SBInet バーチャルフェンス調達説明責任

概況

Secure Border Initiative Network（SBInet）は、2005年に発表された国土安全保障省の広範な国境プログラムの技術的構成要素でした。税関・国境警備局は、塔、レーダー、カメラ、無人地上センサー、通信、指揮ソフトウェアを統合し、国境警備隊員のための共通作戦画像を構築することを意図していました。
2006年9月、CBP はボーイングをプライムシステムインテグレーターに選定しました。この調達は、運用ニーズを定義し、要件を管理し、請負業者の進捗を検証し、統合システムが現場での使用と拡張に適しているかどうかを判断できる政府のプログラムオフィスに依存していました。
プロジェクト28は、アリゾナ州ツーソン地区の28マイルを対象とした約2060万ドルのプロトタイプで、納入された装備と実証された能力の違いを浮き彫りにしました。政府は2008年2月にこれを受け入れましたが、8ヶ月遅れで、統合の問題と是正措置を経てのものでした。当局者とエージェントは、限られた利益と継続的な運用上の回避策を報告しました。
GAO と DHS 監察官室は、要件、試験、コストとスケジュールのベースライン、リスク管理、請負業者の監督、政府の人員配置に繰り返し弱点を発見しました。これらは別個の管理上の欠陥ではありませんでした。これらは共に、調達活動を運用価値に結び付けるために必要な証拠を弱めました。
2010年までに、SBInet の提案された最初のブロックは、地理的範囲と性能期待値が縮小する一方、スケジュールとライフサイクル価値は不確かなままでした。GAO は、プログラムに信頼性のある統合マスタースケジュール、信頼性のあるライフサイクルコスト見積もり、および期待される便益とコストの間の実証された関係が欠けていると報告しました。
2011年1月、DHS は当初構想されていた SBInet を終了し、地形と運用ニーズに合わせた技術計画に移行しました。この決定は、すべての国境監視技術が役に立たないことを意味するわけでも、アリゾナ州の53マイルに沿ってすでに配備されていた限られた能力を消し去るわけでもありませんでした。
SBInet の説明責任の教訓は、センサーの壁は、探知、分類、通信、オペレーターの応答、保守、コストが一緒に実証されるまでは、公的な能力ではないということです。実際の管理は、その証明を要求し、それが欠けている場合に拡張を停止し、両方の決定の背後にある証拠を保存できる機関に属します。

監視画面は最も難しい部分を隠すことができる

バーチャルフェンスの中心にあるイメージは、見せかけほど単純です。レーダーが動きを検知し、カメラが目標に向きを変え、ソフトウェアが地図上にアイコンを配置し、オペレーターが事象を確認してエージェントを派遣します。困難な地形を越えて物理的な障壁を構築することと比較すると、その画面は柔軟でほぼ自動的な解決策のように見えます。

しかし、画面ははるかに大きなシステムの最後に見える層に過ぎません。レーダーは、関連する動きを動物、天候、クラッターから区別しなければなりません。カメラは、約束された距離と照明条件で使用可能な画像を提供しなければなりません。塔には電源、通信、保守が必要です。ソフトウェアは、許容できない遅延や混乱を生じさせることなく観測結果を組み合わせなければなりません。地図は位置を正確に反映しなければなりません。エージェントは情報にアクセスでき、それに自信を持ち、どのような対応が適切かを判断するための手順を持たなければなりません。

SBInet は、これらの依存関係を国境監視プラットフォームに変えようとしました。このプログラムは、単にカメラを購入したり塔を設置したりするものではありませんでした。それは、センサー、通信、ソフトウェア、国境警備のワークフローが広範囲にわたる状況認識を生み出すという、統合された運用上の主張を獲得することでした。

その主張は、証拠を通じてのみ真実となり得ます。ハードウェアの納入は、ハードウェアの納入の証拠でした。ソフトウェアビルドの完了は、コードが存在する証拠でした。請負業者のマイルストーンは、契約上のイベントが発生したことを示しました。これらの事実のどれも、それだけでは、システムが実際の地形で関心対象を探知、識別、分類し、観測結果を伝達し、オペレーターが意思決定を行うのを助け、有用であるのに十分な期間利用可能であり続けることを証明しませんでした。

この区別は、SBInet がリスクと説明責任のシリーズに属する理由を説明しています。中心的な失敗は、すべての装置が故障したとか、エージェントが何の利益も受けなかったということではなく、プログラムの野心が、統合された性能、コスト、スケジュール、拡張の準備に関する信頼性のある、意思決定に適した証拠を政府が生み出す能力を繰り返し上回ったことでした。

SBInet はシステム統合の約束として始まった

DHS は2005年11月に、より広範な Secure Border Initiative を設立しました。SBInet はそのイニシアチブ内の技術的取り組みであり、税関・国境警備局を通じて管理されました。GAO によると、意図された解決策には、センサー、通信、情報技術、戦術インフラ、指揮統制能力が含まれていました。また、統制センターで統一されたデータを提供し、DHS 外部の組織との相互運用性を支援する共通作戦画像を開発することも目的としていました。

その説明は、説明責任の単位を定義するため重要です。公共のニーズが単なるレーダーであれば、政府はレーダーがその仕様を満たしているかどうかを判断できます。SBInet の単位はシステムでした。人員、即応対応、インフラ、技術の混合であり、運用統制を支援することを意図していました。

