摘要
- 2024 年 10 月的 ICP-2 原则草案不仅更新了准入标准。它提出了持续合规、审计、撤销认可、业务连续性、移交和修订规则，这些规则将重新分配 ICANN、NRO 执行委员会、现有区域互联网注册机构（RIR）及各区域社区之间的权力。
- 其关键的权限条款允许 NRO 执行委员会发起认可或撤销认可建议，并授予 ICANN 最终决定权，而资源持有者仅作为认可新注册机构的证据出现，并非作为撤销或替换现有注册机构所需授权的主体。
- 一个合法的 ICP-2 替代方案必须区分协调权与制宪权。撤销认可、应急运营、服务转移和区域重新划分需要狭窄的触发条件、可证明的资源持有者授权、独立的事实调查、补救权利、服务保障以及对作为和不作为的审查。
四页纸，却起到了宪章的作用
日期为 2024 年 10 月 7 日的《ICP-2 第 2 版原则建议》仅四页。其简洁具有欺骗性。该文件在治理、RIR 生态系统、RIR 生命周期、认可、运营和撤销认可等标题下列出了二十四项原则。它没有法律条文或协商服务协议的程序密度，却回答了宪法所要回答的问题：谁可以发起机构地位的变更，谁可以决定，一个机构必须持续满足哪些条件，责任区域如何划分，如何评估合规性，如何撤回权力，以及基础性文本如何修订。
将之称为宪法性的，并非指该文件声称拥有主权。RIR 系统仍然是一个由独立注册组织、合同、社区实践、技术协调以及与 ICANN 相关承诺组成的去中心化安排。这一术语指的是功能，而非国家地位。当一个文本建立了职权机构、分配最终决策权、定义成员资格和机构地位、巩固修订规则，并为例外行动提供法律或规范基础时，它就变得类似宪法。这份原则文件已勾勒出所有这些方面。
正因如此，其简洁本应提高审查标准，而非降低。在机构间已就权力达成一致并需要实施指南时，宽泛的原则可能有用。但在权力本身存在争议时，宽泛则很危险。“撤销认可”、“连续性”、“移交”、“服务区域”和“最终权力”等词语的后果远超政策协调。它们可决定哪家机构维护注册记录，谁接受资源持有者的变更，反向 DNS 和路由安全服务如何继续，现有注册机构是否可继续以其为区域注册机构自居，以及一个新的或临时机构是否可取而代之。
该文件在导言部分承认，这只是重要的第一步。它征求对原则而非逐行编辑的意见，并承诺反馈将为一份更完整的修订文件提供信息。这种程序上的谦逊值得欢迎，但并未解决更深层的问题。关于理想原则的磋商，并不自动授权主持磋商的机构为自己授予新权力。在讨论退出机制的理想条文之前，系统需要确定其创建该机制的权力来源。
因此，隐藏的宪章并非因为文本保密。它是公开的、已翻译且开放评论的。它之所以隐藏于众目睽睽之下，是因为表面上技术性的短语在没有事先说明制宪同意的情况下，就发挥了基础性的作用。
2023 年的请求始于一个未解决的前提
NRO 执行委员会的直接授权来自于 2023 年 10 月致 ASO 地址委员会的一条消息。NRO 执行委员会称已考虑非洲地区互联网注册管理机构（AFRINIC）的状况，并寻求协助完成两项任务。一是准备程序，用于验证和审查对 ICP-2 的初始或持续性合规情况，并明确审查结果。二是在 2024-2025 年期间，通过与各 RIR 社区协商并同 ICANN 协作，强化 ICP-2。
该请求指出了真正的弱点。2001 年的文本解释了候选机构如何能够成为新的 RIR，但并未对持续的机构失败提供充分的现代应对方案。一个成熟的注册系统，当其记录、员工、董事会权力、成员权利或服务面临危险时，不能完全依赖善意。问责制需要可衡量的义务，以及从证据到补救的路径。
