Женева-2003: компромисс, отложивший вопрос о власти

Кратко

• Женевская декларация объединила две позиции, не выбрав вышестоящий институт. Она признала суверенную политическую власть государств, сохранив важные технические и экономические роли за частным сектором и продолжив роли гражданского общества и международных органов.
• Требования Декларации о том, чтобы международное управление интернетом было многосторонним, транспарентным, демократическим и полностью инклюзивным, описывали качества, по которым можно судить о механизмах. Они не указывали ни окончательного органа, принимающего решения, ни правила голосования, ни порядка обжалования, ни операционного мандата.
• Пункт 50 Декларации и пункт 13 Плана действий передали нерешённые вопросы новой Рабочей группе по управлению интернетом (WGIG). Её задания начинались с определения термина, выявления проблем и общего понимания ролей — это показывает, что в Женеве эти вопросы не были урегулированы.
• План содержал несколько конкретных национальных мер и мер развития, включая обязанности в отношении национальных доменов верхнего уровня, интернет-обменные центры и продвижение региональных корневых серверов. Их конкретность делает отсутствие глобальной передачи полномочий ещё заметнее: ни одна из них не уполномочивала ВВУИО или ООН управлять интернет-инфраструктурой.
• Женева существенно изменила политику управления интернетом, открыв связанный с ООН процесс с участием многих акторов и повысив статус озабоченностей развивающихся стран. Её наследие следует описывать как власть над повесткой и процедурную инклюзию, а не задним числом раздувать до операционного суверенитета.

Соглашение было устроено так, чтобы нести разногласие, а не устранять его

Дипломатические компромиссы часто работают, потому что находят положение, которое каждая сторона может поддержать по своей причине. Результат может быть устойчивым именно потому, что допускает несколько институциональных будущих, а не потому, что выбирает одно из них. Женевский текст по управлению интернетом относится к этой категории.

Одна коалиция хотела, чтобы правительства, особенно правительства за пределами узкого круга стран, исторически ближе всего стоявших к координирующим институтам интернета, получили признанное место в международной политике. Другая защищала ведущую роль частного сектора, распределённое техническое администрирование и институты, выросшие вне классического межправительственного контроля. Участники гражданского общества добивались реального участия, защиты прав и публичной подотчётности, не желая при этом просто передать власть от частных организаций правительствам.

Технические операторы опасались, что дипломатический пересмотр может дестабилизировать работающие системы или передать операционные решения институтам без необходимой компетенции.

ИтоговаяЖеневская декларация принциповдала каждому лагерю формулировки, которыми он мог пользоваться. Управление интернетом стало ключевой темой. Международное управление должно было отвечать публичным качествам. Государства обладают политической властью в определённой сфере. Технический и экономический вклад частного сектора должен сохраняться. Гражданское общество должно продолжать свою роль. Межправительственные и международные организации сохраняют функции содействия, стандартизации и политики. Новое исследование должно было продолжить дискуссию.

Не менее важно и то, чего соглашение не дало. Оно не сказало, какой институт может отменять решения другого. Оно не определило границу юрисдикции между публичной политикой и техническим администрированием. Оно не установило, означает ли участие заинтересованных сторон консультации, равное участие, согласие или лишь возможность высказаться. Оно не предписало передачу каких-либо функций корневой зоны, системы имён, номеров или стандартов. Соглашение стало возможным потому, что признание было распределено, а верховенство отложено.

ВВУИО была встречей о развитии, прежде чем стала ареной спора о полномочиях

Вопрос о полномочиях можно понять превратно, если считать Женеву конференцией, созванной исключительно для переустройства координации интернета. Генеральная Ассамблея ООН одобрила гораздо более широкую встречу, посвящённую инклюзивному информационному обществу, цифровому развитию и доступу. Декларация касалась прав человека, инфраструктуры, образования, безопасности, культурного и языкового разнообразия, медиа, финансирования и международного сотрудничества. Управление интернетом занимало небольшую, но необычайно спорную часть документа с глобальными амбициями в области развития.

Эта широта повлияла на сделку. Многие государства подходили к интернету не только как к технической системе, но и как к условию развития, торговли, государственного управления и участия в культуре. Стоимость международного подключения, концентрация технических знаний, неравный доступ к политическим форумам и расположение ключевых координирующих функций связывались с более широкой проблемой: страны рассчитывают пользоваться глобальной инфраструктурой, не имея равных возможностей влиять на её правила.

В то же время интернет не ждал встречи, чтобы начать работать. Сети обменивались маршрутами, реестры выдавали номерные ресурсы, операторы обслуживали серверы имён, сообщества разработчиков стандартов создавали протоколы, предприятия обеспечивали связь. У действующих институтов были процедуры, контракты, штат и технические зависимости. Политический текст мог критиковать их легитимность или требовать реформ, но операционную власть нельзя создать одним лишь объявлением интернета глобальной инфраструктурой.

Женева должна была соединить два институциональных мира. Межправительственный процесс встречи мог провозглашать глобальные устремления и приглашать государства действовать. Операции интернета были рассредоточены по организациям и сетям с разными правовыми основаниями и кругами участников. Декларация не слила их воедино. Она создала словарь, на котором о них можно спорить совместно.

Именно поэтому текст следует читать как итог встречи, а не как хартию интернета. Его публичное значение велико. Его юридическая и операционная точность намеренно ограничена.

Конфликт не сводился к противостоянию ООН и интернета

Пересказ Женевы как противостояния централизованной ООН и единого технического сообщества стирает реальные коалиции. Правительства не придерживались одной позиции. Частные компании расходились в зависимости от рынка, функции и национальных условий. Группы гражданского общества не единодушно предпочитали ни государственную власть, ни существующий порядок. Технические знания были распределены между компаниями, университетами, государственными органами, некоммерческими организациями и отдельными операторами.

