Краткое изложение

  • В феврале 2003 года временный совет AFRINIC объявил открытый приём предложений о размещении офиса и операционных функций, адресованный всем субъектам в пределах предполагаемого африканского региона обслуживания. Пять заявок были допущены к рассмотрению, две из них поступили с опозданием, но были приняты. 15 июня в Кампале состоялись публичная презентация и закрытые консультации, по итогам которых административно-юридическая функция (офис и регистрация), обучение, техническая эксплуатация, а также резерв и аварийное восстановление были распределены между Маврикием, Ганой, ЮАР и Египтом.
  • Этот процесс демонстрирует реальный выбор: открытое участие, публичное представление предложений, разделение функций путём консультаций и последующее утверждение советом. Однако исходный текст конкурса, пять заявок, сведения о ценах и неденежной поддержке, правовая защита, оценочные таблицы, весовые коэффициенты, индивидуальные оценки, декларации о конфликте интересов, протоколы закрытых консультаций и мотивированное решение сейчас отсутствуют в доступных записях. Поэтому можно утверждать, что конкуренция существовала, но нельзя проверить справедливость или оптимальность сравнения.
  • Самое сильное возражение заключается в том, что перенос жёстких форм зрелых государственных закупок на техническую организацию на этапе становления мог бы исключить перспективные возможности приёма, задержать запуск и возложить на одного заявителя функции, в которых он не силён. Разделение функций путём консультаций достаточно обоснованно. Тем не менее эта обоснованность не восполняет пробелы в записях и не наделяет частного регистратора и координатора полномочиями суверенитета, регулирования, наказания, полиции, прокуратуры, конфискации, территориального контроля или представительства континента.

Что было открыто в феврале 2003 года

Формировавшемуся AFRINIC нужны были место регистрации юридического лица, основа для найма сотрудников, площадка для работы технических систем, место восстановления записей при сбоях и центр координации обучения. Конкурс, начатый временным советом в феврале 2003 года, не свёл эту потребность к одному закрытому назначению, а открыл доступ к подаче предложений субъектам в пределах предполагаемого региона обслуживания. Насколько позволяют судить более поздние материалы, участие не ограничивалось только правительствами, только компаниями или только техническими сообществами.

Поскольку была создана возможность конкурировать субъектам, демонстрирующим готовность и способность принять функции, это был не просто памятный акт, а рынок выбора, на котором искали поставщиков компонентов института.

Называть это рынком не обязательно означает, что конкуренция шла только по цене. Для организации на этапе становления ценность могли представлять здания, персонал, установка оборудования, каналы связи и операционная поддержка, координация обучения, покровительство государственных и исследовательских учреждений, возможности аварийного восстановления и поддержка развития до запуска — сочетание денежных и неденежных элементов. Более поздние заявочные материалы описывают распределённую схему, в которой несколько учреждений и министерств поддерживают двухлетнее развитие.

Однако это лишь образ реализации, показанный задним числом, а не исходный текст, в котором февральские предложения фиксировали бы, что именно, за какую цену и на каких условиях обещал каждый заявитель. Не следует восстанавливать исходные условия торгов по их позднейшему виду.

Согласно сохранившимся записям, предложения связывают с ЮАР, Кенией, Маврикием, Египтом, а также с совместной заявкой Ганы, Уганды и Сенегала. Однако полное юридическое наименование каждого заявителя, его правовая форма и лица, имеющие право подписи, не установлены. Указание страны или совместной заявки нельзя распространять на волю всего правительства соответствующей страны или на мандат её граждан. В качестве сторон можно уверенно назвать временный совет, рабочие группы, представителей заявителей, участников публичных встреч и решение о выборе, позже обнародованное советом.

На кону было не местонахождение вывески. Решалось, кто возьмёт на себя бремя найма, владения активами, предоставления оборудования, эксплуатации систем, финансовой поддержки, восстановления и обучения, а также от корпоративного права какой страны и от какой принимающей организации будет зависеть будущий частный координационный орган. Для операторов точность и непрерывность записей являются предпосылкой работы сети. Для принимающей стороны возникают институциональная значимость и практическая ответственность. Для сотрудников, кредиторов, членов и поддерживающих организаций важно понимать, к кому обращаться с правами и обязанностями.

Поэтому выбор был не символической политикой, а проектным решением, связывающим право, финансы, эксплуатацию и подотчётность.