但该请求也包含着一个前提，即认可要求适用于维持认证资格。这一命题具有深远影响。原始的 ICP-2 是作为建立和认可新 RIR 的标准而构建的。将这些准入标准视为持续的认证义务，从政策角度可能是明智的。但这并不等同于证明 ICP-2 已经创设了撤销现有机构、转移其角色或强迫其合作的权力。该请求迅速从程序缺陷，转向了假设性的持续性监管关系。
此处存在三种不同主张，不应混为一谈。首先，准入标准中的价值观在认可之后仍可保持相关性。一个被期待保持中立、技术胜任、得到区域支持、财务可行、透明且由社区驱动的注册机构，不应在获得认可次日即可抛弃这些品质。其次，这些价值观可以支撑一种对问责制的持续期待。第三，某个特定机构拥有执行该期望的权力，可通过撤销认可和服务转移来实现。第一项主张并不建立第三项。
这一差距很重要，因为制度性权力不能仅从制度性需要中推断。消防规范必要，但对消防安全的需求并不决定谁可查封建筑。职业标准可继续表达期望的行为，但本身并不决定谁可吊销执照或需要何种程序。在 RIR 环境中，连续性的必要性并不告诉我们，究竟应由 NRO 机构、ICANN、同行注册机构、国内法院、成员、资源持有者，还是某些组合，来授权干预。
因此，2023 年的请求是一个设计更强问责机制的有效呼吁。但它本身并非证明所请求的机构拥有该设计后来所描述的全部权力。
权限原则集中了第一步
2024 年文件中最重要的句子出现在开篇。在“权限”部分，它规定任何认可候选 RIR 或撤销认可现有 RIR 的建议，都必须由 NRO 执行委员会经多数票决发起。ICANN 将在征求并实质考虑每个 RIR 的意见后，拥有采纳建议的最终权力。
这是一种双钥匙安排，但钥匙掌握在已身处协调结构内部的机构手中。NRO 执行委员会掌握发起权。ICANN 掌握最终采纳权。现有 RIR 获得了明确的咨询地位。根据该原则叙述的正式链条中，没有任何资源持有者投票、成员请愿、独立调查员、政府请求、公共利益投诉者或受影响运营者的直接参与位置。
NRO 执行委员会的构成使这一配置尤为重要。各 RIR 的负责人组成执行委员会。认可新注册机构的建议可能影响现有机构的服务区域、协调义务、机构影响力和成本。撤销认可某一同行的建议，可能增加其余注册机构的运营负担，并使每个机构今后受到相同标准的约束。这些事实并不使 NRO 执行委员会不适于参与，而是使得冲突设计不可或缺。
2003 年NRO 谅解备忘录将 NRO 描述为一个协调机制，RIR 通过它集体处理经全体一致书面同意授权的事务。它授权执行委员会代表 NRO 和各 RIR 处理授权问题，并在存在所需协议时投入共享资源。这是实质性的协调权力。但它并非资源持有者授予的明显许可，允许执行委员会终止某个签署方的区域地位，并指示转移持有者赖以服务的基础。
2004 年ASO 谅解备忘录也未解决此事。其所述目的包括向 ICANN 董事会提出有关认可新 RIR 的建议的机制。认可是明确表达的。撤销认可、应急替换和强制服务转移则未提及。修订后的契约可以增加这些内容。遗漏意味着修订需要解释如何有效提供额外职权，而非简单地将职权呈现为认可的自然反面。
因此，权限原则在被治理者的同意得到证明之前，就选定了把关者。这种顺序是该草案核心的宪制缺陷。
认可与撤销并非镜像对称
人们很容易说，谁能认可，谁就能撤销。这种对称性很有吸引力，但常常是错误的。进入和退出改变不同的依赖地位。
当候选机构寻求认可时，它请求系统授予一个新的协调地位。若申请失败，现有安排保持不变。候选机构可能产生成本，一个区域可能失去制度变更的机会，但现有注册机构并不必然被剥夺记录、员工职能、服务关系或成员结构。ICP-2 的原始任务是检验一个拟议的区域机构是否具备足够的规模、支持、政策开放性、中立性、技术能力、资金、记录系统和保密保障，从而进入系统。
