Résumé

  • Le message du 17 juin 2022 portait quatre signatures précises : Paul Wilson pour APNIC, John Curran pour ARIN, Oscar Robles pour LACNIC et Hans Petter Holen pour le RIPE NCC. Il exprimait une préoccupation collective, sans transférer aux signataires une compétence sur AFRINIC.
  • Les signataires qualifiaient le nombre de procédures judiciaires d’excessif et voyaient dans les difficultés du registre une menace contre son autonomie. Le document ne nommait toutefois aucune affaire et ne permettait donc pas de vérifier ces jugements dossier par dossier.
  • La réserve selon laquelle les activités régionales et la politique restaient entre les mains de la communauté AFRINIC constituait une retenue importante. Mais une communauté de membres et de participants n’est pas un souverain habilité à représenter tous les opérateurs, États et utilisateurs.
  • Une solidarité légitime entre registres doit pouvoir être auditée : chaque acte d’assistance devrait avoir un demandeur, un consentement valide, une portée, une durée, un coût, des garanties contre les conflits et une condition d’arrêt.
  • Le bon objet à protéger n’est pas l’immunité d’une institution, mais la fiabilité du registre, la continuité des fonctions techniques et la possibilité de contester licitement les décisions d’une organisation privée.

Un message, quatre signatures, deux directions

La scène institutionnelle tient dans un document de deux pages. Paul Wilson, directeur général d’APNIC, John Curran, président-directeur général d’ARIN, Oscar Robles, directeur exécutif et directeur général de LACNIC, et Hans Petter Holen, directeur général du RIPE NCC, ont adressé un message à la communauté AFRINIC le 17 juin 2022. AFRINIC l’a republié trois jours plus tard, en indiquant que la version diffusée par la Number Resource Organization était la publication originale.

Ce fait est plus étroit que l’impression que peut produire une déclaration commune des quatre autres registres Internet régionaux. Les signatures prouvent qu’ils ont choisi de parler ensemble. Elles ne prouvent ni qu’ils avaient reçu un mandat d’AFRINIC, ni qu’ils représentaient les réseaux africains, ni qu’ils pouvaient décider d’une politique, d’un service ou d’une procédure judiciaire concernant leur pair. Le texte n’est pas un traité, une loi, une décision de justice, une résolution d’organe social ou un contrat d’assistance. Il ne contient ni droit de veto, ni mandat de reprise, ni somme engagée, ni mécanisme d’exécution.

Sa portée réside ailleurs : dans la façon dont quatre institutions interdépendantes ont formulé une solidarité et, au même instant, une limite à cette solidarité. D’un côté, elles ont dit que les difficultés d’AFRINIC suscitaient une grande préoccupation et que la santé des processus régionaux importait à la communauté mondiale de l’Internet. Elles ont invité les membres d’AFRINIC et la communauté africaine au sens large, y compris la société civile et les gouvernements, à apporter un soutien et des orientations constructifs.

De l’autre, elles ont affirmé l’autonomie de chaque communauté régionale et placé les activités et le processus de politique de chaque RIR dans les seules mains de cette communauté.

La tension n’est pas un défaut de rédaction à effacer. Elle est l’objet du texte. Les pairs revendiquaient la faculté de s’inquiéter et d’encourager une mobilisation sans revendiquer celle de gouverner. Ils reconnaissaient que le système des numéros Internet forme un ensemble coordonné, mais refusaient, du moins dans cet instrument, de convertir cette interdépendance en supériorité hiérarchique. Cette frontière permet une première lecture favorable : parler n’était pas prendre le contrôle.

Ce que le communiqué prouve, et ce qu’il affirme seulement

Une analyse responsable doit conserver la grammaire de l’attribution. Les quatre signataires ont décrit le nombre de procédures engagées contre AFRINIC comme excessif. Ils ont estimé que l’environnement conflictuel menaçait l’autonomie du registre et de sa communauté. Ils ont exprimé la conviction que les difficultés rencontrées avaient été conçues pour causer de graves dommages. Ce sont des positions institutionnelles consignées dans le message. Ce ne sont pas, par leur seule publication, des conclusions démontrées.

