Résumé

  • L’accord d’adhésion du 25 avril 2005 a conféré à AFRINIC, en tant que registre Internet régional admis au sein de la NRO, le droit contractuel à un contingent de trois personnes. Ce droit unique était exercé par deux voies distinctes : une nomination par le conseil d’administration d’AFRINIC et deux sélections par le forum régional de politique publique.
  • Les trois titulaires siégeaient à la fois au NRO Number Council et, par l’effet de l’accord ASO de 2004, à l’ASO Address Council. Ils participaient à un circuit de conseil, d’examen procédural et de recommandation soumis à d’autres décisions régionales et à l’intervention d’ICANN; ils ne détenaient ni souveraineté, ni propriété des ressources de numérotation, ni pouvoir direct sur le routage ou de sanction contre les opérateurs.
  • Le conseil d’administration pouvait remplacer immédiatement la personne qu’il avait lui-même nommée. En revanche, la révocation d’un membre issu de la région devait suivre une procédure régionale publiée. Aucune procédure AFRINIC applicable en 2005 n’a été retrouvée dans le dossier contrôlé, et le conseil d’administration a reconnu en 2017 que les lignes directrices électorales n’en comportaient pas.

Analyse

Un droit de trois sièges qui ne dit pas « trois nominations par le conseil »

La phrase décisive se trouve dans l’instrument signé le 25 avril 2005 entre la NRO et AFRINIC. Elle établit qu’AFRINIC, en sa qualité de registre Internet régional, avait le droit de sélectionner trois personnes au NRO Number Council, selon les modalités du protocole d’accord de la NRO incorporé à l’adhésion. L’expression paraît simple. Lue seule, elle pourrait donner l’impression qu’AFRINIC, conçue comme un centre de décision unique, choisissait librement les trois membres. Le texte incorporé empêche précisément cette lecture.

La section 7 du protocole d’accord de la NRO du 24 octobre 2003 partage l’exercice du droit. Dans chaque contingent régional, une personne est nommée par le conseil d’administration du registre régional. Deux autres sont sélectionnées par le forum régional de politique publique au moyen d’une procédure ouverte, accessible, documentée et transparente. Le droit d’AFRINIC est donc un droit-cadre : il réserve trois places à l’institution admise, mais distribue l’autorité de sélection entre deux organes qui ne sont ni interchangeables ni subordonnés l’un à l’autre pour cet acte précis.

Cette différence n’est pas une subtilité de vocabulaire. Elle détermine qui doit rendre des comptes, qui peut corriger une erreur de choix et qui ne peut pas s’approprier la décision d’autrui. Le conseil d’administration répond de sa nomination. Le forum régional répond de ses deux sélections. Dire simplement qu’« AFRINIC a nommé trois représentants » efface la majorité des sièges du mécanisme public prévu par l’accord. Dire à l’inverse que « la communauté a élu les trois » efface le siège corporatif. Le montage de 2005 associait les deux sources de désignation à l’intérieur d’un même contingent.

Le titulaire du droit institutionnel restait AFRINIC. Ce n’était pas chaque membre d’AFRINIC, chaque participant à la réunion, chaque opérateur de réseau, chaque État de la région de service ou chaque habitant pris individuellement. Mais ce titulaire institutionnel n’était pas davantage le seul conseil d’administration. AFRINIC était alors présentée, dans sa demande de reconnaissance de mars 2005, comme une organisation régionale à but non lucratif, non gouvernementale et fondée sur l’adhésion, gérée depuis Maurice.

Les statuts archivés de 2007, utilisés avec prudence car postérieurs à l’événement, la décrivent comme une société mauricienne privée limitée par garantie. Cette forme privée ne rend pas son rôle fictif; elle situe l’origine de son pouvoir dans un ensemble de contrats, de procédures internes et de reconnaissances institutionnelles, non dans une délégation de souveraineté publique.

