Résumé

  • Publié le 28 avril 2018 et encore « en discussion », le Draft 3 a réparé plusieurs défauts réels : quatre phases visibles, une définition plus travaillée des objections, un rapport de cycle de vie, des raisons publiques en cas de renvoi par le conseil, un calendrier de mise en œuvre et une voie d’appel minutée.
  • Sa carte du pouvoir restait pourtant déséquilibrée : les deux présidents contrôlaient de nombreux passages, le silence du dernier appel valait consensus, le conseil disposait à la fois d’un examen de ratification et d’une voie d’urgence, tandis que le recours demeurait confié à trois personnes issues de l’écosystème institutionnel.
  • Ces mécanismes pouvaient organiser le service privé d’un registre et améliorer la discipline de ses échanges. Ils ne pouvaient convertir la participation, la présence physique, une main levée, l’absence de réponse ou une décision interne dite « finale » en autorisation donnée par les opérateurs absents, en pouvoir réglementaire ou en juridiction.
  • La solution durable n’est pas l’absence de procédure, mais une procédure plus étroite : politiques obligatoires limitées à la fonction de registre, objections et dénominateurs publiés, silence traité comme une absence de donnée, contrôle du conseil cantonné à l’exécution et au droit de l’entreprise, recours privé réellement séparé et accès aux tribunaux préservé.

L3 — À Dakar, une salle silencieuse pouvait encore faire consensus

Le 9 mai 2018, à AFRINIC-28, la scène institutionnelle était ramassée. La réunion se tenait à Dakar. Le compte rendu officiel nomme Adewole Ajao et Sami Salih comme coprésidents de la séance. Devant eux se trouvait la troisième version d’une proposition de refonte du processus d’élaboration des politiques, publiée onze jours plus tôt sous l’identifiant AFPUB-2017-GEN-002-DRAFT-03. À l’issue de la discussion, la mention consignée ne fut ni adoption, ni ratification, ni entrée en vigueur. Elle fut : davantage de discussion nécessaire. Toute analyse sérieuse doit garder ce point d’arrivée en vue. Le Draft 3 fut une proposition sous discussion ; le dossier fermé ne montre ni ratification par le conseil, ni mise en œuvre, ni recours exercé sous ses clauses.

Ce statut importe parce que le texte était ambitieux. Il proposait de remplacer la section 3.0 du manuel consolidé des politiques et s’attaquait, selon son propre exposé, à trois insuffisances : l’absence de contrôles assez définis au stade de l’adoption, le caractère indéterminé du consensus et l’absence, dans le processus, d’une disposition organisant l’adoption par le conseil selon la voie constitutionnelle citée. En d’autres termes, le projet ne réglait pas seulement l’ordre des prises de parole. Il distribuait les compétences qui permettraient à une idée de devenir une règle administrée par le registre.

Là résidait sa portée quasi constitutionnelle, au sens interne et privé du terme : qui peut ouvrir une voie, qui peut la fermer, qui qualifie une objection, qui prononce le consensus, qui ratifie, qui renvoie et qui révise la décision.

La date du 28 avril 2018 délimite aussi ce que l’on peut attribuer exactement à la troisième version. Son historique de révision enregistre cinq changements. La section consacrée au consensus précisait désormais que le « consensus » du processus signifiait un consensus approximatif. Le choix de l’éditeur du document était clarifié. La ratification ou la non-ratification par le conseil était mieux exposée. La faculté de dérogation du conseil était reformulée et débarrassée de références à des sections particulières des statuts.

Enfin, le point de départ du délai de mise en œuvre passait de la conclusion consensuelle du dernier appel à la ratification par le conseil. Ce sont les cinq corrections proprement enregistrées pour cette version.

Le reste de l’architecture ne doit pas être artificiellement rebaptisé nouveauté du 28 avril. La version précédente avait déjà introduit ou remanié la mise en œuvre, la dérogation du conseil, les délais des appels contre les décisions des présidents, le régime d’appel, la séparation entre le processus lui-même et les lignes directrices du groupe de travail, ainsi que le passage à deux présidents. Le document de lignes directrices joint au Draft 3 portait d’ailleurs la date du 9 novembre 2017 et avait accompagné la version 2.

Le Draft 3 a incorporé cette architecture ; le dossier ne permet pas d’affirmer que chacune de ses clauses aurait été inventée ou modifiée en avril 2018. Cette distinction n’est pas un détail d’érudition. Elle empêche de confondre la publication étudiée avec la totalité de la généalogie du mécanisme.

La première réparation proposée était la visibilité. Quatre phases portaient des noms : Adoption, Discussion, Review et Concluding. Un auteur ne déposait donc plus simplement un texte dans une conversation indifférenciée. Au stade de l’adoption, les présidents examinaient la clarté de l’énoncé du problème, son appartenance au champ du processus et l’existence éventuelle d’un doublon. Ils pouvaient décourager une proposition jugée hors sujet ou redondante. La discussion devait ensuite exposer les arguments et permettre l’évolution du document.