Широта входа и две опоздавшие заявки

Современное событиям извещение совета сообщает, что поступило пять предложений, две из них опоздали, но все пять были приняты. Из этого можно сделать вывод: в тот момент совет предпочёл широту выбора строгому отсеву. Для ещё не запущенной организации, где число доступных мест и поддерживающих сторон могло быть ограниченным, сохранение кандидатов само по себе рационально. Если отсеять опоздавшие предложения, дисциплина сроков станет яснее, но можно потерять доступные возможности и комбинации.

Однако то, что решение могло быть рациональным, и то, что оно подтверждается как справедливое, — разные вещи. Неизвестны исходная дата окончания приёма, длительность опоздания, формат подачи, срок исправления, полномочия по освобождению от требований, имели ли не опоздавшие заявители такую же возможность исправлений и почему были приняты две заявки. Не установлено и то, какие именно две заявки опоздали. Поэтому приём заявок служит доказательством гибкости, но не доказательством предвзятости и не доказательством полностью равного обращения.

Чтобы оценить вход на рынок выбора, нужна не только численность участников, но и видимость условий участия. Более поздние описания говорят, что конкурс был открыт для «всех субъектов в пределах региона обслуживания», однако обязательные квалификационные требования, финансовые минимальные пороги, минимальные технические требования, условия дисквалификации и допустимость частичных предложений не сохранились. Из того, что в итоге четыре функции были разделены, нельзя делать вывод, будто февральский конкурс с самого начала указывал четыре категории или допускал раздельное присуждение.

Вход выглядит широким, но измерить его размеры нынешнему читателю невозможно.

От публичной презентации к закрытым консультациям

15 июня 2003 года на встрече AfNOG в Кампале принятые предложения были представлены публично. Программа встречи также подтверждает наличие сессии, связанной с AFRINIC, в тот же день. Публичное представление важно: оно сделало заявителей и их пояснения видимыми для участников и в некоторой степени разрушило монополию совета на информацию. Извещение совета сообщает, что предложения были также размещены на тогдашнем сайте AFRINIC. По крайней мере у современников, вероятно, был более насыщенный информационный контур, чем у нас сейчас.

Но из публичности презентации не следует, что были раскрыты все коммерческие условия, технические приложения, юридические заключения, допущения о расходах, оговорки о финансировании и спецификации оборудования. И сегодня место хранения предложений, на которое указывает извещение, не сохранилось в доступном массиве материалов. Утверждение о тогдашней публикации и невозможность воспроизвести сравнение сегодня вполне совместимы. Прозрачность прошлого не превращается в постоянную подотчётность, если материалы не сохранены, не доступны для поиска и не выдерживают проверки последующими поколениями.

После публичной презентации совет запросил закрытую встречу с участием совета, рабочей группы и представителей заявителей. В опубликованном сообщении названы присутствовавшие, а целью указано достижение согласия. Итоговый компромисс был охарактеризован как приемлемый и реализуемый, хотя он сохранял оговорки и по-прежнему требовал внимания к сдерживанию расходов и операционной эффективности. Такая формулировка указывает на то, что не все с самого начала пришли к одному выводу, а пришлось согласовывать разные пожелания и ограничения. Однако кто высказывал оговорки, что вызывало опасения и какие уступки изменили проект, не раскрыто.

Нет оснований приписывать неизвестные оговорки конкретным лицам или странам.

Преимущество закрытых консультаций в том, что заявители легче обмениваются условиями и уступками, которые трудно раскрыть публично, и находят взаимодополняющую конфигурацию. Недостаток — внешние наблюдатели не могут проследить ход сравнения. Список присутствовавших — часть подотчётности, но он не заменяет высказывания, порядок переговоров, право голоса, конфликт интересов, отводы, альтернативные варианты и причины отклонения. «Согласие» — это название метода консультаций, а не опубликованная таблица оценок. Тем более оно не означает согласие стран, операторов, пользователей, держателей ресурсов или всей Африки, которых не было в зале.

От одной награды к четырём ролям

По итогам консультаций офис и регистрация юридического лица были отданы Маврикию, обучение — Гане, техническая эксплуатация — ЮАР, резерв и аварийное восстановление — Египту. Извещение совета отдельно фиксирует согласие, достигнутое на консультациях с участием заявителей, и последующее единогласное утверждение советом. Эти два этапа не следует смешивать. Первый — договорная корректировка, второй — формальное действие внутри организации. Единогласие доказывает, что совет принял одно решение, но не доказывает, что это сравнение было наилучшим, и не создаёт общеафриканскую легитимность.