Тем не менее в историях участников различим узнаваемый водораздел. Маркус Куммер, возглавлявший переговорную группу по управлению интернетом, а затем работавший в секретариате WGIG, описывалдве широкие школы мысли. Одна считала, что действующая система с ведущей ролью частного сектора работает и что сначала следует определить проблемы, а уже потом менять институты. Другая ставила под сомнение легитимность существующих механизмов и хотела усилить роль правительств через многосторонний механизм, связанный с ООН. Куммер также вспоминал, что дискуссия оставалась абстрактной, поскольку «публичная политика» не была уточнена, а интернет-профессионалов не допустили к финальным межправительственным переговорам.

Марк Фуррер, государственный секретарь Швейцарии на встрече, предложил совместимый, но отличный рассказ участника в«Last Minute Diplomacy». Он писал, что одни делегации хотели обсудить все вопросы, связанные с интернетом, а другие сопротивлялись обсуждению или переменам, особенно в отношении критических ресурсов. По его словам, участники переговоров понимали, что не смогут решить в Женеве все открытые вопросы или будущую роль ICANN. Поздним компромиссом стало создание рабочей группы, которая должна была проанализировать тему и представить доклад в Тунисе.

Эти рассказы ценны, потому что их авторы находились на переговорах. Это не нейтральные стенограммы. Каждый автор занимал институциональную роль и имел позднейший интерес в объяснении возникшего процесса. Лучше всего их использовать для освещения структуры, которая видна и в принятом тексте: противоположные позиции остались, и процесс заменил окончательное распределение полномочий.

Пункт 48 задал критерии качества, не назвав исполнителя

В пункте 48 Декларации содержится фраза, которую чаще всего называют конституционным ядром Женевы. В нём интернет назван глобальной инфраструктурой, доступной общественности, его управление включено в повестку информационного общества, и сказано, что международное управление им должно быть многосторонним, транспарентным и демократическим, при полном участии правительств, частного сектора, гражданского общества и международных организаций. Там также названы цели справедливого распределения ресурсов, доступа, стабильности, безопасности и многоязычия.

Пункт политически амбициозен. Он отвергает тезис о том, что международное управление интернетом — дело замкнутого технического или коммерческого круга. Он даёт требованиям развивающихся стран об участии глобально согласованную точку опоры. Он называет стабильность и справедливый доступ публичными задачами, а не побочным результатом частных решений.

Но грамматика не учреждает должность. «Должно быть» описывает, как следует вести управление; оно не говорит, кто может его осуществлять. Перечисленные качества могут быть отнесены к действующим институтам, реформированному устройству или будущему органу. «Полное участие» называет участников, но не последствия их участия. «Многосторонний» может описывать сотрудничество государств, в то время как в том же предложении участие расширяется за пределы государств. «Демократический» не сопровождается ни избирательным корпусом, ни формулой представительства, ни порогом принятия решений.

Пункт также говорит об «международном управлении», не уточняя, означает ли это санкционирование изменений корневой зоны, стандарты, политику адресного пространства, сотрудничество в кибербезопасности, коммерческое взаимодействие, правила контента или всё сразу. Его цели пересекают несколько институтов и правовых областей. Ни один исполнитель не мог бы удовлетворить их единственной командой.

Поэтому пункт 48 создаёт нормативный рычаг, а не акт передачи. Правительство, компанию или организацию можно было спросить, были ли их действия транспарентными или инклюзивными. Никто не мог сослаться на один лишь этот пункт как на доказательство того, что ВВУИО передало под его контроль операционную функцию.

«Международное управление» скрывало несколько непохожих полномочий

Фраза «управление интернетом» звучит как нечто единое. Лежащие в основе полномочия таковыми не являются. Политика доменных имён, изменения корневой зоны, распределение адресов, выбор маршрутов, назначение параметров протоколов, разработка стандартов, контракты на взаимодействие, обеспечение кибербезопасности и регулирование контента предполагают разных участников, разные инструменты и разные модели отказов.

Суверенное государство может принимать законы для провайдеров и пользователей в пределах своей юрисдикции. Оно может преследовать преступления, защищать потребителей, регулировать рынки связи и устанавливать правила закупок в государственном секторе. Эти полномочия не дают ему возможности заставить каждую сеть принять маршрут или каждый резолвер использовать конкретный корневой сервер. Реестр может вести авторитетные записи в пределах делегированной ему сферы, не обладая властью над высказываниями или конкуренцией. Орган по стандартизации может публиковать совместимый протокол, не принуждая к его развёртыванию.

Сетевой оператор может выбирать маршруты и пиринг, не издавая законов для общества.

Женева не составила перечень этих полномочий. Она объединила их под широким термином в момент, когда отсутствие общего определения само было частью спора. Такое сжатие было полезно для дипломатии. Стороны могли согласиться, что «управление» должно быть легитимным, не договариваясь о том, какие решения входят в этот термин.

Сжатие становится опасным, когда позднейшие читатели предполагают единую суверенную функцию. Если представить управление как единый объект, декларация о его качествах может выглядеть как санкция для единого управляющего. Текст не даёт основания для такого вывода. В следующем же пункте роли распределяются, а ещё через один пункт фундаментальные вопросы направляются в рабочую группу.

Поэтому добросовестное прочтение вопроса о полномочиях должно разобрать систему на части. Для каждого заявленного женевского мандата следует спрашивать: какое действие? Какой ресурс? Какой институт ранее его выполнял? Какой инструмент передал полномочие? Какие ограничения и механизмы обжалования сопровождали передачу? Документы 2003 года редко отвечают на эти вопросы, потому что их главной задачей было сделать возможным продолжение дискуссии.