La revue resserrait l’examen, puis la phase de conclusion devait conduire vers le dernier appel et la décision. Nommer les étapes crée une trace : il devient possible de demander pourquoi une proposition se trouve ici plutôt que là, et de comparer le traitement de plusieurs textes.

Le projet ajoutait de la matière à cette trace. Il prévoyait une analyse d’impact, une conservation des versions, des résumés et, après une déclaration de consensus, un rapport complet sur le cycle de vie adressé par les coprésidents au conseil. Une organisation privée chargée de tenir des enregistrements techniques bénéficie réellement de ce type de mémoire. L’archive rend les modifications observables. Le rapport oblige les responsables du cheminement à raconter ce qui s’est passé. L’analyse d’impact force au moins l’ouverture d’une question sur les conséquences administratives.

Le calendrier de mise en œuvre, fixé à moins de six mois après ratification sauf demande de dérogation, offre aux équipes une borne de planification. Aucun de ces avantages ne doit être minimisé pour rendre la critique plus facile.

La deuxième réparation concernait le vocabulaire des objections. Le Draft 3 distinguait objections mineures et majeures. Les premières pouvaient être discutées et, si elles demeuraient sans solution, leurs auteurs pouvaient être invités à les mettre de côté lorsque les avantages d’ensemble paraissaient l’emporter. Les secondes signalaient un problème sérieux pour une partie de la communauté ; elles devaient être travaillées jusqu’à leur résolution ou jusqu’à ce qu’elles aient reçu la considération due, les bénéfices étant alors jugés supérieurs aux désavantages.

Cette distinction cherchait à éviter qu’une réserve périphérique ne bloque indéfiniment un texte, sans pour autant effacer une alerte susceptible de révéler un dommage important.

Mais le vocabulaire ne supprimait pas le nœud de décision. Le texte disait que la plupart des décisions du groupe de travail relevaient du consensus approximatif et il assimilait expressément le consensus du processus à ce consensus approximatif. Il précisait également qu’une indication à main levée n’était pas un vote. La décision finale sur l’existence du consensus appartenait au président, après prise en compte des échanges en réunion et sur la liste de diffusion.

Jusque-là, la logique ressemblait à celle d’une discipline d’ingénierie : chercher si des objections substantielles ont été comprises, tester si une solution reste praticable et ne pas réduire le jugement à une majorité arithmétique instantanée.

Pourtant, la même section contenait une phrase d’allure unanimiste : il y aurait consensus lorsque chacun consentait à une décision acceptable pour tous les participants. Cette formule ne se superpose pas naturellement à un mécanisme où une objection peut être reconnue, considérée, puis écartée au motif que les avantages l’emportent. Le dossier ne permet pas de savoir si la tension résultait d’une incohérence rédactionnelle ou d’un test intentionnel. Il faut donc la laisser ouverte, mais non l’ignorer.

Un responsable devait décider, dans une situation concrète, si l’on cherchait une acceptation de tous ou une appréciation plus souple des objections. La clarification terminologique du Draft 3 n’éliminait pas entièrement l’ambiguïté qu’elle prétendait traiter.

Le dernier appel concentrait cette ambiguïté. Il devait durer au moins deux semaines, donnant une ultime occasion de commenter. Cette fenêtre est une amélioration procédurale : elle ménage un temps après les échanges principaux pour détecter une erreur, une conséquence non prévue ou une modification insuffisamment discutée. Mais le Draft 3 ajoutait que l’absence de retour pendant ce dernier appel était tenue pour un consensus. La procédure passait alors d’une possibilité de parler à une présomption produite par le fait de ne pas parler. Or une boîte de réception silencieuse ne révèle pas pourquoi elle est silencieuse.

Elle ne distingue pas l’accord de l’ignorance, l’approbation du manque de temps, la satisfaction de la fatigue ou l’absence d’un opérateur qui ne surveille pas ce forum.

Une fois le consensus déclaré, les coprésidents devaient soumettre le projet et son rapport de cycle de vie au conseil pour ratification. Le Draft 3 présentait le conseil comme tenu de ratifier, sauf dans deux situations. Premièrement, il pouvait identifier une défaillance matérielle dans le respect du processus ou dans la déclaration de consensus. Deuxièmement, il pouvait considérer la politique nuisible à AFRINIC au regard de son rôle fiduciaire. Une non-ratification ne devait pas rester une décision muette : le conseil devait publier ses raisons et renvoyer le sujet au groupe de travail pour rectification.

Cette combinaison — motifs annoncés, obligation de motivation, retour au groupe — est plus disciplinée qu’un veto sans trace.