2006年9月、CBP はボーイングに無期限納入・無期限数量のプライムシステム統合契約を授与しました。この契約には3年間の基本期間と3つの1年間のオプションがありました。タスクオーダーは、プログラム管理、プロトタイプ配備、共通作戦画像ソフトウェア、保守、その後の配備活動など、特定の作業に資金を提供しました。

プライムインテグレーターの使用は、複雑なシステムには合理的です。一つの請負業者が多くの供給者とコンポーネントにわたるインターフェースを調整できます。この取り決めは、公的な説明責任を移転するものではありません。政府は依然として、ミッションの成果を定義し、技術的知識を保持し、要件を管理し、コストとスケジュール情報を評価し、下請け業者の作業を監督し、納入されたシステムが受け入れ可能かどうかを判断する必要があります。

初期の監督記録は、その役割がどれほど要求が厳しいかを示しています。2007年2月、GAO は2007会計年度の支出計画が4つの立法条件を満たし、4つを部分的に満たし、1つを満たさなかったと述べました。この計画には広範なコストとマイルストーン情報が含まれていましたが、測定と説明責任を支援するための十分な詳細が欠けていました。個々の活動を戦略的目標に適切に結び付けておらず、主要な調達管理プロセスが完全に定義され実施されていませんでした。

したがって、問題は全国的な配備の前に見えていました。SBInet は、政府の計画、要件、リスク、性能管理機構がまだ構築されている間に、同時並行の多部分調達を試みていたのです。

76億ドルの見積もりはまだ信頼できる地図ではなかった

2007年の支出記録は、大きな数字と信頼できるベースラインの違いを示しています。DHS は、南西国境の調達段階を完了するのに2007年度から2011年度までに76億ドルかかると見積もりました。ツーソン地区に約7億9000万ドル、ユマ地区に約2億6000万ドルを議論しました。

GAO はこれらの数字を自己検証されたものとして扱いませんでした。この計画には、活動、マイルストーン、コストに関する十分な詳細が欠けていました。ツーソンの割り当てが、フェンス、地上センサー、レーダー、カメラ、固定塔、移動塔の間でどのように分割されるかを指定していませんでした。これらの要素の具体的な実施日を提供しておらず、対応する北部国境の活動とコストを省略していました。

ベースラインは、プロジェクトチームの外部の誰かが、現実が約束通りに進んでいるかどうかを尋ねることを可能にしなければなりません。どの能力に資金が供給されているか？いつ期限か？どの依存関係が日付を動かす可能性があるか？政府の労働力と請負業者のコストは？どの成果が支出がミッションを改善したことを示すか？

これらのリンクがなければ、プログラムは資金が充当されタスクがアクティブであると報告でき、意思決定者は有用な能力が近づいているかどうかを判断できません。計画は活動の記録となり、管理の手段とはなりません。

GAO はまた、契約の表明された上限に疑問を投げかけました。DHS は「6000マイルの安全な米国国境」を無期限数量の車両の適切な最大数量と見なしました。GAO は、これは結果であり、供給、サービス、またはドルの計算可能な限度ではないと主張しました。この意見の相違は、より広範な説明責任の問題を露呈しました：野心は測定可能な調達上限ではないのです。

報告書は、能力、スケジュール、コスト、便益に対する明示的かつ測定可能なコミットメント、単位またはドルで表された契約上限、および同時並行性の再検討を推奨しました。DHS は最初と3番目の推奨に同意しましたが、契約上限については同意しませんでした。法的解釈がどうであれ、運用上のポイントは変わりませんでした。政府は、何を購入しているのかについて、境界がありテスト可能な記述を必要としていたのです。

プロジェクト28が統合の失敗を可視化した

プロジェクト28は、バーチャルフェンス概念の最初の鮮明なテストでした。タスクオーダーはツーソン地区の28マイルを対象とし、約2060万ドルと評価されました。その目的は、レーダー、カメラ、センサー、コンピューター、通信、共通作戦画像ソフトウェアを使用して、探知、識別、分類能力を提供することでした。

コンポーネントは配備されましたが、システムは当初のスケジュールで運用可能になりませんでした。GAO はソフトウェア統合の問題を報告しました。これには、統制センターでのレーダー情報の表示の遅延が含まれます。要件が適切に定義されておらず、ユーザーがその開発に十分に関与していませんでした。ハードウェアは砂漠に存在する一方で、運用チェーンは不完全なままでした。

2007年8月、CBP はボーイングに対し、指定された問題が修正されるまでプロジェクトを受け入れないと通知しました。ボーイングは是正措置計画を提出しました。DHS は2007年12月に条件付きでプロジェクト28を受け入れ、ビデオ品質、レーダーデータ、コンポーネントタイミングの追加分析を要求しました。最終受け入れは2008年2月22日に行われ、予定日より8ヶ月遅れました。

最終受け入れは、システムがすべての運用上の期待に一致したことを意味しませんでした。GAO は、プログラム当局者が契約上の要件は満たされたと見なす一方で、プロジェクト28が彼らの期待を完全には満たしていないとも述べたと記録しています。国境警備隊は、遠距離でのカメラ画像解像度を含む継続的な制限を報告しました。将来の運用テストは、受け入れられたプロトタイプを大幅に作り直すのではなく、後の開発に情報を提供することが期待されました。