Экономическое значение разделения функций велико. При выборе единственного победителя, если кандидат силён в праве и административной работе, но слаб в технической эксплуатации или восстановлении, пришлось бы принять его целиком вместе со слабостями. При разделении можно объединить сильные стороны разных кандидатов, расширить выгоды институционального участия на несколько регионов и снизить риск того, что сбой в одной точке остановит все функции. Конкурировавших ранее заявителей можно превратить в группу взаимозависимых поставщиков. Это создание ценности через консультации, которое трудно уловить простой суммой баллов.

То же разделение создаёт и новые издержки. Если юридическое лицо, техническая эксплуатация, обучение и восстановление находятся по разные стороны границ, усложняются границы ответственности, передача информации, распределение расходов, управление изменениями и реагирование на сбои. Того, что основная и резервная системы расположены в разных странах, недостаточно, чтобы гарантировать проверенное переключение, независимую работу и отсутствие одновременных сбоев.

Распределение создаёт географическую разнесённость, но если всё зависит от одних и тех же каналов, одних прав администратора, одного источника финансирования и одних сотрудников, коррелированные сбои сохраняются. Несколько площадок могут быть частью необходимых условий устойчивости, но не являются достаточным условием.

Кроме того, на момент решения спецификации не были закрыты. Совет сообщил, что представит пересмотренные условия ролей, чтобы выбранные принимающие стороны могли подготовить детальный план реализации и закрепить финансирование, и обсудит их с заявителями. Сентябрьские материалы сообщают о пересмотре условий для принимающих стран, сборе мнений на местах, посещении объектов в Кейптауне и Претории, а также о формальной поддержке более двадцати африканских интернет-провайдеров и локальных интернет-реестров.

В том же месяце Adiel Akplogan защищал схему с четырьмя площадками как отвечающую африканским реалиям и пояснил, что работа над финансированием продолжается.

Это свидетельства того, что и после решения проверялась реализуемость и наращивалась поддержка. Вместе с тем их нельзя задним числом трактовать как критерии оценки февраля. Не установлено, были ли посещения объектов исходным требованием отбора, проверкой после решения или подготовкой материалов для будущего признания. Тот факт, что финансирование оставалось текущей задачей, показывает: июньское распределение было не завершённым детальным соглашением, а проектным выбором, требовавшим дополнительных переговоров. Решение о принимающей стороне и завершение условий исполнения не были закончены в один день.

Видимые критерии оценки, невидимые баллы

Ограничения оценки, прямо указанные в извещении того времени, — это приемлемость, реализуемость, сдерживание расходов и операционная эффективность. Они важны, но слишком абстрактны. Неизвестно, какие расходы и кто именно несёт, чем измерялась эффективность — временем отклика, персоналом, качеством каналов, оборудованием или скоростью перехода, и как разделялись минимальные и желательные условия. Веса, пороговые значения, методы измерения, исходные таблицы расходов и точки технического сравнения не сохранились.

Более поздние критерии признания RIR включают поддержку региона, управление снизу вверх, нейтральность, техническую компетентность, финансирование, ведение записей и безопасность. Однако это критерии другого процесса — признания нового регионального интернет-реестра, а не таблица оценок конкурса на принимающую сторону в феврале 2003 года. Если перенести рамки признания, применявшиеся позже, на утраченные критерии отбора, получится сконструировать более упорядоченную закупку, чем она была.

Выбор принимающей стороны, регистрация юридического лица в феврале 2004 года и временное, а затем окончательное признание в 2004–2005 годах — это разные действия с разной последовательностью и разными правовыми последствиями.

Расхождения между материалами также не следует сглаживать. Дату 15 июня подтверждают современное извещение совета и программа AfNOG. В то же время один из более поздних материалов о переходе относит решение в Кампале к маю 2003 года. Здесь мы отдаём приоритет современным источникам, а более позднее указание месяца фиксируем как предупреждение о качестве записей. Кроме того, один из презентационных материалов говорит о «четырёх предложениях», тогда как его же список содержит пять мест или групп предложений.

Наиболее обоснованным числом следует считать пять предложений, из которых два опоздали, как сказано в современном извещении, и не следует конструировать другое полное число из внутреннего несоответствия более поздних слайдов.

Пределы выводов о стимулах и правовой защите

Принимающая сторона получала институциональную значимость и возможность взять на себя определённые функции. У AFRINIC, по-видимому, был стимул снизить расходы на запуск, объединив помещения, персонал, техническую базу, учебные возможности, потенциал восстановления и местную поддержку. Однако суммы прямых выплат по каждой заявке, детали неденежной поддержки, стоимость закупки, налоговые преимущества, исключительность, обязательства о найме, сроки и права на расторжение не сохранились. Если написать, что отдельные страны или заявители предлагали конкретные выгоды, это будет выдумыванием утраченных предложений.