Le contexte chronologique éclaire l’acte sans en élargir la portée. Le conseil d’administration d’ICANN a reconnu AFRINIC comme cinquième registre Internet régional le 8 avril 2005. Dix-sept jours plus tard, l’accord d’adhésion a été signé. Cette proximité temporelle montre la transition rapide vers une participation à égalité institutionnelle au sein de la NRO. Elle ne transforme pas ICANN en sélecteur des trois personnes. La reconnaissance était une condition de contexte; les pouvoirs de désignation venaient, eux, de la répartition inscrite dans les accords.

Le passage de l’égalité institutionnelle à trois personnes nommées

L’application initiale est consignée dans le rapport d’AFRINIC-2. Le 26 avril 2005, cinq candidats ont reçu les décomptes suivants : Jean Robert Hountomey, 33; Sylvia Geha Kezengwa, 27; Ali Drissa Badiel, 23; Pierre Ouedraogo Atohoun, 16; et Ochieng, 5. Le rapport déclare Hountomey et Kezengwa élus. Il indique séparément que le conseil d’administration d’AFRINIC a nommé Alan Barrett pour un mandat d’un an. Le dispositif abstrait — un plus deux — est ainsi devenu un contingent réel : Barrett pour le siège du conseil, Hountomey et Kezengwa pour les deux sièges du forum.

Le calcul de 33 + 27 + 23 + 16 + 5 donne 104 unités de vote attribuées aux candidats. Il ne donne pas 104 électeurs. Le rapport contrôlé ne livre ni le nombre de personnes ayant voté, ni le nombre de bulletins émis, ni la limite de voix par électeur, ni les bulletins invalides, ni les abstentions, ni le dénominateur des personnes éligibles. Un scrutin permettant plusieurs choix par électeur pourrait produire 104 unités avec nettement moins de 104 personnes. Même si une pièce ultérieure établissait qu’il s’agissait de 104 électeurs uniques, il manquerait encore le nombre total d’électeurs possibles pour calculer une participation.

Les écarts n’autorisent pas davantage une théorie du mandat. Hountomey devance Kezengwa de six unités; Kezengwa devance Badiel, troisième, de quatre. Cela établit l’ordre du résultat publié, rien de plus. Sans architecture du bulletin et sans corps électoral vérifiable, il est impossible de convertir ces écarts en part des électeurs, en degré de représentativité continentale ou en jugement sur la légitimité politique. Les sources officielles enregistrent un acte et des chiffres; elles ne leur ajoutent pas un sens que leurs propres données ne peuvent soutenir.

Une annonce de l’ASO datée du 28 avril affirme que des membres d’AFRINIC ont voté pour Hountomey et Kezengwa, respectivement pour des mandats annoncés de trois et deux ans. Cette formulation doit demeurer attribuée à l’ASO. Elle ne supprime pas le texte plus large de la procédure régionale, et ne suffit pas à reconstituer la liste des votants. Le rapport, l’annonce et une présentation à APNIC 20 soutiennent ensemble la séquence la plus robuste : Hountomey jusqu’en 2008, Kezengwa jusqu’en 2007, Barrett jusqu’en 2006. Une autre présentation officielle, faite à RIPE 50, inverse toutefois les années 2007 et 2008 pour les deux élus.

Cette collision ne doit pas être nettoyée en silence. La prépondérance des pièces soutient la première lecture, mais la discordance officielle reste une limite de preuve.

Le choix de mandats annoncés d’un, deux et trois ans produisait un échelonnement initial. Il réduisait le risque d’expiration simultanée du contingent. Il serait néanmoins imprudent de calculer des durées exactes au jour près : les sources donnent des mandats et des dates de fin, tandis que le démarrage en cours d’année et la table contradictoire rendent une précision supplémentaire artificielle.

La candidature ouverte ne définit pas automatiquement l’électorat

La procédure AFRINIC archivée avant l’élection apporte une distinction indispensable. Elle dit que l’élection était ouverte à toute personne et demande, pour un candidat, l’affiliation, l’adresse physique et le pays. Elle ne publie pas de condition générale de résidence, d’emploi, de citoyenneté, de nationalité ou d’exclusion des salariés d’un registre régional. Cela ne prouve pas qu’aucune instruction privée ou règle non indexée n’a jamais existé.