Le document ne fournit aucune liste d’affaires. Il ne donne ni parties, ni dates, ni demandes, ni moyens, ni ordonnances, ni jugements, ni résultats. Il n’offre donc pas la matière nécessaire pour distinguer une procédure abusive d’un recours fondé, une tactique dilatoire d’une demande urgente, ou une contestation hostile d’une recherche légitime de contrôle juridictionnel. Le nombre même des affaires ne peut être établi à partir du seul communiqué. Toute phrase qui transformerait « les signataires ont qualifié » en « il est prouvé » ferait franchir au texte une frontière qu’il ne franchit pas lui-même par les faits qu’il expose.

La même prudence vaut pour l’expression d’ingérence extérieure. Elle peut désigner, dans la bouche des signataires, une crainte sincère de voir une institution régionale orientée par des intérêts qui ne répondent pas à ses membres. Mais l’étiquette ne permet pas de classer automatiquement un tribunal, un gouvernement, un membre, un opérateur, un requérant ou un critique parmi les intrus illégitimes. Chacun de ces acteurs peut intervenir au titre d’une compétence, d’un contrat, d’un droit ou d’un intérêt distinct.

Sans identification de l’acte contesté et de l’autorité invoquée, le mot « extérieur » décrit une position dans le récit institutionnel ; il ne tranche pas la légitimité.

Cette distinction n’est pas une neutralité molle. Elle empêche un acteur privé de transformer sa propre qualification d’un conflit en jugement opposable à ceux qui le contestent. Elle protège aussi le communiqué contre une lecture caricaturale. Ne pas accepter comme prouvée toute accusation de nuisance ne revient pas à nier qu’une succession de litiges puisse être coûteuse, déstabilisante ou stratégique. Cela signifie simplement que l’évaluation doit se faire affaire par affaire, au moyen d’éléments que ce message ne contient pas.

Le meilleur argument en faveur des pairs

Avant d’examiner la faiblesse de la formule communautaire, il faut prendre au sérieux la raison pour laquelle quatre registres ont pu juger utile de parler. Le système des registres régionaux coordonne des inscriptions dont l’unicité doit être préservée. Les institutions ne vivent pas dans des compartiments étanches : elles partagent des pratiques, des savoirs techniques et un intérêt à la lisibilité des registres. Lorsqu’un pair traverse une crise de confiance ou de capacité, le silence absolu des autres ne serait pas nécessairement une vertu. Il pourrait accroître l’incertitude ou laisser croire qu’aucune assistance ne serait disponible.

Un message collectif peut alors remplir une fonction modeste et utile. Il peut rassurer sans promettre ce qui n’a pas été autorisé. Il peut inviter des personnes qui possèdent des informations différentes à se parler. Il peut rappeler qu’une coopération ouverte et transparente doit servir les intérêts des membres et respecter les politiques élaborées dans la région. Il peut signaler une disponibilité à fournir de l’expertise, tout en laissant au destinataire le soin de demander, d’accepter ou de refuser cette aide.

Sur ce terrain, la solidarité ne diminue pas l’autonomie ; elle augmente le nombre d’options dont dispose l’institution concernée.

La formulation du 17 juin contient un indice sérieux de cette retenue. Les signataires n’ont pas déclaré qu’ils pouvaient écrire la politique d’AFRINIC, nommer ses décideurs, administrer ses ressources ou ordonner la conduite de ses contentieux. Ils ont au contraire inscrit dans leur propre message que les activités régionales et le processus de politique étaient du ressort de la communauté concernée. Ce choix ne règle pas tout, mais il compte. Il place une barrière textuelle entre l’expression d’une préoccupation et l’exercice d’un pouvoir.

Le meilleur cas favorable ne consiste donc pas à attribuer aux quatre pairs une autorité implicite supérieure. Il consiste à comprendre leur intervention comme une parole de voisinage institutionnel : nous dépendons tous de registres fiables ; nous sommes prêts à soutenir une réparation constructive ; nous reconnaissons pourtant que la politique de votre région ne nous appartient pas. C’est une position défendable, précisément parce qu’elle sépare l’intérêt commun du droit de commander.

La communauté : une procédure utile, pas une personne souveraine

La difficulté commence lorsque le mot « communauté » doit porter davantage que cette limite négative. Dire que les politiques sont entre les mains de la communauté AFRINIC éloigne les quatre pairs de la commande. Mais qui, positivement, autorise une décision ? Les membres inscrits ? Les participants à une réunion ? Les personnes actives sur une liste de discussion ? Les titulaires de ressources ? Les opérateurs qui dépendent du registre sans participer aux débats ? Les gouvernements, les utilisateurs, les fournisseurs de services ou la société civile que le message invite à contribuer ?