Те же границы действуют и в отношении правовой защиты. Размещение офиса и регистрации юридического лица привязывало будущую организацию к праву одной страны и требовало конкретизировать контрагентов, найм, активы, обязательства и порядок разрешения споров. Размещение технической эксплуатации и восстановления в других странах увеличивало необходимость определить уровни обслуживания, управление данными, процедуры изменений, передачу дел при завершении, страхование, компенсации и испытания на случай бедствий.

Это вопросы, которые следовало задать при проектировании, но неизвестно, какие суды, распределение ответственности, налоговые льготы, освобождения от ответственности, защиту активов, правила найма и меры непрерывности предлагали исходные заявки. Предположение «разумеется, это должно было быть» не является доказательством.

Важно и то, что более поздние заявочные материалы описывают двухлетнюю поддержку развития, включая персонал, хостинг и участие учреждений и министерств, при этом формальные договорённости ещё только предстояло подписать. Это показывает, что отношения поддержки были встроены в план реализации, но не показывает, какие условия происходят из февральских предложений, какие были изменены после июня и какие в итоге стали обязательными. Если смешать стимулы на момент отбора и соглашения, созревшие после решения, можно ошибиться в том, кто и что обещал и что было условным.

Границы подотчётности

Было бы неверно считать, что в этом отборе «ничего не было». Существовал трансрегиональный вход, были рассмотрены пять заявок, состоялась публичная презентация, были названы имена тех, кто вошёл в решающую комнату, консультации отделены от утверждения советом, а четыре функции, четыре площадки и следующие шаги были опубликованы. Современное извещение совета как для института на этапе становления оставляет значительную информацию о процессе. Сопоставление более поздних материалов, программы встречи и пояснений участников позволяет увидеть базовую хронологию и институциональную структуру.

Однако на основе этих записей невозможно заново воспроизвести сравнение предложений. Отсутствуют исходный текст конкурса, полный комплект поданных документов, тексты пяти предложений, детали расходов и поддержки, юридические заключения, матрица оценок, оценочные листы, декларации о конфликте интересов, отводы, протоколы закрытых встреч, мотивированное решение и итоговое соглашение о приёме. Неизвестно, у кого были какие оговорки, какие условия двигали компромисс и как сравнивались цена, устойчивость и региональное распределение.

Пробелы показывают верхнюю границу подотчётности, но не доказывают коррупцию, сговор, незаконность, нарушения или злой умысел.

Следует обращать внимание и на характер записей. Извещение совета — ближайшая запись о процессе, но это резюме, написанное самим органом, принимавшим решение. Юбилейная история AFRINIC — праздничный обзор, написанный более чем десять лет спустя, а не независимый аудит. Заявочные материалы — самоописание заявителя. Презентационные материалы, которые хранят APNIC и ARIN, — институциональные пояснения близкого периода, но они не содержат исходных документов. Программа AfNOG подтверждает сам факт и дату встречи, но не показывает предложения или содержание консультаций.

Официальная запись доказывает зафиксированные в ней действия и утверждения соответствующего времени. Официальный статус сам по себе не доказывает автоматически правильность решения или широкую легитимность.

Самое сильное практическое возражение

Прежде чем принижать разделение функций через консультации как незрелую закупку, нужно максимально серьёзно отнестись к её защите. AFRINIC ещё не был зрелым государственным органом, а был проектом на этапе становления, который пытался запустить техническую координационную услугу. Жёсткие квалификационные требования и система баллов, как в государственных закупках, могли бы привести к потере немногих доступных возможностей приёма из-за сроков, задержать запуск и заставить кандидатов полностью раскрывать конфиденциальные условия поддержки. При выборе единственного победителя любой заявитель рисковал получить функции, в которых он не силён.

Сохранение всех пяти заявок, включая две опоздавшие, расширило множество вариантов. Публичная презентация вывела заявителей перед участниками. Последовавшие закрытые консультации создали пространство, в котором совет, рабочая группа и заявители могли откровенно обменяться условиями и найти взаимодополняющую конфигурацию, которой не было ни в одном из исходных предложений. Распределение офиса, обучения, технической эксплуатации и аварийного восстановления по четырём площадкам позволило рассредоточить институциональное участие и не концентрировать все правовые и операционные риски в одном месте.