Пункт 49 распределил описания, а не иерархию

В пункте 49 признавалось, что управление интернетом включает технические вопросы и вопросы публичной политики и должно предусматривать участие заинтересованных сторон, а также соответствующих межправительственных и международных организаций. Затем перечислены пять формулировок о ролях. Этот перечень часто читают как урегулирование «соответствующих ролей». Точнее, это карта притязаний, которые участники переговоров могли совместно терпеть.

Первая формулировка наделяет государства политической властью в вопросах публичной политики, связанных с интернетом, как суверенным правом и говорит, что государства имеют права и обязанности в международной публичной политике, связанной с интернетом. Вторая гласит, что частный сектор играл и должен продолжать играть важную техническую и экономическую роль. Третья продолжает роль гражданского общества, особенно на уровне сообществ. Четвёртая отводит межправительственным организациям роль содействия координации публичной политики. Пятая продолжает роль международных организаций в технических стандартах и соответствующих политиках.

Никакое правило соподчинённости не объясняет, что происходит при пересечении категорий. Стандарт безопасности может иметь последствия для публичной политики. Решение о доменном имени может быть одновременно техническим, экономическим и связанным с самовыражением. Частный выбор инфраструктуры может влиять на доступ. Государственное регулирование может менять техническую архитектуру. Международные организации могут вырабатывать политики, которые затем реализуют государства. Свидетельства гражданского общества могут менять легитимность каждого уровня.

Глаголы также различаются. Государства обладают «политической властью» в указанной сфере. Частный сектор, гражданское общество и международные организации имеют «важные» роли. Межправительственные организации «содействуют». Эти различия значимы, но они не образуют полной цепи командования. Текст никогда не говорит, что политическая власть государства включает контроль над функцией, выполняемой другим институтом, и не говорит, что важная техническая роль защищает её обладателя от публичного права.

Пункт 49, следовательно, является механизмом неисключения. Каждая категория присутствует, и ни одна не получает универсального титула. Трудная работа по проведению границ между ними отложена.

Суверенитет был подтверждён в сфере политики, а не превращён в глобальную опеку

Положение о государствах несло очевидный политический вес. Для правительств, считавших, что международные механизмы их недостаточно представляют, явная формулировка о суверенном праве была значима. Она не позволяла использовать новую многостороннюю лексику для утверждения, что у правительств нет легитимной роли в интернет-политике.

Объект этого предложения столь же важен: «вопросы публичной политики, связанные с интернетом». Это не «интернет», не корневая зона, не все доменные имена, не адресное пространство и не каждая техническая операция. Суверенитет по-прежнему осуществляется через юрисдикцию, международное право, договоры, национальное законодательство и полномочия конкретных государственных институтов. Декларация встречи не отменяет эти формы.

Второе предложение распространяет права и обязанности на международную публичную политику, связанную с интернетом. Оно не объясняет, как координируются эти права при конфликте юрисдикций или когда операционный институт зарегистрирован в одной стране, но обслуживает пользователей по всему миру. Нерешённый вопрос координации был одной из причин продолжения спора.

Это положение также не устанавливает, что каждое техническое решение является публичной политикой. Одни решения реализуют уже принятое правило или поддерживают работу сервиса. Другие заключают в себе распределительные выборы и заслуживают политического контроля. Женева признала, что управление содержит и технические, и политические вопросы, но не предложила критерия для границы. Назвать действие техническим нельзя автоматически вывести его из-под публичной подотчётности; назвать его политическим нельзя автоматически дать правительству полномочия или право его исполнять.

Поэтому защитимая интерпретация положительна и ограничена. Государства не были гостями в управлении интернетом. У них была подлинная политическая власть. Положение не назначало ни одно государство, все государства вместе или орган ООН опекуном глобальных интернет-операций.

Формулировка о частном секторе сохранила вклад, не наделив правом распоряжения

Положение о частном секторе тоже имело два значения. Исторически компании и частные некоммерческие организации строили сети, предоставляли услуги, разрабатывали оборудование и программное обеспечение, управляли реестрами и участвовали в координации. Предложение признавало эту техническую и экономическую реальность и говорило, что роль должна сохраниться. Оно защищало от интерпретации, согласно которой межправительственное признание автоматически вытесняет существующие знания и инвестиции.

Важная роль — не собственность на публичные последствия. Компания может управлять инфраструктурой по контракту, делегированию или рыночному выбору. Она может разрабатывать стандарт или технический сервис, от которого зависят другие. Эта роль может быть незаменимой, оставаясь при этом под контролем конкуренции, транспарентности, безопасности, договоров и закона. Декларация не говорила, что частная эксплуатация вне публичного контроля.

Она также не определяла «частный сектор» как единый круг участников, способный получить единый мандат. Магистральный оператор, доменный реестр, небольшой провайдер, разработчик программного обеспечения и отраслевая ассоциация обладают разными полномочиями. Одни конкурируют; другие зависят друг от друга. Утверждение, сохраняющее их коллективную роль, не определяет, какая компания может решать что.

Таким образом, это предложение было симметрично положению о государствах в одном важном отношении. Оно защищало статус, не разрешая границ. Государства не могли исключать частную техническую компетенцию. Частные участники не могли считать историческую деятельность декларацией о постоянном суверенитете. Обе стороны могли подписать документ, потому что он не заставлял ни одну из них отказываться от своего главного притязания.

Эта двусмысленность не была случайным дефектом проекта. Это был механизм соглашения.

Гражданское общество включили, не превратив его в декоративный электорат

Женева заявила, что гражданское общество играло и должно продолжать играть важную роль, особенно на уровне сообществ. Это признание имело значение на встрече, где формальное принятие оставалось межправительственным, а участие негосударственных акторов различалось на подготовительных этапах. Оно затрудняло описание управления интернетом как сделки только между правительствами и компаниями.