撤销认可是作用于一个可能已服务某一区域数十年的机构。其数据库包含分配和注册声明所依赖的历史。其客户可能使用其证书服务、反向 DNS 流程、路由注册和转移程序。其成员可能根据当地法律持有公司权利。其雇员、债权人、交易对手方和诉讼方都与该注册实体存在关系，而非与一个抽象的“RIR 职能”发生关系。撤销地位不能使这些关系消失。
这种区别并非为现有机构豁免提供理由，而是为独立的授权和更高质量的救济提供理由。如果认可创造了注册机构将保持问责的合法期待，那么撤销认可同样创造了干预将基于证据、相称、可审查，并围绕保护无辜持有者的连续性而设计的合法期待。
进入决策通常可以推迟。退出决策若在服务出故障时可能无法延迟，但若根本问题是争议性选举、临时禁令、恶意诉讼策略或可恢复的运营故障，则操之过急又太过危险。它可能需要临时援助而不移除机构，需要治理康复而不转移服务，或需要记录保存而不改变区域的最终结构。在诸多响应中做出选择的权力，比单纯对候选机构说“是”或“否”更为宽广。
2024 年草案将这一区别压缩为生命周期语言。认可要求候选机构满足所有要求。运营要求持续的可审计合规。不合规可能导致撤销认可。这是一个优雅的顺序，但它可能将撤销呈现为清单上的最后逻辑步骤。一个成熟的失败应对机制必须不仅询问条件是否未满足，还要问失败是否重大、持续、可归责、可纠正、威胁服务，并且是否充分验证以证明特定救济措施的合理性。
资源持有者在门口出现，却不在出口
原则文件确实承认了资源持有者。其“社区支持”原则规定，拟议服务区域的资源持有者必须广泛支持候选机构的认可。相应的“社区承诺”原则要求候选机构表明其社区将在财务上支持它并参与治理。
这忠实于原始认可标准中的一个重要思想：区域注册机构不应被强加给预期使用并资助它的网络。候选机构需要的不仅仅是机构认可，还需要一个可证明的选民群体。
然而，草案对撤销认可并未陈述平行规则。它没有说现有注册机构服务区域的资源持有者必须授权撤销、批准临时运营者、同意永久继承者或支持重新设计的区域。当权力进入区域时，它要求自下而上的合法性；当权力可能被撤销或转移时，它则依赖制度权威。
这种不对称不能仅以紧迫性为由合理化。某些紧急情况确实会使事先投票不可能。关键服务突然中断可能需要临时行动。但紧急情况例外应该是狭窄的、有时限的，并且之后应进行审查和持有者参与。它不应成为一种理论，据此资源持有者在方便时被咨询，但从未拥有授权权利。
资源持有者的同意也需要仔细定义。地址空间和 AS 号码服务于规模非常不同的组织和法律形式。成员资格和持有者地位并非总一致。一个企业集团可能控制许多成员账户。一个大型传统持有者可能完全没有正式的成员关系。小网络可能数量众多，但各自面临的服务风险与大型运营商不同。政府可能运营网络、监管网络或为公共利益发声，但并不代表私人持有者。
解决方案不是粗糙的全民公决，而是一个结构化的授权记录。撤销或永久性区域重新设计建议应披露合格人口、附属机构汇总、地理分布、回应率、支持与反对、对不回应者的处理，以及每个受影响类别的服务后果。应跨越多于一个维度测试多数，以便地址集中或账户重复都无法产生合法性。
最重要的是，持有者授权应附属于补救措施，而非仅仅附属于认定治理已失败的裁决。社区可以赞同 RIR 不合规，但更希望监督下的康复而非撤销。它可以接受临时运营者进行证书签发，但拒绝永久性区域拆分。对诊断的同意并非对制度替换的同意。
授权记录还应在决策后经得起审查。一个中立的验证者应在保密保护下保存资格名单、公司控制分析、每个签署者的权限、对分母的异议以及汇总结果。公众无需看到每个持有者的身份或商业上敏感的资源细节，但确实需要足够信息，以知晓支持并非来自会议出席、精选信件或沉默中的推断。若紧迫性使得事先统计不可能，决策应陈述该事实，将措施限于保存，并设定一个近期时间点，让受影响人口能够批准、缩小或终止它。这就是紧急必要性如何与自下而上的合法性共存，而非悄然取代它。