これらの事実は、プロジェクト28が何も提供しなかったという主張にまとめられるべきではありません。それは28マイルの区域に沿って運用されました。エージェントは後に GAO に、それがいくつかの運用能力を改善したと語りました。証拠はまた、無線信号強度、リモートカメラ制御、レーダー感度に関する回避策を示しました。

説明責任の問題は、成功か失敗かのスローガンよりも鋭いものです。受け入れは何を認定したのか？契約上の受け入れが定義された一連の成果物が提供されたことを意味するなら、意思決定者は依然として運用適合性、ユーザーニーズ、保守性、複製の準備に関する別個の証拠を必要としていました。署名された受け入れイベントは一つの義務を終了させる一方で、拡大の決定は未解決のままにする可能性がありました。

受け入れと運用価値は異なるゲートである

公共調達では、受け入れという言葉があたかも普遍的な評決であるかのように使われることがよくあります。実際には、いくつかのゲートがそのラベルを帯びることができます。政府は、請負業者が交渉された基準を満たしたために納入を受け入れるかもしれません。テスト組織は、システムが計画されたイベントを完了したと判断するかもしれません。運用部隊は、システムが指定された条件下で有用であると決定するかもしれません。部門は、能力が拡大するのに費用対効果が高いと判断するかもしれません。

SBInet はこれらの判断を明確に区別する必要がありました。プロジェクト28はその理由を示しました。その最終受け入れは、是正措置後の契約関係を反映していました。それは、プロトタイプが南西国境全体にとって正しい設計であること、すべての現場の懸念が解決されたこと、または同じアーキテクチャが異なる地形で経済的であることを確立しませんでした。

プログラムはまた、プロジェクト28の機器の多くを置き換える後の世代の技術を計画していました。そのため、プロトタイプは限られた能力だけでなく教訓の源でもありました。しかし、教訓は、要件、テスト計画、インターフェース管理、コスト見積もり、配備決定に取り込まれて初めて価値があります。

弱い調達は、プロトタイプを勢いが続くべきであるというデモンストレーションとして扱います。管理された調達は、プロトタイプがどの仮定を反証したかを尋ねます。商用コンポーネントは十分に成熟していたか？ソフトウェアは運用速度でセンサーデータを処理できたか？通信カバレッジは概念に一致したか？オペレーターインターフェースは使用可能か？現実的なワークロードの下でいくつの欠陥が現れたか？現場での経験はどのような保守負担を明らかにしたか？

政府はまた、基準の移動から身を守らなければなりません。受け入れテストが主に現在のシステム性能に合わせて修正される場合、テストは元のミッションニーズを代表しなくなります。逆に、元の要件が手頃でなく、検証不可能で、現場の運用に関連がない場合、変更を拒否することも同様に不合理です。

管理はトレーサビリティです。変更されたすべての基準は、ミッションの根拠、技術的証拠、コストとスケジュールへの影響、承認権限、ユーザー成果への影響を示すべきです。その記録がなければ、プログラムリーダーは適応型の規律と成功の段階的な再定義を区別できません。

要件は説明責任のアーキテクチャであった

要件は技術的な書類のように見えるかもしれませんが、SBInet では責任を割り当てました。運用要件は、国境警備隊が達成する必要があることを記述しました。システム要件は、それらのニーズを性能と機能特性に変換しました。コンポーネント要件は、カメラ、レーダー、通信、その他の要素に対処しました。ソフトウェアと設計要件は、それらの要素がどのように相互作用するかを規定しました。

GAO は、プログラムが要件開発と管理プロセスを定義したが、一貫して実施しなかったことを発見しました。独立した DHS レビューは、いくつかの運用要件が手頃でなく検証不可能であることを発見しました。下位レベルの要件はそれらの運用記述から派生していたため、トップの不確実性がシステム設計、テストケース、請負業者の作業に伝播する可能性がありました。

GAO は、設計と開発の前に要件をベースライン化し、それらを完全性、達成可能性、検証可能性について分析し、ミッションニーズに上向きに、コンポーネントとテストに下向きに追跡することを推奨しました。これらは儀式的なステップではありません。それらは能力の主張のための管理の連鎖を生み出します。

カメラの要件を考えてみてください。光学範囲の仕様は、地形、大気、ターゲットサイズ、照明、安定化、オペレーターが画像をどのように使用するかについての仮定なしでは不完全です。探知確率は、関連するターゲットセット、テスト条件、誤警報負荷を定義せずには不完全です。通信要件は、車両がどこを移動するか、ログインや再接続にどれくらい時間がかかるかを無視すれば不完全です。

現場のユーザーは、抽象的な性能が運用上の摩擦にどこで出会うかを知っているため、不可欠です。完成した画面が有用に見えるかどうかを単に尋ねられるべきではありません。設計決定が固まる前に、彼らは構造化された影響力を持つ必要があります：シナリオ、優先ミッション、許容可能な遅延、ワークロード、環境条件、および対応決定を支援する情報。

したがって、要件は公的な説明責任のアーキテクチャを形成します。それらは、機関が必要と考えるもの、請負業者が提供しなければならないもの、テスターが証明しなければならないもの、リーダーが変更を承認するときに許可しているものを述べます。そのアーキテクチャが不安定な場合、その後のすべての尺度（スケジュール、コスト、欠陥クロージャ、受け入れ）は解釈が難しくなります。