Cela établit la règle publique retrouvée : une candidature annoncée comme ouverte à tous, avec des renseignements demandés, mais sans les exclusions que l’on serait tenté d’ajouter rétrospectivement.

Le texte sur les électeurs est différent. Le rapport de réunion dit que les personnes éligibles au vote résidaient et travaillaient dans la région de service d’AFRINIC. On ne sait pas si les deux conditions étaient cumulatives, si la rédaction voulait signifier l’une ou l’autre, quelles dates de référence étaient appliquées, ni quels justificatifs étaient contrôlés. Surtout, cette phrase porte sur le vote. Elle ne peut pas être déplacée vers la candidature pour créer une qualification géographique ou professionnelle que le texte de candidature ne donne pas.

Il faut également résister à l’importation d’une règle obsolète. Le protocole ASO de 1999 interdisait aux salariés des registres régionaux de siéger. Cet instrument avait été remplacé par le protocole ASO du 21 octobre 2004. Ni l’accord NRO de 2003, ni l’accord ASO opératoire de 2004, ni la procédure AFRINIC publiée en avril 2005 ne reproduisent une interdiction générale de ce type. Une restriction disparue d’un ancien texte ne redevient pas applicable par intuition. Son éventuelle survie aurait besoin de sa propre preuve.

Ces distinctions protègent deux vérités simultanées. Premièrement, les deux sièges du forum ont bien été remplis par une procédure publique dont le résultat est documenté. Deuxièmement, la documentation disponible ne permet pas d’idéaliser cette procédure. Le registre final des électeurs, les contrôles de qualification, les candidatures éventuellement rejetées et la mécanique du bulletin manquent. La bonne conclusion n’est donc ni « scrutin sans limites », ni « mandat démocratique de l’Afrique », mais « sélection institutionnelle attestée, avec des frontières d’éligibilité et de participation partiellement ouvertes ».

Un même titulaire, deux fonctions institutionnelles

Les trois personnes ne recevaient pas six sièges. Le protocole d’accord ASO du 21 octobre 2004 dispose que les membres du NRO Number Council constituent l’ASO Address Council. Chaque personne exerçait ainsi un double rôle attaché à une même sélection : membre du conseil de la NRO dans la structure de coordination des registres, et membre du conseil d’adressage de l’ASO dans la relation avec ICANN.

Dans le premier rôle, le NRO Number Council conseillait le NRO Executive Council sur les propositions de politiques mondiales relatives aux ressources de numérotation IP et servait de point de consultation pour des acteurs extérieurs. Il pouvait élaborer ses propres procédures de travail, soumises à l’approbation du NRO Executive Council.

Dans le rôle ASO, les mêmes personnes examinaient le processus des politiques mondiales, conseillaient ICANN sur la politique d’allocation des ressources de numérotation, formulaient des recommandations concernant la reconnaissance de nouveaux registres régionaux et accomplissaient certaines fonctions de sélection définies dans l’accord.

Ce sont des fonctions réelles. Une recommandation bien informée peut modifier le calendrier, la qualité d’un examen ou la manière dont une objection régionale entre dans une décision collective. Une erreur de procédure peut, à l’inverse, retarder ou fragiliser un résultat. Mais le pouvoir restait encastré dans plusieurs portes. Une politique mondiale exigeait l’accord au travers des processus de tous les registres régionaux et une action d’ICANN lorsqu’elle appelait une intervention de l’IANA ou d’un autre organe lié à ICANN.

Aucun membre d’AFRINIC, aucun trio régional et aucun conseil agissant seul ne pouvait transformer un avis en règle mondiale exécutoire.

Le conseil de la NRO comptait quinze membres après l’arrivée du cinquième registre : cinq contingents multipliés par trois. Les trois sièges liés à AFRINIC représentaient donc 20 % du nombre de sièges. À l’intérieur du contingent, les deux sièges du forum représentaient deux tiers, soit 13,33 % du conseil complet; le siège du conseil d’administration représentait un tiers du contingent, soit 6,67 % du conseil. Ces proportions mesurent une répartition institutionnelle entre régions de service. Elles ne mesurent ni la population, ni le nombre de réseaux, ni les membres, ni les adresses, ni les États, ni l’exposition économique.