Однако уточнение «на уровне сообществ» могло не только признавать, но и сужать. Организации гражданского общества занимались глобальными правами человека, доступом, медиа, гендером, развитием, знаниями и подотчётностью институтов. Сведение их легитимности к локальной реализации упускало бы транснациональные последствия, которые они оспаривали. Эта фраза фиксирует компромисс, а не полную теорию полномочий гражданского общества.

У гражданского общества также нет единой цепи наделения полномочиями. Правозащитная организация может представлять экспертизу, свидетельства пострадавших или позицию своих членов. Она не представляет каждого пользователя. Открытое участие может улучшить доказательства и состязательность, не превращая участников в глобальный электорат. Женева не определила правила отбора, баланса, раскрытия информации или подотчётности, которые сделали бы «полное участие» представительным в формальном смысле.

Этот предел не сводит участие к церемонии. Гражданское общество может выявлять последствия для прав, организовывать сообщества, вырабатывать предложения и привлекать к ответу и государственные, и частные институты. Его власть часто заключается в доказательствах, ассоциации, публичном рассуждении и способности делать исключённые последствия видимыми. Эти формы отличаются и от операционной опеки, и от государственного принуждения.

Непреходящая ценность текста в том, что он требует места для такого вклада. Его умолчание в том, что он не говорит, когда этот вклад должен менять решение. На этот вопрос нельзя ответить подсчётом ярлыков заинтересованных сторон в комнате.

Межправительственные и международные организации не слили в единого суверена

Пункт 49 отдельно описывал межправительственные и международные организации. Первые должны были играть роль содействия в координации вопросов публичной политики, связанных с интернетом. Вторым отводилась важная роль в технических стандартах и соответствующих политиках. Это различие противостояло представлению, будто любой орган с международным названием выполняет одну и ту же функцию.

Содействие — не приказ. Межправительственная организация может созывать государства, предоставлять площадку для договоров, собирать доказательства, поддерживать потенциал и координировать политику. Её полномочия зависят от учредительного документа и решений членов. Женевский текст не расширял компетенцию каждой организации до управления интернет-операциями.

Работа по стандартам и политике тоже различается. Международная организация по стандартизации может публиковать технические спецификации по своим процедурам. Принятие может быть добровольным, договорным или включённым в закон. Глобальное значение спецификации не делает организацию законодателем для любого использования технологии.

Важнее всего, что Генеральный секретарь ООН получил в пункте 50 конкретное процедурное поручение: создать рабочую группу. Генеральный секретарь не получал общего указания управлять интернетом. Точность этого поручения должна определять толкование. Там, где участники переговоров хотели институционального действия, они называли его.

Позднее в некоторых аргументах «ООН» трактуется так, будто Женева передала единому институту целый набор полномочий. Декларация поддерживает гораздо более узкое прочтение. Она признала несколько видов международного вклада и использовала Генерального секретаря для созыва дальнейшего исследования. Она не сделала ООН оператором, органом по стандартам, реестром или апелляционной инстанцией интернета.

Пункт 50 открыто признал, что концептуальная работа не была завершена

После перечня ролей пункт 50 просил Генерального секретаря ООН создать рабочую группу через открытый и инклюзивный процесс при полном и активном участии правительств, частного сектора и гражданского общества как развитых, так и развивающихся стран, с привлечением соответствующих межправительственных и международных организаций и форумов. Группа должна была исследовать вопрос и представить предложения для действий, при необходимости, к 2005 году.

Женевский план действийделал это поручение ещё более показательным. Группа должна была разработать рабочее определение управления интернетом, выявить соответствующие вопросы публичной политики, выработать общее понимание ролей и обязанностей правительств, действующих организаций, других форумов, частного сектора и гражданского общества и подготовить доклад для рассмотрения и соответствующих действий в Тунисе.

Это предварительные задачи. Орган, которому поручено определить область, выявить её проблемы и сформировать общее понимание ролей, не реализует заранее установленное распределение полномочий. Он создаёт знание, на основе которого может действовать последующий переговорный процесс.

В мандате также содержалось несколько уровней институциональной осторожности. Группа будет «исследовать» и «вносить предложения». Её доклад будет «представлен для рассмотрения». Действия будут предприняты «при необходимости». Ни один из этих глаголов не уполномочивал группу заменить оператора или связать правительство, компанию или техническую организацию.

Эта последовательность — самый ясный ответ утверждениям о том, что Женева уже решила, кто управляет. Если бы это было так, рабочее определение и общее понимание обязанностей не были бы первыми задачами. Пункт 50 — не сноска к завершённому соглашению. Это механизм, с помощью которого соглашение переносило нерешённый вопрос о полномочиях во вторую фазу.

Рабочая группа получила полномочие исследовать, а не управлять

Создание Рабочей группы по управлению интернетом изменило институциональный ландшафт. Спорная тема, которую некоторые делегации отказывались включать в повестку, теперь получила названный процесс, срок и ожидание участия многих акторов. Это была реальная власть над повесткой.

Власть над повесткой не следует путать с властью принятия решений. Рабочая группа могла определять, описывать и рекомендовать. Она могла дать площадку озабоченностям развивающихся стран и негосударственной экспертизе. Она могла сравнивать существующие механизмы и предлагать институциональные модели. Окончательное рассмотрение встреча оставила тунисской фазе.

Куммер в своём рассказе прямо называл группу не переговорной, а подготовкой к будущим переговорам. Это описание совпадает с принятыми глаголами. Оно также объясняет, почему компромисс привлёк оба лагеря. Сторонники более сильного участия правительств получили связанный с ООН путь к пересмотру международных механизмов. Защитники распределённых механизмов с ведущей ролью частного сектора получили инклюзивное исследование, которое определяло бы проблемы до навязывания решений.

