Zusammenfassung

  • Der am 28. April 2018 veröffentlichte Draft 3 beschrieb vier Phasen, präzisierte den Umgang mit Einwänden und band Umsetzung, Begründungspflichten und Beschwerdefristen an sichtbare Verfahrensschritte. Am 9. Mai wurde in Dakar jedoch nur festgehalten, dass weitere Diskussion nötig war; eine Annahme, Ratifizierung oder Umsetzung ist damit nicht belegt.
  • Die beiden Vorsitzenden erhielten eine besonders dichte Gruppe von Schaltstellen: Prüfung von Gegenstand und Doppelung, Phasenwechsel, Zusammenfassungen, redaktionelle Steuerung, Moderation und die abschließende Feststellung von Konsens. Zugleich erklärte der Entwurf fehlende Rückmeldungen im Last Call zu Konsens. Beides konnte Abläufe beschleunigen, ersetzte aber weder nachweisbare Zustimmung noch die Ermächtigung durch betroffene Prinzipale.
  • Der Board sollte grundsätzlich ratifizieren, durfte aber wegen eines wesentlichen Verfahrens- oder Konsensfehlers sowie wegen eines aus treuhänderischer Sicht schädlichen Vorschlags begründet zurückverweisen. Daneben stand ein Dringlichkeitsweg. Das waren Instrumente privater Organisationsführung, keine regulatorische oder gesetzgeberische Gewalt.
  • Der interne Rechtsbehelf hatte Fristen und eine mögliche Aufhebung einer Vorsitzentscheidung, blieb jedoch eng: drei beteiligte Unterstützer, zwei Wochen Zeit, eine dreiköpfige institutionell nach innen gebundene Besetzung und eine auf Verfahrensfehler begrenzte Abhilfe. Seine als „final“ bezeichnete Entscheidung konnte nur innerhalb des privaten Arrangements endgültig sein, niemals gegenüber ordentlichen Gerichten oder als öffentliche Rechtsprechung.

L3 — In Dakar konnte selbst Schweigen als Konsens gelten

In Dakar ging es am 9. Mai 2018 nicht bloß um die nächste Fassung einer internen Geschäftsordnung. Die Sitzung von AFRINIC-28 betrachtete eine Art Verfassungsskizze für ein privates Politikverfahren. Im Raum standen zwei Vorsitzende, die eine Konsensfeststellung treffen konnten; ein Last Call, bei dem gerade das Ausbleiben von Rückmeldungen positiv gewertet werden sollte; ein Board mit einer begrenzten Prüfrolle und einem gesonderten Dringlichkeitskanal; sowie eine Beschwerde, die nur unter recht engen Voraussetzungen eröffnet war. Das offizielle Ergebnis war zurückhaltend: „More discussion needed“.

Dieser Satz ist für die Einordnung entscheidend. Er bedeutet nicht Zustimmung, nicht Ratifizierung und nicht Umsetzung. Er zeigt vielmehr, dass der Entwurf an diesem Tag die Schwelle vom Vorschlag zur geltenden Registerpolitik nicht nahm.

Elf Tage zuvor, am 28. April 2018, war AFPUB-2017-GEN-002-DRAFT-03 als Version 3.0 und mit dem Status „Under Discussion“ veröffentlicht worden. Der Entwurf sollte Abschnitt 3.0 des Consolidated Policy Manual ersetzen. Seine Problembeschreibung benannte echte Lücken: Für die Annahmephase fehlten hinreichend bestimmte Kontrollen, Konsens war nicht definiert, und das Politikverfahren enthielt nach Darstellung des Entwurfs keine Regel für eine Annahme durch den Board auf dem angeführten verfassungsrechtlichen Weg. Das sind keine nebensächlichen redaktionellen Fragen. Wer festlegt, wann ein Vorschlag überhaupt in das Verfahren gelangt, wie ein Einwand zählt und an welchem Punkt eine interne Regel als administrativ verbindlich behandelt wird, verteilt institutionelle Macht.

Die Revisionsgeschichte schrieb Draft 3 fünf konkrete Änderungen zu. Erstens sollte Abschnitt 3.4 klarstellen, dass „Konsens“ im Politikverfahren rough consensus, also grober oder hinreichend tragfähiger Konsens, bedeutete. Zweitens wurde die Auswahl eines Dokumenteditors präzisiert. Drittens wurde beschrieben, wie der Board ratifizieren oder nicht ratifizieren sollte. Viertens wurde die Board-Varianz näher gefasst und von abschnittsspezifischen Verweisen auf die Satzung gelöst. Fünftens begann die Frist für die Umsetzung nicht mehr mit der Konsensfeststellung im Last Call, sondern erst mit der Ratifizierung durch den Board.