L’égalité entre cinq registres n’est pas automatiquement l’égalité entre les personnes affectées par leurs décisions.

Le mot « représentant » doit donc être manié avec exactitude. Il peut signaler l’origine institutionnelle d’un siège : une personne issue du contingent AFRINIC et choisie selon l’un de ses deux canaux. Il ne prouve pas une procuration donnée par tous les opérateurs africains, encore moins une souveraineté politique sur un continent. Une personne concernée par la coordination est une partie prenante; elle ne devient pas, du seul fait de participer à une réunion, le mandant de ceux qui y siègent. Réciproquement, refuser l’inflation rhétorique ne retire rien au droit contractuel effectivement acquis par AFRINIC.

La frontière la plus révélatrice : remplacer n’est pas révoquer

Le partage des sélections se prolonge dans les règles de sortie, mais de façon asymétrique. Pour la personne nommée par le conseil d’administration d’un registre régional, la section 7 de l’accord NRO est nette : le conseil qui l’a nommée peut la remplacer, et le successeur prend immédiatement sa place. L’autorité du conseil d’administration d’AFRINIC sur son propre siège était donc directe. Elle ne dépendait pas de l’invention d’un pouvoir général sur le contingent.

Pour un membre provenant de la région AFRINIC, le protocole ASO de 2004 prévoit une autre voie. La région d’origine pouvait le révoquer conformément à une procédure régionale publiée. Le texte mondial attribuait une compétence à l’échelon régional, mais n’indiquait pas à lui seul quel organe local décidait, pour quels motifs, avec quel préavis, à quel seuil, ni selon quel recours. Ces éléments devaient venir d’une procédure publiée par la région.

Le dossier public contrôlé n’a pas livré une telle procédure AFRINIC en vigueur en avril 2005. L’importance de cette lacune est renforcée par un constat ultérieur de l’institution elle-même. Le 26 novembre 2017, le conseil d’administration d’AFRINIC a consigné que les lignes directrices relatives à l’élection ASO AC/NRO NC ne comportaient pas de procédure de révocation, puis a décidé d’en préparer une pour consultation. Cette déclaration atteste la lacune des lignes directrices à cette date. Elle ne prouve pas qu’aucune règle privée, aucune autre norme applicable ou aucun remède juridique n’a pu exister pendant toute la période.

Elle interdit toutefois d’affirmer qu’une procédure publique locale de 2005 a été établie alors qu’aucune n’a été retrouvée.

Le projet publié en 2018 montre une tentative de combler le vide. Parce qu’il était présenté comme projet soumis à commentaires, il n’est ni une règle opératoire de 2005 ni, sans acte d’adoption retrouvé, une preuve de sa propre entrée en vigueur définitive. La procédure du 15 juin 2019 constitue une évolution encore plus tardive. Elle indique qu’aucune procédure spécifique NRO NC/ASO AC n’existait et renvoie ces sièges vers des mécanismes généraux. Elle renseigne l’histoire de la gouvernance; elle ne peut pas être antidatée.

Cette frontière laisse une cartographie précise. Le conseil d’administration pouvait remplacer son propre nommé. La région pouvait révoquer un membre originaire de la région, à condition d’agir selon une procédure publiée. En l’absence de procédure locale retrouvée, on ne peut attribuer un pouvoir sommaire de révocation ni au conseil, ni à une réunion, ni aux membres d’AFRINIC, ni au NRO Executive Council, ni à ICANN. L’absence de voie publique claire affaiblit l’auditabilité de la responsabilité, mais elle ne rend pas automatiquement les mandats invalides et ne prouve aucune faute individuelle.

La vacance de 2007 ne tranche pas la révocation

Le protocole ASO prévoyait aussi la continuité. Après le décès, la démission ou la révocation d’un membre, le registre de la région affectée devait procéder à une nomination intérimaire jusqu’à la prochaine élection régionale programmée; si une partie du mandat restait à courir, l’élection devait la compléter. Cette règle traite la vacance comme un événement de continuité. Elle ne permet pas, à elle seule, d’identifier sa cause.