Это различие защищает достоверность процесса. Исследовательская группа может быть широкой, поисковой и откровенной, потому что её предложения сами по себе не захватывают функцию. Органу, принимающему решения, нужны правила о полномочиях, конфликтах, пересмотре, реализации и ответственности за неудачи. Женева обеспечила первое, а не второе.

Называть более поздний доклад WGIG доказательством того, что «санкционировала» Женева, значит обращать время вспять. Его определения и модели были результатами, созданными в ходе исследования. Они могут уточнить смысл последующего тунисского урегулирования. Их нельзя задним числом вставлять в текст 2003 года как уже предоставленные полномочия.

Конкретные меры Плана показывают отсутствие глобальной передачи полномочий

План действий сделал больше, чем создал WGIG. Он приглашал правительства содействовать созданию национальных и региональных интернет-обменных центров, управлять или контролировать, в зависимости от обстоятельств, своими национальными доменами верхнего уровня и продвигать осведомлённость об интернете. В сотрудничестве с заинтересованными сторонами он поощрял региональные корневые серверы и интернационализированные доменные имена. Он призывал к участию развивающихся стран в международных форумах по ИКТ и к открытым, совместимым и недискриминационным стандартам.

Эти положения важны, потому что показывают: авторы умели формулировать конкретные действия. Они называли правительства, определяли национальную или региональную сферу и использовали темы, операционно смежные с управлением. Положение о национальных доменах не говорило, что каждое правительство должно управлять реестром; «в зависимости от обстоятельств» признавало разные внутренние механизмы. Тем не менее оно касалось конкретного национального интереса.

Положение об обменных центрах поощряло инфраструктуру, способную снизить стоимость и улучшить локальный обмен трафиком. Оно не уполномочивало орган встречи направлять коммерческий пиринг. Положение о региональных корневых серверах касалось доступности и устойчивости через сотрудничество. Экземпляр корневого сервера не даёт полномочий менять содержимое корневой зоны. Положение об интернационализированных именах продвигало доступ и языковую инклюзию; оно не давало полномочий утверждения в глобальной системе имён.

Контраст поучителен. Там, где Женева предполагала ограниченные действия правительств, она говорила об этом прямо. Нигде она не поручала ООН, МСЭ, всем государствам вместе или новому органу принять на себя функции IANA, санкционировать изменения корневой зоны, распределять глобальные блоки адресов или утверждать стандарты протоколов.

Не следует выводить крупную передачу полномочий из широкой Декларации, когда более конкретный План до неё не дошёл.

Формулировка о национальных доменах признала национальный интерес, не решив вопрос о цепочке делегирования

Приглашение правительствам управлять своими национальными доменами верхнего уровня или контролировать их — ближе всего Женева подошла к явной институциональной роли в операциях с именами. К этому стоит отнестись точно, без преувеличения и без пренебрежения.

Национальные домены связаны с территориями, и правительства могут иметь законный публичный интерес в их непрерывности, безопасности и администрировании. Фактические механизмы различаются. Одни реестры являются государственными, другие — академическими, третьи — некоммерческими, четвёртые — частными. Имеют значение история делегирования, местные сообщества, контракты, техническая компетенция и применимое право.

«Управлять или контролировать, в зависимости от обстоятельств» учитывает это разнообразие. Оно не предписывает одну организационную форму и не стирает существующие отношения делегирования. Оно также говорит о «своих» национальных доменах, а не о корневой зоне в целом или домене другой страны. Сфера намеренно национальна и ограничена.

Поэтому это положение не может подтвердить утверждение, что Женева санкционировала коллективный контроль правительств над всеми операциями с доменными именами. Его также не следует читать как доказательство того, что у правительств нет роли. Это пример дифференцированных полномочий: законные национальные интересы, локальные институциональные механизмы и сохраняющаяся потребность в глобальной координации.

Вопрос о полномочиях оставался на стыках. Кто определяет, когда делегирование служит соответствующему сообществу? Что происходит при разногласиях между правительством и действующим реестром? Какой процесс оценивает техническую компетенцию и непрерывность? Как глобальная координация учитывает национальные интересы, не ставя трансграничные имена в зависимость от дипломатического торга? Женева не создала структуру обжалования или принуждения, необходимую для ответа на эти вопросы.

Положение обозначает сферу ответственности. Оно не замыкает цепочку.

Продвижение корневых серверов не было полномочием изменять корневую зону

Ссылку Плана на региональные корневые серверы особенно легко использовать неверно, потому что «корень» может означать и распределение сервиса, и политическую власть. Экземпляры корневых серверов отвечают на запросы, используя авторитетные данные корневой зоны. Добавление географически распределённых экземпляров может улучшить задержку, устойчивость и локальную доступность. Само по себе это не меняет того, кто санкционирует добавления или изменения зоны.

Женева поощряла продвижение региональных серверов в сотрудничестве с соответствующими заинтересованными сторонами и связывала это действие с преодолением барьеров доступа. Формулировка касается развёртывания и доступности. В ней нет процедуры изменения записей доменов верхнего уровня, нет передачи права подписи и нет полномочий указывать операторам корневых серверов обслуживать иное содержимое.

Это техническое различие несёт урок для управления. Физическое или логическое участие в предоставлении сервиса не обязательно включает политический контроль над авторитетным содержанием этого сервиса. Страна может разместить у себя экземпляр, не получая права голоса по каждому изменению корневой зоны. И наоборот, центральная функция санкционирования может затрагивать пользователей в регионах, где санкционирующий институт представлен слабо.