Diese fünf Punkte dürfen nicht mit der gesamten Architektur verwechselt werden. Der Dokumentenschnitt, der Beschwerdemechanismus, die Umsetzungsregeln, die gelockerten Beschränkungen einer Board-Varianz und die Umstellung auf zwei Vorsitzende waren bereits als Änderungen von Draft 2 verzeichnet. Draft 3 übernahm diese Konstruktion; die Aktenlage erlaubt nicht, jede übernommene Klausel als neue Erfindung vom 28. April auszugeben.

Gerade diese Trennung ist mehr als historische Pedanterie. Wenn man jede Klausel pauschal Draft 3 zuschreibt, erscheint die Fassung wie ein vollständiger Neubau. Tatsächlich war sie eine weitere Justierung eines schon vorher veränderten Systems. Für die institutionelle Analyse zählt deshalb beides: welche fünf Korrekturen die Revisionsgeschichte ausdrücklich dieser Fassung zuordnet und welche Machtpositionen der Entwurf als geerbte, nun zusammengeführte Architektur enthielt. Nur so lässt sich erkennen, was am 28. April wirklich neu beschrieben wurde und was Draft 3 lediglich weitertrug.

Das Verfahren bestand aus vier Phasen: Adoption, Discussion, Review und Concluding. Diese Abfolge gab einem Vorschlag einen sichtbaren Lebenslauf. In der Annahmephase prüften die Vorsitzenden unter anderem, ob die Problemstellung klar war, in den Aufgabenbereich fiel und nicht bereits durch einen anderen Vorschlag abgedeckt wurde. Sie konnten von Vorhaben abraten, die außerhalb des Gegenstands lagen oder sich mit bereits laufender Arbeit überschnitten. In den weiteren Phasen steuerten sie Übergänge, hielten Zusammenfassungen fest, organisierten redaktionelle Arbeit und entschieden schließlich, ob Konsens erreicht war.

Eine solche Phasenordnung kann das institutionelle Gedächtnis verbessern: Ein Vorschlag verschwindet weniger leicht zwischen Mailingliste, Sitzung und Textrevision, wenn jede Bewegung einen benannten Ort hat.

Der Entwurf unterschied kleinere und größere Einwände. Kleinere Einwände sollten erörtert werden; blieben sie bestehen, konnten ihre Träger gebeten werden, sie zurückzustellen, wenn die Vorteile des Gesamtvorschlags überwogen. Größere Einwände waren solche, die ein ernstes Problem für einen Teil der Gemeinschaft behaupteten. Die Teilnehmer sollten diese Einwände durcharbeiten. Rough consensus sollte erreicht sein, wenn Einwände gelöst oder gebührend berücksichtigt und die Vorteile gegenüber den Nachteilen als überwiegend beurteilt worden waren.

Damit versuchte der Text, Widerspruch weder als automatisches Veto noch als bedeutungsloses Störgeräusch zu behandeln. Das ist eine vernünftige Verfahrensabsicht: Entscheidend sollte die Substanz eines Einwands sein, nicht bloß seine Existenz.

Doch innerhalb derselben Konsensregel blieb eine Spannung. Einerseits erklärte Draft 3 ausdrücklich, ein Handzeichen sei keine Abstimmung. Die abschließende Entscheidung lag bei dem Vorsitz, der sowohl die Diskussion im Raum als auch jene auf der Mailingliste berücksichtigen sollte. Andererseits beschrieb derselbe Abschnitt Konsens als einen Zustand, in dem alle einer für sämtliche Teilnehmer akzeptablen Entscheidung zustimmten. Rough consensus ist gerade keine Einstimmigkeit. Er fragt, ob wesentliche technische Einwände ernsthaft beantwortet wurden und ob ein tragfähiger Weg verbleibt, auch wenn nicht jede Person begeistert zustimmt.

Die Formulierung über das Einverständnis aller klingt dagegen beinahe einstimmigkeitsähnlich. Der versiegelte Stand erklärt nicht, ob dies eine unbeabsichtigte Spannung oder ein bewusst gewählter Doppeltest war. Eine belastbare Rekonstruktion muss diese Unklarheit stehen lassen.