テストは全体のチェーンを証明しなければならなかった

SBInet のテストアプローチはいくつかの層を想定していました。コンポーネント認定は、個々の機器が指定された特性を満たしているかどうかを示すことができました。統合テストは、インターフェースと相互運用性を実証できました。システム認定は、組み立てられた設計をテストできました。システム受け入れテストは、政府の契約上の決定を支援できました。運用テストと評価は、国境警備隊がシステムを使用する環境での有効性と適合性を検討できました。

GAO は、テストが効果的に管理されていないことを発見しました。プログラムは、初期配備場所を意図された実際のコンポーネントを個別にテストする前に、コンポーネントの統合を開始していました。テスト管理戦略は起草されたが、最終化され承認されていませんでした。役割の明確な定義、高レベルのマスタースケジュール、プロジェクトテストを導くためのマイルストーンとメトリクスに関する十分な詳細が欠けていました。

順序が重要です。不安定なコンポーネントが統合に入ると、エンジニアは未認定の部品に起因するシステム動作の診断に時間を費やすかもしれません。インターフェースが管理されていない場合、成功したコンポーネントテストは結合されたシステムについてほとんど語りません。運用ユーザーが受け入れ基準が固定された後に到着する場合、プログラムは間違った性能を証明するかもしれません。

GAO は後に、2008年3月から2009年7月までの間に約1,300の欠陥が発見されたと報告しました。新しい欠陥は一般に解決されるよりも速く現れ、多くは解決優先順位が欠けていました。カウントだけではすべての欠陥が重大であることを証明しません。傾向と不完全なトリアージは、システムが配備に向けて成熟しているという自信を損ないました。

公式記録はまた、テストケースと手順のいくつかの変更が、システムを認定するのではなく、テストに合格することを目的としているように見えるという懸念を記述しています。これは重要なガバナンスの境界です。プログラムは、テストが無効、冗長、またはミッションニーズから切り離されていることを証拠が示す場合にテストを更新すべきです。現在の設計が合格できないからといって、証拠の負担を軽減すべきではありません。

テストは、公的な約束が反証可能になる場所です。最強の管理は、各運用要件をテストケース、テスト条件、測定結果、欠陥記録、処分、承認権限に接続したでしょう。その台帳は、イベントが合格したかどうかだけでなく、合格が実際に何を証明したかを見ることを可能にしたでしょう。

現場は利益と回避策を同時に報告した

SBInet の歴史は、限定的な使用が消去されると歪められます。2008年と2009年、ツーソン地区の国境警備隊員は GAO に、プロジェクト28が彼らの運用能力の側面を改善したと語りました。システムは、プログラムが後の SBInet 配備を待つ間、使用されていました。

エージェントはまた、持続的な回避策を記述しました。彼らは信頼性のある無線信号強度を見つけること、カメラを遠隔操作すること、レーダー感度を調整することに問題を抱えていました。GAO は、車両に搭載されたモバイルデータ端末の限定的な使用を観察しました。信号強度によっては、ログインに長い時間がかかり、シフト中に接続が繰り返し失われる可能性がありました。共通作戦画像のオペレーターは、代わりに情報を中継することがありました。

その混合証拠は、二項評決よりも有用です。システムは、全国的な拡大のテンプレートとして不適切でありながら、ローカルな価値を提供できます。一つのワークフローを助け、別のワークフローに負担をかけることができます。ある環境条件では性能を発揮し、他の条件では低下します。

運用フィードバックは、その変動を中心に構造化されるべきです。どの機能が使用されたか？どのくらいの頻度で？どのような条件下で？技術が利用できないとき、エージェントは何をしたか？システムはオペレーターのワークロードを減らしたか、増やしたか？アラートは信頼されたか？保守員は故障した機器をどれだけ迅速に復旧できたか？回避策はミッションを維持したか、そしてどのような人員コストで？

問題のあるプログラムでの誘惑は、肯定的な現場の声明を、拡大が正当化される証拠として使用すること、または苦情をシステムが無価値である証拠として使用することです。どちらの推論も責任を負いません。現場の証拠は、定義されたミッションの便益に結び付けられ、コスト、代替案、既存の機器の性能と比較されなければなりません。

SBInet の経験は、段階的基準を示唆しています。限定的な配備は発見として価値があります。拡大には、より強力な証拠が必要です：代表的な地形での再現可能な性能、管理された欠陥傾向、使用可能な通信、保守性、訓練されたオペレーター、それが置き換えるか補完するシステムに対する定量化された便益。

同時並行性は未知数をスケジュールコミットメントに変えた

初期の SBInet 計画は、同時並行のタスクオーダーと関連活動を使用していました。インターフェースが安定しリスクが理解されている場合、同時並行性は納入を加速できます。要件、設計、テストがまだ変更中の場合、手戻りを増やす可能性もあります。

GAO は2007年に、プログラムが同時並行活動間の依存関係を特定し、関連するリスクを積極的に管理していることを示す証拠を提供していなかったと警告しました。同時に、プログラムオフィスは、いくつかの調達管理プロセスを完全に定義し実施することよりも、加速された実施が優先されたと述べました。

そのトレードオフは、緊急の公共プログラムでは一般的です。リーダーは、プロセスが能力を遅らせることを恐れます。しかし、要件、インターフェースレビュー、テスト計画は、作業を遅らせるから価値があるのではありません。組織が証明されていない仮定を拡大するのを防ぐから価値があるのです。