Инклюзивные принципы встречи дали повод изучить это несоответствие. Они его не разрешили. Любое позднейшее предложение о реформе корневой зоны должно было установить саму функцию санкционирования, правовые и технические инструменты, которые её регулируют, гарантии непрерывности и институт, который принял бы на себя ответственность. Положение Женевы о продвижении серверов не может сделать эту работу.

Считать распределение суверенитетом значило бы придать тексту больше решительности, чем в нём было, и скрыть действительное местонахождение власти делегирования в DNS.

Молчание сохранило практический статус-кво, не благословив его навсегда

Когда переговоры отказываются передать действующую функцию, нынешний оператор обычно продолжает работу. Это практическое следствие институциональной преемственности. Это не то же самое, что бессрочное одобрение.

После Женевы сетям по-прежнему были нужны имена, номера, маршруты и протоколы. Действующие институты продолжали работу, потому что не была санкционирована замена и потому что срыв немедленно обошёлся бы дорого. Язык Декларации о частном секторе и забота о стабильном и безопасном функционировании усиливали осторожность в отношении резких перемен. В то же время решение исследовать управление и рассматривать предложения в Тунисе ясно показывало, что механизмы открыты для пересмотра.

Этот двойной эффект — ядро компромисса. Защитники существующих систем избежали немедленной передачи. Критики получили признанный путь для оспаривания. Статус-кво сохранился как операция, а не как неприкосновенный конституционный порядок.

Позднейшие истории иногда описывают Женеву либо как поражение правительственных реформ, либо как основополагающую победу многостороннего управления с участием всех заинтересованных сторон. Обе версии сжимают двухэтапную сделку. Никакая заменяющая правительственная структура не была создана. Никакое окончательное правило не освобождало частные или технические институты от будущего международного контроля. Стороны согласились отложить выбор, сохранив услугу.

Это различие также проясняет бремя доказывания. Институт, продолжающий существующую функцию, мог ссылаться на прежние полномочия и потребности преемственности, а не на Женеву как на новый источник права. Сторонник реформы должен был предложить правдоподобную передачу, а не просто указывать на недовольство представительством. Стабильность и легитимность оставались отдельными проверками.

«Многосторонний» и «многосторонний с участием всех заинтересованных сторон» — не синонимы

Женевский текст соединил термины из разных традиций. «Многосторонний» обычно подчёркивает отношения между государствами. Перечень ролей и положения об участии добавили частный бизнес, гражданское общество и международные органы. Позднейший дискурс всё чаще использовал для этого более широкого устройства слово «мультистейкхолдерный», но компромисс 2003 года не дал единого институционального определения.

Эта неоднозначность была продуктивной. Правительства могли читать «многосторонний» как признание того, что международную публичную политику нельзя оставлять одному государству или частной организации. Негосударственные акторы могли читать «полное участие» как защиту от межправительственной монополии. Обе трактовки противостояли одностороннему контролю, расходясь в вопросе о том, какая структура решений должна его заменить.

Термины поэтому не следует сводить к доказательству равенства голосов. Государства вели переговоры и принимали текст встречи. Негосударственные акторы участвовали через консультативные и партисипативные каналы, открытость которых менялась. Мандат рабочей группы обещал полное и активное участие, но не говорил, что каждая категория заинтересованных сторон может наложить вето на доклад или итог в Тунисе.

Равно и одна «многосторонность» не устанавливает демократической легитимности. В комнате со многими правительствами всё ещё могут быть недопредставлены затронутые сообщества, а равные голоса государств не равны равному представительству населения. Встреча многих заинтересованных сторон может расширить экспертизу, оставляя неясными отбор, ресурсы и подотчётность.

Женева назвала устремление до того, как спроектировала механизм. Этого было достаточно, чтобы ограничить дальнейшие споры: исключение требовало оправдания, и ни один круг участников не мог правдоподобно назвать себя всем интернетом. Этого было недостаточно, чтобы определить окончательную власть.

Транспарентность и демократия были критериями критики, а не операционными инструкциями

Слова «транспарентный» и «демократический» дали сторонникам реформ устойчивый ориентир. Закрытые решения, немотивированные делегирования и институты, недоступные развивающимся странам, можно было оценивать по глобально согласованному ожиданию. Слова также показывали, что одной технической эффективности недостаточно для притязания на легитимность.

Но ни одно из этих слов не реализует себя само. Транспарентность требует объекта: опубликованные предложения, мотивировки, лица, принимающие решения, аффилиации, записи, контракты, результаты работы или решения по обжалованиям. Демократия требует избирательного корпуса и метода наделения полномочиями. Сообщество по стандартизации, компания, государственное агентство и межправительственная ассамблея ответят на эти вопросы по-разному.

Женевская декларация не выбирала между прямыми выборами, представительством государств, управлением через членство, открытым консенсусом, корпоративной подотчётностью и судебным пересмотром. Она не сказала, какие решения должны быть публичными, а какие операционные или связанные с безопасностью детали могут оставаться закрытыми. Она не определила средства защиты, когда институт не соответствует критерию.

Эта неполнота не делает принципы пустыми. Они могут дисциплинировать институциональный дизайн, если переведены в конкретные механизмы контроля. Реестр может публиковать критерии и мотивировки. Правительство может консультироваться с затронутыми операторами и предусматривать пересмотр. Орган по стандартизации может держать участие и записи открытыми. Международный процесс может поддерживать участие развивающихся стран и раскрывать, как вклад изменил текст.

Чего принципы не могут сделать, так это заменить перевод. Актор не может заявлять о полномочиях, просто назвав свой процесс транспарентным и демократическим. Женева сделала эти качества значимыми; она не сертифицировала ни один институт как их исключительное воплощение.