Noch deutlicher war die Regel für den Last Call. Diese abschließende Kommentierungsphase sollte mindestens zwei Wochen dauern. Kam in diesem Zeitraum keine Rückmeldung, behandelte Draft 3 die Stille ausdrücklich als Konsens. Das ist eine klare Klausel, aber keine klare Erkenntnis über Zustimmung. Schweigen kann vieles bedeuten: Zufriedenheit, Erschöpfung, fehlende Kenntnis, Urlaub, Sprachbarrieren, mangelnde Ressourcen zur dauernden Beobachtung, die Annahme, ein früherer Einwand gelte fort, oder schlicht eine Priorität außerhalb der Mailingliste. Der Entwurf verwandelte diese Mehrdeutigkeit in eine eindeutige Verfahrensfolge.

Dadurch wurde das Verfahren administrierbar, aber nicht beweiskräftiger.

Nach einer Konsensfeststellung sollten die beiden Vorsitzenden dem Board einen umfassenden Bericht über den Lebenszyklus des Vorschlags vorlegen. Dieser Bericht war ein wichtiger Reparaturversuch. Er sollte nicht bloß das Endergebnis transportieren, sondern den Weg dorthin nachvollziehbar machen. Der Board war dem Entwurf zufolge grundsätzlich zur Ratifizierung verpflichtet. Ausnahmen bestanden, wenn er einen wesentlichen Fehler des Verfahrens oder der Konsensfeststellung erkannte oder wenn er die vorgeschlagene Politik in seiner treuhänderischen Rolle als schädlich für AFRINIC ansah.

Eine Ablehnung sollte öffentlich begründet und der Arbeitsgruppe zur Behebung des Problems zurückverwiesen werden. Die Pflicht, Gründe zu nennen, begrenzt Willkür besser als ein unbegründetes Ja oder Nein.

Die beiden Ausnahmegründe waren jedoch nicht gleichartig. Ein wesentlicher Verfahrens- oder Konsensfehler lässt sich am Ablauf prüfen: Wurde eine vorgeschriebene Phase ausgelassen, ein erheblicher Einwand nicht behandelt oder die Feststellung auf einer unvollständigen Grundlage getroffen? Der Gesichtspunkt eines Schadens für AFRINIC in treuhänderischer Betrachtung reicht weiter. Er betrifft die private Organisation, ihre Pflichten und Risiken. Er kann eine legitime Schutzfunktion erfüllen, ist aber kein Beweis für ein allgemeines Mandat über Betreiber oder Internetressourcen.

Der Board sollte nach Draft 3 nicht einfach nach Belieben eine andere Sachpolitik wählen. Gleichwohl öffnete der zweite Grund einen wertungsabhängigen Raum, dessen Grenze nur durch veröffentlichte Gründe und eine enge Lesart kontrollierbar war.

Daneben beschrieb die Varianzklausel einen anderen Weg. Der Board konnte nach der dort wiedergegebenen Satzung eine Politik zu Nummernressourcen annehmen, wenn er sie für notwendig und dringlich hielt; die Arbeitsgruppe sollte sie anschließend bei der nächsten öffentlichen Politiktagung betrachten. Dieses zeitliche Muster kehrte die gewöhnliche Reihenfolge um: erst institutionelle Handlung, dann spätere Befassung des Forums. Die Klausel belegt nicht, dass der Board sie im Fall von Draft 3 tatsächlich nutzte. Sie zeigt nur, welchen Kanal der Entwurf vorsah.

Auch die Wörter „notwendig“ und „dringlich“ beweisen für sich weder technische Notwendigkeit noch eine öffentliche Zuständigkeit.

Die Umsetzungsuhr sollte nach Draft 3 erst nach der Ratifizierung durch den Board laufen. Die Umsetzung war innerhalb von weniger als sechs Monaten vorgesehen, soweit keine Ausnahme von dieser Frist beantragt wurde. Das verschob den Ausgangspunkt von einer bloßen Konsensfeststellung zu einer weiteren institutionellen Schwelle. Aus Sicht der Planung war das sinnvoll: Die für technische oder administrative Änderungen verantwortlichen Stellen erhielten einen eindeutigeren Beginn. Doch auch ein sauberer Zeitanker sagt nur, wann eine intern ratifizierte Regel umgesetzt werden sollte. Er sagt nicht, dass Draft 3 selbst je diese Stufe erreichte.