プロジェクト28は依存関係の連鎖を具体化しました。ソフトウェア統合がプロトタイプを遅らせました。プロトタイプからの教訓は後のブロックに情報を提供することになっていました。しかし、後の要件、設計、塔、コマンドシステムの作業は、スケジュールへの影響なしに単に一時停止することはできませんでした。教訓が安定する前に多くの作業が進むほど、修正は高価になる可能性がありました。

同時並行性レジスターは、リスクを可視化したでしょう。先行者の証拠が完了する前に承認されたすべての活動について、プログラムは欠けている証拠、進める理由、最大エクスポージャー、ロールバック計画、決定日を記録できたでしょう。リーダーはその後、加速が境界のあるリスクなのか、不可逆的なコミットメントの蓄積なのかを知ることができたでしょう。

問題は緊急性自体ではありませんでした。国境警備は表明された優先事項であり、レガシー機器には限界がありました。問題は、緊急性が証拠基準を変えたのか、単に証拠が生産されなければならない速度を変えたのかでした。基準が低下すると、統合と手戻りが節約された時間を消費するまで、プログラムはより速く見えるかもしれません。

規模は縮小したが、プログラムの主張は大きいままであった

SBInet は包括的な国境解決策として説明されましたが、その計画された配備は繰り返し変更されました。2009年までに、GAO は何年もの遅延と短期間の足跡の縮小を記録しました。プロジェクト28は28マイルをカバーしました。計画されたブロック1の配備は、ツーソン1とアホ1を合わせて約53マイルをカバーしました。

初期の計画は、ツーソン、ユマ、エルパソ地区全体への初期配備、約655マイルを想定していました。後のベースラインは、その初期範囲をツーソンとユマに絞り、約387マイルとしました。その後の増分の計画は未定のままでした。

範囲の縮小は賢明であり得ます。プログラムは、古い約束を維持するためだけに非現実的な足跡を維持すべきではありません。しかし、説明責任には、範囲とともにコスト、スケジュール、便益の主張が変わることが必要です。

2010年までに、GAO は最初のブロックのコストを約13億ドルと説明しました。計画された能力が縮小し続けていることを発見しました。性能閾値は緩和されました。かつて95%に設定されていた探知と識別の閾値は70%に引き下げられ、運用可用性の閾値は95%から85%に移動しました。

GAO は、結果として得られる定義は、特定の識別カテゴリーが50%未満で動作しても、許容可能な全体性能を許す可能性があると指摘しました。正確な運用上の重要性は、測定値がどのように構築され適用されるかに依存しましたが、ガバナンスのポイントは明確です：性能閾値は、機関が許容可能と呼ぶ準備ができているものについての声明です。

閾値の変更は、技術的な現実、コスト、またはミッションのより良い理解によって正当化されるかもしれません。決定記録は、どのユーザーニーズが満たされたままか、どのリスクが受け入れられるか、便益の見積もりがまだ有効かどうかを説明すべきです。そうでなければ、プログラムは「ブロック1」というラベルを維持しながら、実質的に異なる約束を提供することができます。

コストとスケジュールの管理は信頼できる将来予測を生み出さなかった

2010年までに、GAO と DHS OIG の両方が、SBInet のコストとスケジュールの主張の背後にある管理に疑問を呈していました。GAO は、2009年8月の統合マスタースケジュールを9つの認識された実践に対して評価し、2つだけに実質的な準拠を見出しました。スケジュールは、すべての活動を適切に捕捉せず、リソースを割り当てず、クリティカルパスを特定せず、合理的なフロートを考慮せず、スケジュールリスクを分析しませんでした。

スケジュールは多くの日付を含むから信頼できるのではありません。依存関係が論理的に接続され、意思決定者がどの作業が完了日を制御するかを見ることができるときに信頼できます。レーダー認定の遅れが統合、テスト準備、配備、オペレーター訓練に影響する場合、その関係は可視であるべきです。それがなければ、報告された完了日は願望の集約です。

GAO はまた、ブロック1のライフサイクルコスト見積もりが、信頼できる見積もりの特性（包括的、十分に文書化され、正確で、信頼できる）を十分に満たしていないことを発見しました。除外と仮定がその有用性を制限しました。見積もりは、政府の努力、一部の運用と保守、レガシーシステムコスト、ソフトウェア、プログラムサポート、将来のブロック進化を省略したか、適切に扱っていませんでした。商用コンポーネントの成熟度に関連するリスクは完全には反映されていませんでした。

DHS OIG は関連する管理問題を発見しました。現在のベースライン情報が常にアーンドバリューマネジメントシステムに入力されたわけではなく、コストとスケジュールの差異を警告する能力を低下させていました。プログラムオフィスは、レビューの一部の期間中、承認された統合マスタースケジュールなしで運営され、コストとスケジュールの監督スタッフは薄かったです。

これらの発見は、すべてのドルが無駄になるという予測ではありませんでした。それらは、リーダーが信頼できる将来予測を欠いていたことを示しました。コストとスケジュールの管理は、コースを変更するのに十分早く乖離を明らかにすることになっています。ベースラインが遅れている、不完全、または不安定な場合、経営陣はコミットメントが選択肢を狭めた後に問題を知ります。

請負業者の監督には政府の技術的権限が必要であった

SBInet は、プライムシステムインテグレーターからプログラム組織内の支援要員まで、請負業者に大きく依存していました。請負業者は、エンジニアリング、統合、管理スキルをもたらしました。また、政府の人員が仮定に挑戦し、成果物を評価し、請負業者の支援と本質的に政府の決定を区別する能力を欠いている場合、管理問題も生み出しました。