Полное участие было обещанием доступа без правила принятия решений

«Полное участие» звучит сильнее, чем консультации. К этому стоит отнестись серьёзно. Процесс не может претендовать на инклюзивную легитимность Женевы, если ключевым затронутым группам документы передают после того, как решения уже зафиксированы, если они не могут вносить предложения, лишены доступа к обсуждению или приглашены лишь одобрить готовый результат.

Однако у участия есть этапы. Участник может получать уведомление, представлять доказательства, предлагать текст, участвовать в обсуждении, возражать, голосовать, обжаловать, реализовывать или пересматривать. Институты часто предоставляют ранние этапы, оставляя позднейшие за собой. Без объявленного правила решений наблюдатели могут принять доступ за разделённую власть.

Женева не определила минимальное последствие участия. Новой рабочей группе предстояло выработать открытый и инклюзивный процесс, но за его создание отвечал Генеральный секретарь, а контроль над итогом встречи оставался у государств. Компании и организации гражданского общества привносили экспертизу и позиции, не становясь сторонами договора.

Практическая проверка легитимности поэтому должна спрашивать, что участие могло изменить. Были ли получены ответы на возражения? Видели ли затронутые акторы правки? Могли ли менее обеспеченные участники оставаться вовлечёнными? Раскрывались ли конфликты? Кто решал, что консенсус достигнут? Кто мог исправить фактическую ошибку или оспорить несанкционированное действие?

Эти вопросы вытекают из принципа, но не отвечаются им. Они также показывают, почему инклюзивная лексика могла примирить противоборствующие лагеря. Текст обещал присутствие, оставляя превращение присутствия во власть будущему институциональному дизайну.

Ни один пункт Женевы не уполномочил нового оператора интернета

Операционный мандат требует большего, чем принцип. Нужны определённая функция, уполномоченный исполнитель, сфера, дата вступления в силу, активы или доступ, обязательства по обслуживанию, контроль безопасности, финансирование, ответственность, пересмотр и механизмы преемственности. Глобальный технический сервис также нуждается в сотрудничестве сетей и институтов, зависящих от его результатов.

В женевских документах нет ничего из этого для нового глобального оператора. Они не создают юридическое лицо для управления именами или номерами. Они не предписывают действующим организациям передать учётные данные, записи, контракты или объекты. Они не требуют от резолверов, реестров, держателей адресов или сетевых операторов признавать новую власть. Они не определяют уровни обслуживания или полномочия в чрезвычайных ситуациях.

Это отсутствие неудивительно. Декларация встречи и план действий не были задуманы как передаточные инструменты. Проблема возникает лишь тогда, когда позднейшая риторика трактует их как таковые.

Даже самая сильная институциональная формулировка ограничена. Генерального секретаря попросили создать рабочую группу. Правительства были приглашены к определённым национальным действиям. В других местах Плана признавались компетенции МСЭ в области спектра и развития. Ни одно из этих положений молчаливо не расширялось до общей опеки над интернет-операциями.

Именно поэтому цель стабильности не может читаться как бланковая доверенность. Стабильности способствуют многие акторы. Декларация о том, что стабильность должна быть обеспечена, не управомочивает любой институт, ссылающийся на это слово, отменять решения других. Полномочия должны проистекать из применимого правового, договорного, технического документа или документа о членстве.

Женева поставила вопрос. Она не назначила окончательного оператора.

Компромисс не превратил действующих операторов в конституционных суверенов

Отказ выводить новый мандат ООН не требует считать действующие технические организации природными правителями. Их власть также опирается на конкретные документы, сообщества и зависимости. Делегирование реестра может быть пересмотрено. Контракт компании может истечь. Влияние органа по стандартизации зависит от внедрения. Выбор маршрута сетью влияет только на те пути, которые принимают другие.

Принципы Женевы поставили эти механизмы под публичный контроль, потому что интернет стал глобальной инфраструктурой. Транспарентность, справедливое участие, стабильность, безопасность и многоязычный доступ стали законными вопросами. Действующие институты могли ответить реформами, интернационализацией, публичной отчётностью и более широким участием.

Но реформа — не то же самое, что ретроактивное наделение полномочиями. Если институт улучшился после Женевы, улучшение может отвечать принципу, не доказывая, что встреча даровала ему исключительную власть. Если другой институт заявлял, что воплощает многостороннюю легитимность, это притязание всё равно требовало компетенции и действительного мандата на функцию.

Эта симметричная дисциплина не даёт спору превратиться в выбор между двумя мифами: врождённым частным суверенитетом и врождённым межправительственным суверенитетом. Интернет-власть фрагментирована и условна. Каждая функция должна быть оправдана документом и сообществом, которые её поддерживают, а публичные последствия проверяются по закону и подотчётному процессу.

Роль Женевы состояла в том, чтобы сделать такое оправдание глобально оспоримым. Её отказ выбрать суверена можно понимать как институциональный реализм, а не только как уклонение. Ни один предложенный единый орган власти не соответствовал ни распределённой работе интернета, ни политическому разнообразию его пользователей.

Более поздние определения нельзя встраивать в женевский текст

В 2005 годудоклад WGIGпредложил рабочее определение, охватывающее разработку и применение общих принципов, норм, правил, процедур принятия решений и программ правительствами, частным сектором и гражданским обществом в их соответствующих ролях. Тунисская повестка дня позже приняла это определение и создала Форум по управлению интернетом (IGF), отдельно рассмотрев вопрос об усиленном сотрудничестве.

Эти события проясняют путь после Женевы. Они не меняют того, о чём договорились в 2003 году. Женевский план прямо просил разработать рабочее определение, потому что его ещё не существовало. Если читать позднейшее определение задним числом, стирается сама задача, созданная первой фазой.