Le texte ménageait néanmoins une autre voie. Sa clause de dérogation décrivait le conseil comme pouvant adopter une politique relative aux ressources numériques lorsqu’il la jugeait nécessaire et urgente, avant une présentation ultérieure au groupe de travail lors de la prochaine réunion publique de politique. Il ne faut pas prétendre que cette voie a été utilisée sous le Draft 3 : rien dans les éléments fermés ne le montre. Mais il faut prendre au sérieux la compétence que le projet voulait décrire.

La ratification ordinaire était encadrée par deux motifs de renvoi ; la voie urgente permettait, dans son principe, une initiative du conseil suivie d’un examen postérieur. La temporalité changeait la distribution du pouvoir : le fait accompli administratif pouvait précéder la discussion collective.

Le recours formait le troisième étage de contrôle. Pendant la discussion, une personne mécontente devait d’abord soulever son problème auprès des présidents. Durant les phases de revue et de conclusion, les contestations visaient en principe le respect du processus ou une détermination de consensus prétendument incorrecte, et non le fond de la proposition, hors circonstances exceptionnelles. Il fallait réunir l’appui de trois personnes du groupe de travail ayant participé aux discussions. Le recours devait être déposé dans les deux semaines suivant l’action ou la décision contestée. Un rapport devait être produit dans les quatre semaines.

La précision de ces délais donnait au mécanisme une réalité opérationnelle que n’aurait pas eue une simple promesse de pouvoir se plaindre un jour.

Le remède, toutefois, était étroit. Le comité pouvait annuler une décision de président lorsque le processus n’avait pas été suivi. Le projet qualifiait sa décision de finale. Il ne lui attribuait pas une compétence générale pour refaire l’ensemble de l’analyse au fond, substituer sa propre politique ou indemniser un opérateur. Sa composition, elle aussi, était déterminée : un administrateur choisi par le conseil, un membre du Council of Elders choisi par ce corps et le coprésident immédiatement sortant, avec des solutions de remplacement. La personne nommée par le Council of Elders présidait.

Le comité recherchait le consensus et, à défaut, tranchait à la majorité. C’était un mécanisme interne d’annulation procédurale, non une juridiction indépendante.

Les lignes directrices jointes au projet complétaient la carte des portes d’entrée. Deux présidents bénévoles partageaient la collecte du consensus, l’un devenant le contact principal de chaque proposition. Leurs mandats de deux ans étaient décalés, ce qui pouvait préserver une continuité d’expérience. Le texte disait à la fois que la « communauté AFRINIC » élisait les présidents et que le NomCom d’AFRINIC les nommait suivant la procédure énoncée. L’éligibilité dépendait notamment d’une activité sur la liste, de la participation à au moins deux réunions publiques de politique et de la présence à la réunion où se déroulait l’élection.

Pour les candidats présents, le choix se faisait à main levée.

Ces conditions favorisaient des personnes connaissant le forum. Elles fermaient aussi la sélection autour de ceux qui avaient pu investir dans la liste, les voyages ou la présence physique. Une procédure de rappel existait : une demande écrite et motivée au conseil devait être soutenue par au moins dix autres personnes, puis le conseil nommait un comité chargé d’enquêter et de décider. Là encore, il y avait une voie et un seuil plutôt qu’une absence totale de recours. Là encore, le conseil gardait une prise sur la composition de l’organe appelé à examiner une autorité procédurale.

Enfin, les présidents ne géraient pas seulement le calendrier abstrait. Les lignes directrices leur permettaient de rejeter ou différer une contribution estimée ancienne, mineure, prématurée ou hors sujet ; d’encadrer la parole en réunion ; de refuser le micro dans certains cas ; de restreindre la participation ; et, après avertissements, de suspendre temporairement pour une durée maximale de trente jours les droits de publication d’une personne perturbatrice. La suspension pouvait faire l’objet d’un appel. Ces outils peuvent être nécessaires dans un forum exposé à la répétition ou au désordre.

Mais ils réunissaient chez les mêmes responsables le pouvoir de modérer les éléments dont ils tiendraient ensuite compte pour déclarer le consensus.

Le résultat de Dakar restitue au projet sa juste mesure. Le 9 mai, aucune de ces clauses ne devint une règle effective du seul fait d’avoir été présentée. Le compte rendu ne fournit ni le nombre complet de participants concernés, ni le dénominateur de la liste, ni le mandat de chaque intervenant, ni des totaux de vote. Il consigne une conclusion simple : davantage de discussion était nécessaire. Le Draft 3 demeure donc un instrument particulièrement révélateur de la manière dont une institution privée cherchait à organiser ses décisions, et non la preuve qu’elle avait acquis, exercé ou reçu un pouvoir public.