность к мандату от электората.

В-четвёртых, публиковать критерии отбора и агрегированное описание пула кандидатов, включая регионы, языки, профессиональные среды и взгляды, которые остались не представлены. В-пятых, фиксировать материальные принадлежности и совмещённые роли. Независимость не должна требовать притворства, что институциональный опыт исчез при назначении.

В-шестых, отделять консультацию от согласия. Сообщать, кто мог участвовать, на каких языках, с каким уведомлением и поддержкой и как комментарии изменили текст. Не считать представленные материалы голосами, если не существовало правила голосования. В-седьмых, сохранять разногласия и указывать, какие выводы единодушны, широко разделяются, поддержаны большинством или просто предложены как варианты.

В-восьмых, требовать от принимающего органа публикации собственных обоснований. Если он принимает рекомендацию комиссии, он должен назвать юридическую основу, затронутые интересы и доказательства, поддерживающие выбор. В-девятых, назначать дату пересмотра, чтобы влиятельное определение не становилось постоянным просто в силу повторения.

Эти меры не превращают комиссию в парламент. Они делают экспертную власть читаемой и оставляют политическую власть у институтов, ответственных за её осуществление.

Как использовать материалы WGIG сейчас

Доклад остаётся первоисточником по институциональной истории управления интернетом. Он может показать, что рассматривала группа, какие проблемы выделила, как определила поле и какие модели предложила в июне 2005 года. Его приложение может показать профессиональные принадлежности, которые члены публично имели на тот момент.

Сам по себе он не может доказать, что какой-либо диагноз был эмпирически полным, что состав представлял население мира, что рабочее определение — единственное верное или что позднейший институт пользуется демократической легитимностью. Официальное авторство устанавливает происхождение, а не универсальную истину.

Цитируя определение, нынешний институт должен объяснять, почему оно остаётся полезным и что изменилось. Власть платформ, концентрация облаков, искусственный интеллект, крупномасштабные рынки данных и глубокая интеграция цифровых систем в публичные услуги изменили операционную поверхность. Определение достаточно широко, чтобы вместить многое из этого, но его категории заинтересованных сторон могут скрывать новые формы зависимости.

Цитируя состав, аналитики должны избегать жёсткого приписывания членов к категориям без объяснения совмещённых ролей. Цитируя консенсус, следует указывать, пришло ли утверждение из итогового доклада, базового доклада или одной из четырёх конкурирующих моделей. Цитируя предложение о форуме, следует отличать рекомендацию WGIG от власти, позже предоставленной Тунисской программой.

Этот метод не умаляет WGIG. Он показывает, почему группа была важна.

Вывод: карта может направлять мир, не управляя им

WGIG добилась успеха потому, что была достаточно мала, чтобы работать, и достаточно разнообразна, чтобы переводить. Сорок человек могли встречаться неоднократно, выучить институциональные языки друг друга и составить определение, которым могли пользоваться правительства, компании, технические сообщества и организации гражданского общества. Группа превратила поляризованный спор о контроле в более широкое исследование правил, ролей, развития, прав и координации.

Её состав улучшил эту работу. Правительственный опыт связал доклад с международными переговорами. Технические и операционные знания защищали непрерывность. Деловой опыт вскрывал стимулы внедрения. Перспективы гражданского общества и развития расширяли повестку. Географический охват ставил под сомнение допущение, что приоритеты одного региона универсальны.

Ничто из этого не создало глобальный электорат. Члены назначались после консультаций, работали лично и не были подотчётны всемирному органу пользователей. Ярлыки заинтересованных сторон упорядочивали экспертизу, но не определяли избирательные округа. Внутренний консенсус показывал, что трудный мост можно построить; он не показывал, что все по нему перешли.

Поэтому верная трактовка наследия оказывается сильнее, чем безоговорочное восхищение или же полное отрицание. WGIG обладала реальной властью над повесткой и пользовалась ею через определение, классификацию и институциональный дизайн. Она употребила эту власть, чтобы создать долговечную карту и рекомендовать форум, а не претендовать на операционный контроль. Государства в Тунисе затем выбрали, что принять, и несли ответственность за итоговое урегулирование.

Сохранение видимой границы делает наследие открытым для пересмотра. Определение, поданное как приказ представленного мира, трудно ставить под вопрос, не создавая впечатления, что ты отвергаешь этот мир. Определение, поданное как хорошо обоснованная работа конкретной комиссии, можно проверять на фоне новых технологий, новых концентраций власти и населения, которого исходное исследование не достигало. Тогда пересмотр становится свидетельством институционального обучения, а не непослушания. Идеи WGIG живы потому, что продолжали объяснять поле, а не потому, что её члены обладали неотчуждаемым правом его определять.

Это различие оставляет будущей публике свободу удержать то, что работает, оспорить то, что не работает, и добавить опыт, который исходная комната не могла вместить.

Экспертные группы наиболее легитимны, когда не подражают электоратам. Они должны с особой тщательностью выявлять, объяснять, сравнивать и рекомендовать. Принимающие институты должны открыто решать под собственную власть. Публика должна видеть границу. Сорок членов WGIG помогли миру понять, что может включать управление интернетом. Они не стали мировым разрешением управлять.

Источники