Le communiqué ne définit ni le corps concerné, ni sa règle de décision, ni le traitement des absents.

La doctrine de Heng Lu fournit ici une distinction plus solide que le vocabulaire de l’appartenance. Une partie prenante est affectée par une décision et doit pouvoir produire des connaissances, exprimer un risque ou défendre un intérêt. Un principal est celui dont l’autorisation fonde l’acte d’un mandataire dans un champ déterminé. Les deux qualités peuvent parfois se superposer ; elles ne sont jamais synonymes par nature. Assister à une consultation ne confère pas une juridiction. Parler souvent ne donne pas le mandat des silencieux.

Une majorité dans une procédure privée peut guider l’organisation selon ses statuts et ses contrats, sans devenir le législateur de tous ceux qui utilisent Internet dans la région.

Cette approche ne dévalorise pas la participation communautaire. Elle lui rend au contraire une fonction précise. Une communauté ouverte peut améliorer l’information disponible, faire apparaître des effets ignorés par les permanents, mettre à l’épreuve des propositions et produire un consentement dans les limites d’une association privée. Elle peut discipliner le registre en exigeant des raisons, des procédures et des comptes. Ce qu’elle ne peut pas faire, c’est fabriquer par sa seule activité une souveraineté sur des ressources, des opérateurs, des États ou des utilisateurs qui ne l’ont pas autorisée à agir en leur nom.

La phrase finale du communiqué, qui présente AFRINIC comme le RIR de sa communauté et fait de ses difficultés comme de ses réussites celles de cette communauté, doit être lue dans cette mesure. Elle peut exprimer une responsabilité partagée envers une institution de service. Elle ne crée aucun titre de propriété collective sur AFRINIC, sur les numéros Internet, sur les réseaux africains ou sur l’Internet. L’attachement n’est pas un acte constitutif. La mobilisation n’est pas une cession de droits. La communauté peut être le lieu de la politique privée du registre sans devenir la source suprême de toute autorité publique.

Le teneur de registre ne monte pas sur un trône

AFRINIC et ses quatre pairs accomplissent des fonctions techniques dont l’importance est difficile à exagérer. Cette importance ne change pourtant pas la nature de leur pouvoir. Dans le cadre doctrinal de Heng Lu, un RIR est un teneur de registre, un prestataire et un coordinateur privé. Il peut maintenir des données uniques, administrer des contrats, organiser ses procédures internes, échanger de l’expertise et coopérer avec d’autres institutions dans les limites de ses compétences.

Il ne devient pas, parce que ses inscriptions sont indispensables, un souverain, un législateur, un régulateur public, une police, un parquet, un organe de sanction, un pouvoir de confiscation ou un juge de droit public.

Cette limite vaut dans les deux directions. Elle empêche les quatre pairs de traiter leur intérêt mondial comme une compétence sur la région africaine. Elle empêche aussi la communauté AFRINIC de traiter son autonomie de politique interne comme une souveraineté opposable aux juridictions, aux gouvernements ou aux droits de personnes qui ne tirent pas leur existence de la procédure du registre. Une institution peut être autonome par rapport à ses pairs dans la gestion de son processus privé sans être autonome par rapport au droit applicable, à ses propres engagements ou au contrôle licite de ses actes.

Le principe est particulièrement important lorsque la contestation touche des ressources dont des réseaux dépendent. Le registre ne doit pas être transformé en instrument de punition contre une partie qui saisit une juridiction, critique une décision ou refuse une interprétation institutionnelle. Une ressource administrative, une inscription ou une fonction de service ne doit pas devenir la monnaie d’une obéissance politique.

Cela ne confère aucune immunité à un litigant abusif ; cela exige que toute mesure soit fondée sur une autorité identifiable, une procédure applicable et des faits examinables, plutôt que sur une condamnation collective de la dissidence.

Dans cette perspective, le communiqué est à la fois meilleur et moins complet qu’une proclamation de souveraineté régionale. Il est meilleur parce qu’il ne donne pas aux pairs le pouvoir de commander. Il est incomplet parce qu’il ne dit pas comment l’autonomie privée reste compatible avec le droit de contester, ni comment une aide extérieure peut être acceptée sans rendre l’institution moins redevable. C’est cette lacune qu’un dispositif de transparence devrait combler.