DHS OIG の2006年のリスク勧告は、省が SBInet を計画、監督、実行し、契約を管理し、コストとスケジュールを管理するための十分な能力を欠いていると述べました。その段階では、計画されたポジションの大部分は請負業者でした。報告書は、運用要件が統合業者が選定されるまで延期されていたと警告し、管理能力を構築し要件を安定させる計画を推奨しました。

2009年の OIG 報告書は、支援請負業者がより強力な政府の管理下に置かれるべき活動を遂行または接近したことを発見しました。請負業者と連邦政府の役割を区別し、より多くの契約官技術代表を割り当てて性能を監督することを推奨しました。

懸念は、請負業者が本質的に信頼できないということではありません。プライム請負業者は、契約上のインセンティブ、範囲、受け入れ基準に対して責任を負います。公的な機関だけが、それらのインセンティブをミッション価値、政策選択、歳出資金の管理と調和させることができます。

政府の技術的権限は、形式的ではなく実用的でなければなりません。スタッフは、ソースデータ、要件ベースライン、欠陥在庫、テスト手順、スケジュールロジック、コスト仮定にアクセスできる必要があります。マイルストーンの前に遅れた成果物をレビューする時間が必要です。基準を満たさない証拠を却下する権限が必要です。

SBInet はまた、人員数だけでは不十分である理由を示しています。プログラムには、明確に割り当てられた意思決定権限を持つシステムエンジニア、テストマネージャー、コストアナリスト、スケジュールアナリスト、契約スペシャリスト、運用代表が必要でした。機関がインターフェース、閾値変更、受け入れ放棄を誰が所有するかを言えない場合、統合業者が公的証拠の事実上の作成者になる可能性があります。

マイルストーンガバナンスには入口と出口の証拠が必要であった

DHS OIG の2010年のコストとスケジュール報告書は、一見手続き上の問題に焦点を当てましたが、大きな結果を伴うものでした：プログラムイベントに文書化された入口と出口の基準があり、政府が証拠を受け入れた理由を示したかどうか。

主要なレビューは不確実性を減らすことになっています。要件レビューは、ニーズが理解され追跡可能であることを示すべきです。設計レビューは、解決策が建設またはコーディングに十分成熟していることを示すべきです。テスト準備レビューは、手順、構成、環境が有効な結果を生み出すことができることを示すべきです。運用準備レビューは、利害関係者がシステムが定義された条件下でサービスに入ることができることに同意することを示すべきです。

カレンダーがそうすべきと言うからイベントが発生する場合、レビューは演劇になります。基準が不完全な場合、未解決の問題は所有者、期限、リスク決定とともに記録されるべきです。リーダーが条件付きで進める場合、その条件はどの作業が開始されるかを制約すべきです。

OIG は、プログラムが政府のレビューとイベントの成果と基準の受け入れを文書化し、入口と出口の条件が満たされていることを確保し、未解決の問題に対処し、その後のイベントの前にリスク評価を更新することを推奨しました。CBP は同意しましたが、特定の配備決定に関する OIG の特徴付けの一部には異議を唱えました。

その意見の相違自体が、耐久性のある証拠記録の価値を示しています。監査人と管理者はリスクを合理的に異なる解釈をするかもしれません。完全な決定パッケージは、後の読者が基準、証拠、未解決項目、進める根拠、次のフェーズに置かれた制限を見ることを可能にするはずです。

公的な技術プログラムにとって、マイルストーンガバナンスはスケジュール以上のものを保護します。それは、リーダーシップの変更、契約の移行、政治的圧力の後に説明責任の基礎を保存します。将来のチームに、システムが準備ができていたから、リスクが意識的に制限されていたから、または勢いが管理を克服したから進んだのかを伝えます。

2010年の評価は決定の質問を変えた

2010年1月、国土安全保障長官は SBInet の省全体の評価を開始しました。問題は、もはや現在のスケジュールをどのように回復するかだけではありませんでした。DHS は、このアプローチが最も効率的で、効果的で、経済的な国境警備技術戦略であるかどうかを検討しました。

GAO の2010年5月の報告書は、その質問をさらに鋭くしました。範囲の縮小、信頼できないスケジュール、信頼できないライフサイクルコスト見積もり、特定されていない期待便益、ライフサイクル管理プロセスの一貫性のない実施を発見しました。GAO は、DHS が防御可能な分析的根拠を持つまで、現在の二つの配備場所を超える追加投資を制限することを推奨しました。

これは重要な説明責任の転換です。プログラムはしばしば、新しい日付、新しいブロック名、または改訂された性能閾値を生成することで困難に対応します。これらの行動は、根本的な概念が依然として正当化されると仮定しています。2010年の評価は、概念自体を再開しました。

代替案の決定には、共通の比較が必要です。各地域で解決しなければならないミッションの問題は何か？既存のシステムは何を貢献しているか？どの地形と人口条件が重要か？どの商用技術が成熟しているか？政府の人員と保守を含むライフサイクルコストは？各オプションはどのくらい迅速に測定可能な便益を生み出せるか？