То же относится и к более позднему институциональному языку. Тунисские положения, последующие решения Генеральной Ассамблеи, Глобальный цифровой договор и решение 2025 года сделать IGF постоянным имеют собственные даты, объекты и основания. Они могут расширять или уточнять институты. Они не могут доказать, что Женева уже предоставила эти полномочия.

Историческая точность требует послойного толкования. Спрашивайте, что текст говорил на момент принятия, какие институциональные механизмы тогда существовали и какой позднейший инструмент их изменил. Политические нарративы часто предпочитают непрерывный основополагающий рассказ. Анализ полномочий требует датированной цепочки.

Женевская цепочка заканчивается принципами, признанием ролей и просьбой о исследовании. Этого достаточно, чтобы объяснить её влияние. Этого недостаточно для утверждения о завершённом конституционном урегулировании.

Постатейная проверка полномочий даёт узкий, но устойчивый результат

Аудит полномочий по основному тексту можно изложить кратко.

Пункт 20 признаёт совместную ответственность и роли заинтересованных сторон в информационном обществе, с участием в решениях, где это уместно. Он не создаёт глобальный интернет-орган. Пункт 48 устанавливает публичные качества и цели международного управления. Он не называет окончательного лица, принимающего решения. Пункт 49 признаёт техническое и политическое измерения и распределяет широкие роли. Он не даёт иерархии для пересечений. Пункт 50 поручает Генеральному секретарю создать инклюзивную рабочую группу для исследования и выработки предложений о действиях. Он санкционирует исследование, а не управление.

Пункт 13 Плана даёт рабочей группе четыре подготовительных задания и приглашает правительства к нескольким конкретным национальным и развитийным действиям. Он не предписывает глобальную передачу. Другие направления действий касаются стандартов, безопасности, развития и международного сотрудничества в своих собственных рамках.

Результат не тривиален и не суверенен. Женева создала согласованный словарь, критерий легитимности и процесс. Она сохранила преемственность, сделав будущие реформы обсуждаемыми. Она расширила статус государств и негосударственных акторов, не определив равенства власти. Она не решила, кто может издавать обязательную глобальную политику, контролировать действующие институты или управлять повседневными техническими функциями.

Это узкое прочтение устойчиво, потому что следует за глаголами, а не за мифологией. Оно позволяет Женеве иметь значение, не заставляя текст делать работу, которую он никогда не делал.

Вопрос о власти всегда следует переформулировать через функции

«Кто управляет интернетом?» провоцирует вводящий в заблуждение ответ в единственном числе. Женева показала, почему лучший вопрос — функциональный.

Кто может принять правило, обязательное для отечественного провайдера? Компетентный публичный орган в соответствии с применимым правом. Кто может опубликовать спецификацию протокола? Процесс стандартизации по своим собственным процедурам. Кто может изменить авторитетную запись в системе имён? Акторы, уполномоченные в рамках соответствующей цепочки делегирования и обслуживания. Кто может выбрать маршрут? Сети и их контрагенты с учётом технических, договорных и правовых ограничений. Кто может расследовать преступления? Публичные органы с юрисдикцией и механизмами сотрудничества. Кто может убеждать институты меняться?

Любой участник с доказательствами и доступом, хотя убеждение — не приказ.

Когда функции разделены, женевский компромисс выглядит менее загадочным. Государства получили признание там, где действительно была затронута публичная политика. Частные и технические акторы сохранили роли там, где от них зависят операции и развитие. Гражданское общество и международные органы остались необходимы для доказательств, координации, стандартов и легитимности. Универсальной иерархии не существовало, потому что у функций не было единого источника власти.

Поэтому полезное наследие — требование институциональной конкретности. Актор, ссылающийся на Женеву, должен назвать действие, которое он хочет совершить, пункт, поддерживающий его участие, и отдельный документ, дающий фактическую власть. Если он не может, у него политический аргумент, а не полномочие.

Компромисс удался, потому что отказался от ложной окончательности

Женева не ответила, кто обладает окончательной властью, потому что не существовало единой власти, которую можно было бы передать, и ни одна коалиция не могла определить границы оспариваемых полномочий. Встреча вместо этого признала множество ролей, провозгласила публичные принципы и создала путь к дальнейшим переговорам.

Сделка была уязвима для стратегических толкований. Правительства могли подчёркивать суверенную политическую власть. Компании и технические институты могли подчёркивать преемственность роли частного сектора. Гражданское общество могло подчёркивать полное участие. Международные органы могли подчёркивать многостороннюю координацию. Каждое прочтение опиралось на текст; ни одно не исчерпывало его.

Эта открытость создавала опасность захвата консенсуса, при котором один лагерь представляет общую фразу как одобрение предпочитаемого им институционального проекта. Средство от этого — не отбрасывать фразу. Читать её вместе с соседними пунктами, глаголами, умолчаниями и следующим процедурным шагом.

Принципы Женевы не санкционировали интернет-операции. Они сделали эти операции законным предметом глобального публичного исследования. Они не установили межправительственного суверена. Они лишили любого действующего актора лёгкой возможности утверждать, что международная общественность не имеет отношения к делу. Они не решили вопрос о равенстве заинтересованных сторон. Они сделали исключение труднее оправдываемым.

Значение компромисса именно в этом балансе. Он открыл вопрос о полномочиях, не делая вид, что закрыл его. Любой институт, претендующий на большее, должен указать более поздний, конкретный и действительный акт, который восполнил недостающую власть. Первую фазу ВВУИО следует помнить не как момент, когда мир выбрал правителя интернета, а как момент, когда мир согласился, что местоположение и легитимность интернет-власти больше не могут оставаться за пределами публичного спора.