“最终权力”使 ICANN 的身份和界限模糊
草案称 ICANN 拥有最终权力，但在日常讨论中，“ICANN”可指代数个事物：公司、其董事会、其员工，或更广泛的多利益相关方社区。原则文件的术语表指定了公司，但未指明决策机构、证据程序、证明标准或审查途径。
这种模糊性并非理论空谈。ICANN 公众评论摘要记录了要求澄清 ICANN 是指组织、董事会还是社区的请求。它还记录了对 NRO 执行委员会监督、现有 RIR 间的公正性、投票阈值、与受影响区域政府的协商、独立评估，以及 RIR 挑战撤销认可机制的担忧。
将最终决定权交给 ICANN 董事会，至少可以确定一个可问责的公司机构。但这并未回答范围问题。ASO 安排历来涉及地址政策和认可方面的建议。一项关于现有注册机构地位和服务区域的新权力，必须与 ICANN 的使命、章程、协议和适用的问责机制相关联。决策记录应显示这一关联，而非假设它。
可审查性同样重要。ICANN 根据其章程拥有复议和独立审查机制。这些机制通过指定标准审查 ICANN 的行为；它们并不自动裁断 RIR 内部的每项事实、公司、合同或国内法争议。替代的治理文本应说明谁有权寻求审查、哪些行动被暂停、哪些证据可用、区域社区或持有者能否挑战不作为，以及在审查进行中如何处理紧急连续性措施。
此外，若 ICANN 既收集案件又做出决定，则存在结构性缺陷。一个可信的系统至少应区分四项职能：接收指控、确定事实、建议补救措施，以及做出地位决定。ICANN 可以支持或指定一名独立审查员，而无需同时充当检察官、专家证人和最终裁决者。同行注册机构可以贡献技术知识，但不应私下裁定关于竞争对手的争议事实。
因此，“最终权力”是一个结论，而非治理设计。只有明确决策路径、裁量权边界和异议渠道，它才变得合法。
现有机构的同意可保护稳定性，也可巩固既有地位
2024 年权限原则赋予每个 RIR 咨询角色，而 NRO 执行委员会的多数控制着发起。其修订原则更进一步：ICP-2 可由 ICANN 和所有 RIR 的协议修改。全体一致可以防止一个机构改写规则对付另一个机构，也可以给予每个现有机构宪法否决权。
现有机构同意的双重性贯穿整个提议系统。现有 RIR 拥有任何外部机构都无法轻易替代的知识。他们理解跨注册机构运营、IANA 分配交互、通用数据格式、转移协调、路由安全依赖，以及实际迁移服务群体的困难。排除他们将是不负责任的。
但现有机构并非市场结构无私的监护人。认可一个新的 RIR 可能要求服务区域的变更。撤销同行的认可可能导致其他机构承担成本或审查。更强的反捕获规则可能限制其自身治理。一项修正可能使其面临审计或成员索赔。其专业性支持参与；其制度利益要求制衡。
最危险的时刻在于否决权与议程设定权相结合。如果现有机构能够阻止建议的发起、阻止候选机构进入、塑造证据，并否决那些分配这些权力的规则本身的修正案，系统可能变得自我巩固，即使每个决策看起来程序规范。反之，若 ICANN 可在无明确授权下凌驾于他们之上，集中权力便以监管风险取代卡特尔风险。
答案不是选择某个中心。而是按功能和冲突分离权力。同行注册机构应评估技术可行性和连续性。资源持有者和成员应授权改变服务于他们的机构的变更。独立审查员应确定存在争议的合规事实。ICANN 应履行有界的协调和最终公共决策角色，依据明确的标准。国内法院应保留对公司财产、记录、高管、合同和成员权利的合法管辖权。任何机构都不能将自己的利益转化为决定性证据。