Le 11 janvier 2007, l’ASO a annoncé que le conseil d’administration d’AFRINIC avait reconduit Alan Barrett pour trois ans et nommé Ali Drissa Badiel afin d’achever le mandat de Sylvia Geha Kezengwa. La seconde mesure établit qu’une vacance existait et qu’une nomination intérimaire a été effectuée. La source ne dit pas si Kezengwa avait démissionné, avait été révoquée, était décédée, se trouvait empêchée ou avait quitté le siège pour une autre raison. Présenter Badiel comme la preuve d’une révocation serait transformer une conséquence administrative en explication causale.

La nuance est particulièrement importante parce que le dossier souffre justement d’une lacune sur la procédure de révocation. Une nomination provisoire peut être parfaitement compatible avec plusieurs événements différents. Elle protège la présence régionale au conseil; elle ne valide rétroactivement aucune procédure, ne montre pas que le conseil possédait le siège élu et ne démontre pas que la titulaire précédente avait fait l’objet d’une mesure disciplinaire.

Ce que les trois sièges changeaient pour les opérateurs — et ce qu’ils ne changeaient pas

Pour les opérateurs et les détenteurs de ressources, l’effet plausible passe par la transmission de l’information. L’adhésion donnait à la région de service d’AFRINIC un canal institutionnel de même taille que celui de chaque autre registre au sein du conseil. Des connaissances régionales, des objections de procédure et des conséquences opérationnelles pouvaient ainsi entrer dans l’examen des politiques mondiales et les avis adressés à ICANN. L’absence totale de contingent aurait exclu cette voie et rendu la participation du nouveau registre inégale.

Le mécanisme ne reliait cependant pas directement une voix au conseil à une route BGP, à une allocation, à une révocation de ressources, à une décision RPKI, à une entrée WHOIS ou RDAP, à un prix ou à la continuité d’un service. Tout effet de cette nature doit être retracé jusqu’à la politique, au contrat, à l’acte de registre ou à la loi compétente qui l’a produit. Le contingent pouvait influencer une recommandation; il ne commandait pas les routeurs et ne punissait pas les titulaires.

Cette séparation est la frontière de pouvoir centrale. AFRINIC coordonne un registre comptable, protège l’unicité des inscriptions et fournit des services administratifs dans une géographie donnée. Elle n’est, par ce fait, ni un État, ni une législature, ni une autorité de poursuite, ni un tribunal. Le NRO NC et l’ASO AC ne deviennent pas davantage souverains parce que leurs avis se situent dans une chaîne mondiale. Les documents officiels peuvent prouver les mots utilisés, les règles publiées et les actes consignés par leurs auteurs.

Leur estampille institutionnelle ne prouve pas une autorité métaphysique sur l’Internet ou sur une population.

La distinction n’implique pas que le registre est sans pouvoir pratique. Une institution qui tient un registre, organise une sélection et transmet des avis peut constituer un point de passage important. Les coûts de retard, les asymétries d’information et la valeur de la continuité sont réels. Mais l’influence opérationnelle et l’autorité juridique ne doivent pas être confondues. Une société privée peut exercer exactement les droits que ses contrats et ses règles lui donnent; la reconnaissance symbolique ne lui crée pas les pouvoirs que les parties au contrat ne possèdent pas.

Cette doctrine vaut aussi pour les sources de contexte. NRS peut plaider, rechercher, réunir et représenter les membres qui l’ont expressément autorisée. Elle n’exploite pas le registre d’AFRINIC, le RPKI, WHOIS ou RDAP, les recours, les règlements, les élections, la garde des ressources ou la continuité des services. Ses textes peuvent éclairer la séparation entre tenue de registre, coordination et souveraineté; ils ne remplacent pas l’accord exécuté lorsqu’il faut prouver les trois sièges ou le résultat d’avril 2005.

Les analyses de Heng Lu constituent ici la doctrine de contrôle sur le mandat, la comptabilité et la sanction, mais ne deviennent pas pour autant le procès-verbal du scrutin.