分析はまた、SBInet と技術なしという誤った選択を避ける必要がありました。DHS は、万能のアーキテクチャを終了する一方で、カメラ、モバイルシステム、熱画像、無人航空機、その他の監視ツールを引き続き使用できます。決定は、調達モデルと統合設計に関するものであり、国境ミッションの存在に関するものではありませんでした。

質問を再構成することにより、評価は、回復の規律が時には停止を意味することを認識しました。中止は自動的に良いガバナンスの証拠ではありません。遅れて到来し、埋没費用を残す可能性があります。しかし、信頼できる費用便益のケースなしにプログラムを継続することは、その埋没費用を回収しません。それはエクスポージャーを増加させます。

中止はガバナンスのリセットであり、消去ではなかった

2011年1月、DHS は当初構想されていた SBInet を終了しました。省は、評価により、プログラムが万能の国境技術解決策としての当初の目的を達成できないことが示されたと述べました。地形、人口密度、運用ニーズに合わせた実証済み技術を使用する計画に移行しました。

後の監督は記録をより率直に要約しました：重大な遅延とコスト超過、二つのアリゾナ地域への技術配備、プログラムが実行可能性と費用対効果の基準を満たさなかったための中止。GAO は、当初のアプローチを中止する決定を、蓄積された推奨に対応するものと見なしました。

この決定は、SBInet のすべてのコンポーネントが役に立たなかったことを確立しませんでした。監視システムは53マイルに沿って配備され、プロジェクト28は交換前に限定的な運用能力を提供していました。また、中止は後継技術が自動的に効果的であることを証明しませんでした。

その区別は、機関の学習にとって重要です。中止が完全な技術的失敗として語られる場合、有用な現場の証拠が捨てられる可能性があります。日常的なリブランディングとして語られる場合、管理の失敗が消える可能性があります。責任あるクロージャーは、どの要件が有効であったか、どのアーキテクチャの仮定が失敗したか、どのコンポーネントがまだサポート可能か、どの契約を閉じなければならないか、どの証拠が後継を導くべきかを特定します。

後継のアリゾナ国境監視技術計画は、当初の統合モデルではなく、技術のメニューを使用しました。後の GAO と DHS OIG の報告書は、依然として計画と測定の弱点を発見しました。その継続は、SBInet が後のすべての問題の原因であることを意味しません。機器のポートフォリオを変更しても、調達の規律が自動的に修復されないことを示しています。

ガバナンスのリセットは、新しい計画が代替案、期待されるミッション便益、スケジュール、ライフサイクルコスト、性能測定、運用評価を文書化できる場合にのみ完了します。異なる塔のセットは、決定証拠も変わらない限り、異なる説明責任システムではありません。

公的リスクは壊れた装置よりも広かった

SBInet の直接的な公的リスクは、管理と能力のリスクでした。歳出資金は、価値の信頼できる証拠なしにコミットされる可能性がありました。配備は遅れ、レガシーシステムがミッションを担い続ける可能性がありました。機関は、統合された性能を実証していないアーキテクチャを拡大する可能性がありました。繰り返される変更は、DHS の技術管理に対する信頼を弱める可能性がありました。

これらのリスクは、移住、犯罪、特定の国境事件についての根拠のない主張に変換されるべきではありません。公式の情報源は、不法入国を探知し対応する目標について議論しましたが、この記述は特定の越境、逮捕、または安全結果を SBInet の欠陥に帰していません。

その区別は強みであり、限界ではありません。公的説明責任は、劇的な下流のイベントを発明することを必要としません。調達は、時間、予算、組織の注意を消費しながら、約束された能力が到着することを証明できないことにより、深刻なリスクを課す可能性があります。

また、隠れた運用コストを生み出す可能性があります。信頼できない通信を回避するエージェント、センサー動作を補償するオペレーター、混合されたレガシーと新しい機器を生かし続ける保守員、不確実なスケジュールを再構築する管理者は、すべて希少な能力を費やしています。これらの効果は想定されるのではなく測定されるべきですが、完全なライフサイクル分析に属します。

公的な主張が広いままで、提供される範囲が狭くなると、制度的正当性が影響を受けます。当局者は、機密性能の詳細を開示しない正当なセキュリティ理由を持つかもしれません。彼らはそれでも監督機関にコスト、スケジュール、テストの厳格さ、決定基準に関する管理された証拠を提供できます。

公的な基準は、すべての技術プログラムが成功しなければならないということではありません。複雑な統合は欠陥を明らかにします。基準は、不確実性が可視化され、運用ユーザーが証拠に影響を与え、請負業者が監督され、リーダーが価値ケースがもはや信頼できなくなったときにプログラムを停止または再形成することです。

説明責任は実際の管理に従う

SBInet に対する責任は分散されていましたが、実際の管理は依然として特定できます。DHS のリーダーシップは投資枠組みとプログラムを評価または終了する決定を管理しました。CBP はミッションと調達組織を所有していました。SBInet プログラムオフィスは、要件、タスクオーダーの監督、ベースライン、マイルストーン推奨を管理しました。ボーイングは統合作業と請負業者の証拠の多くを管理しました。国境警備隊のユーザーは不可欠な運用フィードバックを管理しました。テストと監査組織は証明の質に挑戦しました。

説明責任は、各参加者が行える決定に従うべきです。請負業者は、契約内の作業と表明に対して責任を負います。閾値が公共のミッションに役立つかどうかの最終的な権限ではありません。オペレーターは規律ある評価に対して責任を負いますが、構造的に信頼できないコスト見積もりを修正することはできません。監査人は弱点を特定できますが、プログラムの幹部が対応を所有します。