草案的修订规则也需要类似对待。基础性变更需要广泛同意，但“所有 RIR 加 ICANN”并不等同于社区同意。每个同意机构都应展示其成员和持有者如何授权该变更。未经披露决策规则的咨询可能会流于形式。加固规则只有当受其约束之人民有可靠途径改变它时，才具有合法性。
连续性必要，但它暗示着未指明的运营者
2024 年“连续性”原则要求 RIR 维护程序、冗余和记录共享，足以让另一个 RIR 在必要时执行其服务。表面上看，这是谨慎的弹性规划。任何全球注册系统都不应在危机中发现所有知识、凭证和记录都困在一个组织内部。
然而，连续性语言包含着潜在的转移权力。必须有人决定何时需要援助，决定哪些服务要转移，选择替代者，定义对非公开记录和安全材料的访问，以及决定现有机构何时恢复服务。这些并非仅仅是技术步骤。
记录共享说明了利害关系。注册准确性、联系数据、转移历史、计费状态、认证安排、反向 DNS 委托和路由安全服务可能涉及保密或安全敏感信息。维护可恢复副本的义务，与允许同行或中央机构使用它们是完全不同的。前者支持备战，后者改变了控制。治理文本必须定义目的限制、访问条件、审计追踪、数据最小化、保密性、归还后的删除，以及滥用责任。
连续性原则也未区分故障模式。一个 RIR 可能在无法提供某一项服务，但其治理依然合法。它可能面临限制某项具体行动的法院命令。它可能遭遇网络事件、人员流失、自然灾害、支付中断或董事会任命争议。每种状况都要求不同范围和持续时间的支持。“必要时”并非触发条件。
到 2025 年 8 月，第二版 RIR 治理文件草案使隐含的运营者变得明确。它提议，当 RIR 无法充分提供部分或全部服务时，可启动紧急连续性；允许其他 RIR 和 ICANN 通过全体一致协议授权一名临时运营者；要求发布并社区参与；初始期限限制为 90 天；保留经验证恢复后恢复服务的权利；并要求事后审查。这些保护是改进，也证实了 2024 年连续性句子中压缩了多大的制度权力。
宪政问题并未在细节改进时消失。谁授权同行注册机构和 ICANN 将另一实体置于服务路径中？答案不能仅仅是“连续性是必要的”。必要性可以证明立即保存是正当的。永久或反复更新的控制需要一项授权。
移交语言假定对未定义资产的控制
“移交”原则称，被撤销认可的 RIR 必须与 ICANN 和其他 RIR 合作，将运营顺畅地转移至撤销决定中指定的继承者或临时实体。这是文件中最具强制性的句子。
“运营”一词掩盖了多个类别。一些职能源自于认可和跨系统协调。其他职能则通过现有机构的员工、软件、合同、设施、账户、知识产权、数据库和公司权力执行。一些记录与资源持有者有关，另一些则涉及员工或供应商。一些凭证可以轮换或重建；其他则可能受安全规则或当地法律管辖。一项地位决定不能自动将所有权转移给连续性所需的每一项资产。
公众评论记录体现了执行难题。评论者支持连续性，但质疑若被撤销的注册机构拒绝合作将会发生什么。一些人提议 ICANN 和同行机构有权采取必要步骤；其他人则怀疑未经现有机构同意，这种义务能否强制执行。这一分歧是缺失法律桥梁的证据，而非起草的不便。
一个健全的移交机制始于失败发生前。它确定一个最低连续性财产：已验证的必要注册数据副本、文档化接口、紧急联系人、经过测试的恢复能力、凭证转换计划，以及可在狭窄条件下激活的合同许可。每个 RIR 通过有效的公司和成员权力采纳这些义务。资源持有者收到关于其信息和服务可能发生什么的通知。供应商事先同意有限紧急协助。独立测试确认连续性可行，而无需披露敏感材料。
干预之时，决策应确定每项转移的服务、法律基础、负责运营者、数据类别、开始时间、审查日期、成本规则和返还条件。它不应将“移交”用作一揽子命令。如果国内法院控制资产或公司高管争议权限，全球协调机构必须通过合法命令和现有协议开展工作，而非假装认可决定取代了当地法律。