Der Beschwerdeweg begann ebenfalls mit klaren Fristen. Eine Beschwerde benötigte die Unterstützung von drei Personen aus der Arbeitsgruppe, die an den Diskussionen teilgenommen hatten. Sie musste binnen zwei Wochen nach der beanstandeten Handlung oder Entscheidung des Vorsitzes eingereicht werden; binnen vier Wochen war ein Bericht vorgesehen. In Discussion sollten Bedenken zunächst gegenüber den Vorsitzenden erhoben werden.

In Review und Concluding ging es grundsätzlich um das Verfahren oder eine angeblich fehlerhafte Konsensfeststellung, nicht um eine vollständige neue Bewertung der sachlichen Vorzüge, außer bei besonderen mildernden Umständen. Das Beschwerdekomitee konnte eine Entscheidung des Vorsitzes aufheben, wenn das Politikverfahren nicht eingehalten worden war. Der Entwurf bezeichnete die Entscheidung des Komitees als final.

Die Besetzung des dreiköpfigen Komitees machte seinen Charakter sichtbar. Ein Sitz entfiel auf ein vom Board ausgewähltes Boardmitglied, ein weiterer auf ein vom Council of Elders bestimmtes Mitglied dieses Gremiums und der dritte auf den unmittelbar vorherigen Co-Vorsitzenden, jeweils mit vorgesehenen Ersatzfolgen. Die Person aus dem Council of Elders sollte den Vorsitz führen. Entscheidungen sollten nach Möglichkeit im Konsens und sonst mit Mehrheit fallen. Das war eine interne Kontrollinstanz mit institutioneller Erfahrung. Es war keine von AFRINIC getrennte Justiz und keine allgemeine Berufungsbehörde für den Kontinent.

Auch die dem Vorschlag beigefügte Arbeitsgruppenrichtlinie verteilte praktische Macht. Sie sah zwei ehrenamtliche Vorsitzende mit gestaffelten zweijährigen Amtszeiten vor. Beide sollten an der Konsensbildung mitwirken, während pro Vorschlag eine Person als Hauptkontakt fungierte. Kandidaten mussten auf der Politikliste aktiv gewesen sein, mindestens zwei öffentliche AFRINIC-Politiktagungen besucht haben und bei der Sitzung anwesend sein. Die Wahl anwesender Kandidaten erfolgte per Handzeichen.

Zugleich sprach die Richtlinie sowohl davon, die „AFRINIC community“ wähle die Vorsitzenden, als auch davon, NomCom bestelle sie nach dem beschriebenen Verfahren. Diese Formulierungen beschreiben einen internen Auswahlmechanismus; sie weisen keine Vollmacht sämtlicher betroffener Betreiber nach.

Die Richtlinie stattete die Vorsitzenden mit Werkzeugen aus, ohne die ein Forum schwer zu führen sein kann. Beiträge durften als veraltet, geringfügig, verfrüht oder außerhalb des Gegenstands zurückgewiesen oder vertagt werden. Nach Warnungen konnten Schreibrechte störender Nutzer für höchstens dreißig Tage ausgesetzt werden. In einer Sitzung konnten Beteiligungsmöglichkeiten beschränkt und das Wort unter bestimmten Umständen verweigert werden. Gegen eine Aussetzung bestand ein Beschwerdeweg.

Hinzu kam ein Abberufungsverfahren: Ein schriftlich begründeter Antrag an den Board brauchte Unterstützung von mindestens zehn weiteren Personen; der Board bestellte ein Komitee zur Untersuchung und Entscheidung. Diese Regeln sind weder automatisch illegitim noch neutral. Sie schaffen Ordnung, legen aber zugleich fest, wer gehört wird, wann Einwände erscheinen und welche Personen an der späteren Konsensfeststellung überhaupt sichtbar sind.

Das Bild am Ende der Sitzung von Dakar bleibt daher bewusst unvollendet. Draft 3 hatte Begriffe, Phasen, Fristen und institutionelle Rollen deutlicher gemacht. Die Sitzung wurde von Adewole Ajao und Sami Salih als Co-Vorsitzenden geleitet. Das offizielle Protokoll hielt für den Vorschlag jedoch lediglich fest, dass mehr Diskussion erforderlich war. Weder die Entwurfsseite noch das Archiv belegen für Draft 3 eine Annahme, eine Ratifizierung durch den Board oder eine Umsetzung. Die spätere Existenz einer weiteren Fassung ändert daran nichts und gehört nicht zum Gegenstand dieser Analyse. Am 9.

Mai 2018 lag eine präzisere Landkarte privater Verfahrensmacht vor, aber noch keine geltende Politik.