Le meilleur argument en faveur du montage de 2005

La critique la plus forte du dispositif ne doit pas effacer son meilleur argument. Le montage pouvait être compris comme un compromis fédéral raisonnable pour une coordination technique mondiale. AFRINIC entrait avec le même contingent de trois personnes que les registres déjà présents, au lieu d’être admise comme participant de second rang. Deux sièges ouverts au forum empêchaient le conseil d’administration de monopoliser l’apport régional. Un siège nommé par le conseil assurait un lien institutionnel plus direct et disposait d’une voie de remplacement immédiate.

Le double rôle NRO NC/ASO AC évitait de dupliquer deux conseils composés de personnes différentes. Les mandats échelonnés limitaient le risque d’une rupture simultanée.

Le traitement régional de la révocation pouvait également se défendre par la subsidiarité. Plutôt que d’accorder à ICANN ou à la NRO un pouvoir central de rappel sur des sièges provenant d’une région, le protocole demandait à chaque région de publier sa propre procédure. La nomination intérimaire protégeait ensuite la continuité jusqu’à une élection. Dans cette lecture, la diversité des sélecteurs, l’autonomie régionale et les multiples portes du processus mondial formaient des garde-fous contre la concentration.

Cet argument est compatible avec les textes. Il ne clôt pourtant pas la faiblesse locale. La subsidiarité ne fonctionne comme mécanisme de responsabilité que si la procédure exigée existe, est publiée et peut être utilisée. Une clause mondiale renvoyant à un processus régional absent crée une sortie nominale dont l’exécution reste incertaine. Le constat n’est pas que l’élection était frauduleuse, que les titulaires étaient incapables ou que le contingent était illégitime. Aucune de ces accusations n’est soutenue par le paquet factuel.

Il est plus étroit : l’architecture de sélection était explicite, tandis que la voie de révocation des deux sièges du forum ne l’était pas localement dans les documents retrouvés.

Il faut enfin séparer l’égalité entre registres de la représentation de tous les intérêts affectés. Trois sièges sur quinze donnaient à AFRINIC une égalité arithmétique avec chaque région de service. Cela pouvait faciliter la coordination entre institutions comparables. Cela ne prouve pas que les cinq régions portent des populations, des réseaux, des stocks d’adresses, des risques ou des économies comparables. Le système avait choisi une unité de représentation institutionnelle — le registre régional — et non une unité démographique.

Le reconnaître ne condamne pas ce choix; cela empêche seulement de lui attribuer un fondement qu’il n’avait pas.

Une conclusion étroite, mais robuste

Ce qui est fermé par la preuve est substantiel. L’accord signé le 25 avril 2005 donne à AFRINIC le contingent de trois personnes. L’accord incorporé répartit les sélections entre un siège du conseil d’administration et deux sièges du forum régional. Le rapport de réunion identifie les trois premiers titulaires. Le protocole ASO transforme chaque siège NRO NC en rôle ASO AC sans créer un second siège. Les fonctions sont consultatives, procédurales et de recommandation dans une chaîne à plusieurs décisions. Le conseil d’administration peut remplacer sa propre personne nommée. La révocation régionale exige une procédure publiée.

Ce qui reste ouvert compte tout autant : la mécanique exacte du bulletin, le nombre d’électeurs uniques, le dénominateur de participation, d’éventuelles règles privées de contrôle des candidatures, l’acte détaillé et le motif de la nomination de Barrett, une procédure régionale de révocation en vigueur en 2005, la cause de la vacance de Kezengwa, la discordance d’une table de mandats et la performance individuelle des titulaires. Ces absences interdisent les verdicts faciles.

La formulation défendable est donc celle d’une égalité institutionnelle bornée et d’une responsabilité divisée. AFRINIC a reçu trois sièges comme droit contractuel de représentation dans la coordination mondiale. Son conseil d’administration n’en a reçu qu’un à nommer et remplacer. Le forum régional en a reçu deux à sélectionner. Les titulaires ont apporté une voix régionale à des travaux de conseil et d’examen, sans devenir les souverains d’un continent. Et la clause de révocation des élus est restée suspendue à une procédure locale publiée que le dossier public contrôlé ne retrouve pas.