最重要的是，移交绝不能变成制度性没收。目的在于对持有者服务的连续，而非惩罚某个组织或代表某一派系的胜利。临时占有应保持临时，除非单独授权的继承决定被作出。
服务区域规则悄然为政治性重新划分打开空间
原则文件要求每个服务区域均是大型多国地理区域，不与另一 RIR 区域重叠。覆盖是集体性的：所有 RIR 应确保每个区域持续获得服务。这些规则看似连续性和反碎片化保障措施，同时也定义了宪政版图。
一张地图至少可以通过四种方式改变。可以为先前由现有机构服务的领土认可一个新 RIR。被撤销 RIR 的整个区域可被分配至一个继承者。一个临时运营者可在其未来得以决定前服务该区域。或者，现有区域可能被拆分、合并或重新配置。草案并未说明谁能授权这些结果，或者每个受影响部分的持有者是否必须同意。
地理并非社区的中立替身。RIR 区域包含众多司法管辖区、语言、经济体、网络市场和监管利益。大陆范围的重新划分可能有利于某一联盟，同时使服务对另一联盟更为遥远。政府可能对国家基础设施和公共行政持有合理关切，但他们并不能因此获得私人持有者服务关系的所有权。大型运营商可能承载该区域大部分流量，但他们本身并不代表小型网络。现有成员可能主导治理，而非成员持有者仍依赖记录和服务。
原始认可逻辑提供了正确的起点：建议的服务群体应广泛支持预期服务于它的机构。现代重新划分应当加强这一测试。它应要求在离开和新加入的安排中均提供支持的证据，发布地理和组织覆盖范围，防止关联方复制影响力，并解释对持不同意见的子区域的处理。
它还应当将临时服务覆盖与永久区域设计分开。在故障期间，另一个 RIR 或合格运营者可能需要提供一项狭窄服务，而无需获得对该领土的政治主张。紧急安排不应制造一种假定，即临时提供者成为继承者。否则，控制连续性的机构也会在最终宪政安排中获得优势。
因此，RIR 责任地图不是一项行政日程。它决定了社区在何处参与，哪部公司法管治注册机构，适用何种费用和政策体系，以及哪家机构管理关键记录。重新绘制它要求明确的区域授权。
审计和反捕获规则需要一个独立的桥梁
2024 年草案最有力的部分是其持续性义务。RIR 被期待保持财务独立、非营利、治理良好、成员控制、由社区驱动、中立、透明、可审计、技术可靠、有弹性、受保护免于捕获，并致力于生态系统稳定。这些都是严肃的标准，针对的是准入时代的 ICP-2 无法完全预见的情形。
但合规原则并不会自动执行。草案称审计应是外部和独立的，但未说明谁任命或支付审计师、可索取哪些记录、适用何种标准、如何保护机密信息、结论是否可被挑战，或何种程度的不合规对应何种回应。审计师可以核实事实；审计师不应悄然成为宪政权力的来源。
反捕获则更难。捕获可能意味着管理层、董事会派系、关联成员、某一政府、某一商业利益方、某种诉讼策略，或某一利用低参与度的联盟的支配。这一概念需要指标：投票集中、未披露的关联关系、参与障碍、利益冲突、操纵成员资格、拒绝提供记录、滥用注册机构权力，或持续无视有效的治理结果。若无定义，反捕获可能变成贴给任何在制度上失宠派系的标签。
从审计到补救的适当桥梁有几个阶段。投诉建立一个可信的审查基础。一个独立机构依据公布的权力收集事实。RIR 收到证据及答辩权。结论区分技术失败、治理违约、法律约束和有争议的指控。一项补救计划确定可衡量的纠正步骤。只有重大、持续或紧迫的失败才进一步走向例外行动。最终决策适用一项陈述的比例测试。
这一结构同时保护了问责和独立。现有机构不能以区域自主为由逃避审查。同行联盟不能在没有证据的情况下将担忧变成撤销。ICANN 不能依靠宽泛的协调语言跳过事实调查。资源持有者可以看到哪项失败影响他们，以及提议了何种补救。