最も重要な管理は、拡大する権限でした。拡大は資金をコミットし、設計の仮定を覆すのをより困難にします。それを承認する機関は、統合された証拠パッケージを要求すべきでした：安定したミッションシナリオ、追跡された要件、認定されたコンポーネント、管理された欠陥、代表的な現場結果、信頼できるコストとスケジュール見積もり、保守計画、便益比較。

単一の好意的なアーティファクトがパッケージの代わりになるべきではありません。合格した受け入れテストは保守性を証明しないかもしれません。コスト見積もりは十分に文書化されていても、証明されていない性能に依存するかもしれません。肯定的なユーザーフィードバックは局所的で条件的かもしれません。価値は証拠の一貫性にあります。

この枠組みはまた、非難が一つの欠陥のあるカメラ、一つのソフトウェアチーム、または一つの幹部に崩壊するのを防ぎます。SBInet の記録は、数年にわたって相互作用する管理の弱さを示しています。実際の説明責任は、各弱さを誰が見ることができたか、誰が修正を要求できたか、誰が次のコミットメントを承認したかを尋ねます。

拡大前のより良い証拠ゲート

将来の公共監視調達は、SBInet から具体的な管理モデルを引き出すことができます。

第一に、アーキテクチャを選択する前に運用シナリオを定義します。地形、通信、ターゲットタイプ、オペレーターワークロード、保守アクセス、対応手順が要件を形作るべきです。

第二に、双方向のトレーサビリティを維持します。すべてのコンポーネントとソフトウェア要件は、上向きにユーザーニーズに接続し、下向きにテストケースに接続するべきです。変更は根拠と承認権限を保持するべきです。

第三に、技術的、契約的、運用上の受け入れを分離します。各ゲートは、何を証明するか、何が証明されないままか、どの次の行動が承認されるかを述べるべきです。

第四に、欠陥の成熟度を測定します。欠陥は、重大度、運用影響、所有者、ターゲットリリース、クロージャー証拠を持つべきです。傾向は、単に閉じられたチケットの数ではなく、準備状況に情報を提供するべきです。

第五に、コストとスケジュールの見積もりを決定に十分完全にします。政府の労力、請負業者の労力、インフラ、ソフトウェア、訓練、保守、レガシーシステムの重複、リスクが可視であるべきです。スケジュールは依存関係、クリティカルパス、不確実性を特定するべきです。

第六に、政府の技術的権限を維持します。請負業者はシステムを統合するかもしれませんが、連邦職員が要件、受け入れ、リスク、決定記録を所有しなければなりません。

第七に、段階的配備を明示的な学習目標を持つ実験として使用します。増分は、次の拡大が始まる前に定義された質問に答えるべきです。

最後に、失敗できる規模決定を要求します。証拠が拡大を支持しない場合、デフォルトは一時停止、再設計、または停止であるべきであり、当初の約束の再解釈ではありません。

これらの管理は成功を保証しません。それらは失敗を有益にし、アーキテクチャが間違っていることを発見するコストを制限します。また、証拠が強力な場合、リーダーに継続のための防御可能な根拠を与えます。

結論：バーチャルフェンスは現場で証明されなければならない

SBInet は魅力的なアイデアを中心に構築されました。センサーとソフトウェアを統合して、広大な国境がより可視化され、エージェントがより良い情報で対応できるようにするというアイデアです。そのアイデアは、当初の調達が終了したからといって反証されたわけではありません。プログラムの記録は、そのアイデアを信頼できる公共インフラに変えることがいかに難しいかを示しています。

プロジェクト28は機器と限られた能力を提供しましたが、統合、要件、運用上の問題も露呈しました。後のブロックはより大きな約束を運びましたが、範囲と性能期待値は変化しました。コストとスケジュールの管理はリーダーに信頼できる将来予測を与えませんでした。請負業者とマイルストーンの監督は、自信を持って拡大するために必要な証拠を一貫して保存しませんでした。

DHS は最終的に、SBInet を継続する方法から、アーキテクチャが正しい投資かどうかへと質問を変えました。当初構想されていたプログラムを終了することは、既存の証拠が当初の拡大モデルを正当化しないという認めでした。

教訓は、政府が複雑な技術を避けるべきであるということではありません。国境監視、気象システム、緊急ディスパッチ、公共デジタルサービスはすべて統合に依存しています。教訓は、複雑さが証明の負担を増加させるということです。

塔はカバレッジではありません。レーダー探知は識別ではありません。地図アイコンは運用対応ではありません。契約マイルストーンはミッション価値ではありません。パイロットは全国的なアーキテクチャではありません。

公的な能力は、それらのリンクが代表的な条件下で、既知のコストで、管理された欠陥で、訓練されたユーザーで、持続可能な保守で、実際の依存関係を反映したスケジュールで実証できるときに始まります。それまでは、バーチャルフェンスは調達の主張です。

SBInet は、規模決定を中心的な説明責任のアーティファクトにしました。実際の管理を持つ機関は、現場の証拠が次のマイルを正当化するのに十分強いかどうかを決定しなければなりませんでした。その証拠が欠けていたとき、拡大を停止することは説明責任の放棄ではなく、その行使でした。

SBInet、バーチャル国境センサーを調達説明責任の試金石に

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