2025 年 4 月和 8 月的草案添加了大量程序，包括定期和专项审计概念、康复、发布和更详细的状态变更规则。它们的发展表明，2024 年文件是不够的。它还表明，为什么原则本绝不应被视为一项自我执行的授权。
咨询暴露了授权缺失，而非填补了它
ICANN 的咨询从 2024 年 10 月 8 日运行到 12 月 6 日，收到了 14 份提交。同时进行的 NRO 问卷收到 298 份个人提交，尽管NRO 总结称大约一半包含高度相似的回应，并概括主题，而非将评分视为公投。
评论是有用且多样的。参与者支持问责、服务连续性、补救、透明度和反捕获措施。他们还问到 ICANN 内部究竟由谁决定，现有 RIR 是否会成为把关者，ICANN 是否会获得过多权力，所有利益相关方如何参与，是否应咨询区域政府，被撤销的 RIR 如何挑战决定，以及移交如何强制执行。
这些关切不应被简化为反对相对于支持。它们表明，回应者是在回答不同的宪政模型。一些人将 ICANN 视为对现有机构的必要中立制衡，另一些人则视其为可能破坏区域独立的外部中心。一些人信任同行注册机构的专业能力，另一些人则担心自利。一些人强调成员和资源持有者，另一些人希望政府和更广泛的社区机构拥有正式角色。对“问责”的普遍赞同无法在这些模型间做出选择。
咨询设计进一步加强了局限性。参与者对每项原则评分并可添加评论。这适合测试民意和确定关切，但它并非转移制度权力的授权程序。合格人口并未被定义为那些服务可能被转移的资源持有者。结果未经加权推总或检验区域覆盖。没有一项建议的补救措施提交有其确切的法律和运营后果。没有任何要求每个 RIR 根据其自身治理规则证明成员批准。
咨询不可或缺，但不能承受它未曾被设计为承载的重量。它为制宪决策提供信息；它并不取代决策。最终的治理契约应披露，每个 RIR 如何获得约束自己的权力，资源持有者如何授权例外措施，ICANN 如何有效接受其角色，以及异议如何被处理。
那样，将会把咨询从合法性的象征转变为同意的证据。
2025 年草案使宪制变革毫无疑问
2025 年 4 月的RIR 治理文件以更完整的文本取代了原则。它将撤销认可定义为终止对服务区域的授权责任。它允许任何 RIR 或 RIR 团体，或受影响 RIR 至少 25%的成员，提交移除建议。其他 RIR（排除目标）必须一致建议移除，然后 ICANN 才能作出最终决定。ICANN 不能发起建议。该文件还要求，在最终移除前应进行康复，并指示被撤销的注册机构将服务转移至继承者或临时实体。
2025 年 8 月的修订再次改变了平衡。它允许 ICANN 发起撤销认可建议，添加了对成员阈值的数值替代选项，要求建议指明具体的指称违约，给予目标公开答辩的机会，并创建了明确的紧急连续性条款。它还规定，未经其他 RIR 批准的建议，ICANN 没有撤销权力。
这些都是有意义的保障措施。它们收窄了指控，开放了回应，防止了 ICANN 单方面撤销，并承认了临时连续性与永久性撤销认可不同。然而，权力的演变性分配表明了最初的关切，即机构并不仅仅是在既有权力下补充细节。他们正在决定 ICANN 能否触发案件，多少成员可以这样做，同行是否拥有否决权，谁可以任命紧急运营者，以及服务转移意味着什么。
那就是宪政设计。它理应拥有与它创造的规则同等严肃性的授权程序。
后来草案还利用采纳作为承诺的来源：当前和未来的 RIR 将接受治理文件，ICANN 和 RIR 们将在咨询其社区后共同修订它。这种契约方向可能是可行的。其合法性取决于每个参与机构内部的有效批准，以及对于其运营依赖不约等于公司成员资格的持有者的保护。董事会签名可以在其权限内约束一个组织，但不能在治理文件、成员权利或适用法律要求更多时捏造社区同意。
要点并非将 RIR 系统冻结在 2001 年，而是通过足够强大的授权来更新它，以经得起第一个有争议的案件。
一项合法的授权需要四项独立的认可
该系统应区分 2024 年原则倾向于压缩的四项决策。
第一项是授权进行调查。这可相对宽泛。成员、资源持有者、运营商、员工举报人、政府、同行 RIR、ICANN 机构和公共利益参与方应能提交证据。一个筛选阈值可以阻止骚扰式投诉，而无需要求一个危机规模的联盟仅为了确立事实。
第二项是授权施加临时连续性措施。这应取决于客观的服务状况：无法执行某项确定功能、对记录完整性的迫近风险，或已核实的安全或运营失败。措施应限于受影响的服务，有时限，独立监督，并可逆转。咨询应在可能时提前进行，并在不可能时立即在事后进行。
第三项是授权撤销认可。这要求被证明的重大且持续失败、补救努力的穷尽或被证实的无效性、一次公开的比例评估、独立调查结果、答辩权及审查。资源持有者和成员应具有决定性角色，因为补救措施改变了他们的制度服务关系。同行和 ICANN 的批准可保护全球协调，但都不应替代区域授权。
第四项是授权永久继承者或区域重新设计。它并不自动包含在移除中。继承者必须独立满足能力、独立性、治理和支持要求。若边界变更，应依据公布规则对每个结果区域中的受影响持有者进行统计和咨询。临时运营不得创造偏好的申请人。
这些授权可使用不同阈值。调查应易于获得。紧急措施应快速但狭窄。撤销认可应艰难但可能。永久性重新设计应要求最有力的持久支持证据。错误在于为所有四项寻找一个神奇的多数。
决策架构还应承认不作为。若同行拒绝调查一项可信失败，受影响持有者需要一条通向独立审查的途径。若 ICANN 拒绝一项经适当批准的移除建议，它应公布理由，这些理由可在适用的问责机制下被挑战。若紧急运营者超出范围，受影响 RIR 和持有者需要立即救济。可审查性必须约束拒绝与干预同样程度。
检验在于权力是否仍属借用并有界限
RIR 协调之所以有效，是因为机构和网络运营商接受共同的记录、政策和角色。当权力明显从其所影响的社区借来，并受限于授予它的目的时，这种接受是持久的。当协调机构将实际必要性视为内在权力的来源时，它便变得脆弱。
2024 年原则文件确定了真正的需求。注册系统需要持续性标准、独立证据、弹性、反捕获保护、补救措施，以及对失敗的最后手段响应。拒绝设计这些工具，将以持有者为代价保护既有利益。但草率设计它们，可能制造出一个比它试图治理的失败更集中、更少问责的监督秩序。
因此，一个站得住脚的最终契约将包含一份权力叙文。它将指明协议、公司批准、成员决定和社区授权，通过这些，每个参与者接受新机制。它将把国内法律问题保留给具管辖权的法院，同时要求各方维持事先连续性安排。它将定义狭窄的触发条件，公开证据，将调查者与决策者分离，保护机密信息，要求可行时进行补救，并提供独立审查。
它还将陈述一条不扩张权力原则：治理文本中没有任何内容授予 ICANN、NRO 或现有 RIR 对超出认可、经验证的合规、临时连续性和经适当授权的状态变更所必须的具体功能之外的区域注册事务的一般权力。紧急运营不得产生继承声称。审计不得提供管理权限。同行咨询不得授予出于自利目的否决持有者授权改革的权力。ICANN 的协调不等同于取代公司法或法院权威。
最后，它会让资源持有者的授权可见。不是每个持有者都必须同意，紧急服务保存也无法总是等待。但对例外权力的永久性行使，应立足于一个经披露的选民、公平的分母、地理及关联方保障措施，以及挑战计数和建议补救措施的机会。
隐藏的宪章应该成为明示的契约。如果 RIR 系统要获得一项它之前并未明示的退出权力，这项授权必须足够清晰，以至于没有现存机构、认可者、政府或应急运营者能将管理权误认为所有权。当有能力干预的机构也能被那些网络依赖其结果的人民要求负责时，问责制才是合法的。