Единогласие совета превратило неопределённые обсуждения в формальное организационное решение, а последующие условия ролей, посещения объектов, документы поддержки и финансовые планы оставили путь для доводки практических деталей.

Такая точка зрения достаточно убедительно показывает, что разделение функций через консультации может быть рациональным методом институционального строительства. Переговоры, в которых обнаруживается взаимодополняемость, способны создать большую совокупную ценность, чем фиксированная таблица баллов. Для новой организации с неопределённым будущим порядок «сначала структура, потом детали» тоже имеет смысл. Поэтому выводы «закрытые консультации — значит недействительно» или «нет таблицы баллов — значит выбор был бессодержательным» были бы чрезмерными.

И всё же остаётся то, чего эта защита не доказывает. Получали ли все участники одинаковую информацию, применялось ли освобождение для опоздавших по последовательным правилам, какие стимулы двигали решением, как сравнивались правовые и финансовые риски, кто имел решающее влияние и соблюло ли итоговое соглашение условия обмена, достигнутые на консультациях, — по существующим материалам проверить нельзя. Практическая рациональность не заменяет сопоставимые записи.

Желательный вывод не в том, чтобы заменить консультации баллами, а в гибридной модели, которая сохраняет минимальные требования, правила освобождения, неконфиденциальные части предложений, сведения о конфликте интересов, изменения относительно исходных условий и причины решения, оставляя при этом пространство для откровенных переговоров.

Границы регистратора

Роль AFRINIC — это частный и ограниченный регистратор и координатор, который предотвращает дублирование ресурсов интернет-нумерации и поддерживает точные записи и операционную координацию. Записи описывают операционную реальность, но не создают её и не порождают право собственности. Регион обслуживания — это рамка для организации работы, а не территория и не народ. Участие в публичной встрече не является мандатом, согласие в зале не является законодательством, а внутреннее единогласие не является волей континента.

Конкурс на принимающую сторону, участие заявителей, утверждение советом, последующая регистрация юридического лица и ещё более позднее признание со стороны ICANN — каждое из этих событий обозначает определённое действие или институциональную договорённость. Из их накопления не возникают полномочия суверенитета, регулирования, наказания, полиции, прокуратуры, конфискации, территориального контроля или представительства Африки. Национальное юридическое лицо и соглашение о приёме могут организовать обязательства по частному праву, но не могут создать публично-правовые полномочия управлять другими странами или неучастниками.

Суверенитет требует окончательной власти и принуждения. Накопление удобства, практики, уважения и одобрения не может задним числом создать несуществующий мандат.

Эта граница нужна не для того, чтобы принизить выбор 2003 года. Напротив, она необходима, чтобы точно понять, что именно было выбрано. Были выбраны не столица, управляющая континентом, а площадки, поддерживающие юридическое лицо, обучение, технологии и восстановление частной координационной услуги. Каждая принимающая сторона получила возможность и ответственность выполнять свою функцию, а не политическое право собственности на номерные ресурсы или сети. Ценность распределённого размещения следует оценивать не как распределение господства, а как проектирование услуг и зависимостей.

Выводы, которые можно сделать из открытых записей

Конкурс 2003 года создал реальную возможность участия и конкуренцию, допустил к рассмотрению пять заявок, вывел предложения в публичное пространство и через консультации превратил одну награду за приём в четыре функции. Распределённое размещение могло ослабить единую точку отказа, объединить разные возможности приёма и расширить институциональное участие. Одновременно оно породило трансграничные издержки координации, несколько юрисдикций, неопределённость финансирования, зависимость от последующих переговоров и распыление ответственности.

Контуры решения видны. Внутренняя часть сравнения не видна. Широта входа понятна, но исходные обязательные условия неизвестны. Понятно, что две опоздавшие заявки были приняты, но неизвестны причины и равное обращение. Понятны слова «сдерживание расходов» и «операционная эффективность», но неизвестны веса и способы измерения. Понятно распределение по четырём площадкам, но неизвестны цены, поддержка, правовая защита и ранжирование каждой заявки. Понятно, что были оговорки, но неизвестны их содержание и принадлежность. Понятны последующие работы по реализации, но нельзя утверждать, что они были условиями отбора в феврале.

Поэтому оценка отвергает две крайности. Нельзя сказать, что процедура была полностью пустой. Нельзя сказать и что это была полная и воспроизводимая закупка. Наиболее прочное понимание таково: рынок выбора на этапе становления породил разделение функций через консультации и привёл к понятной институциональной структуре, однако постоянных записей, позволяющих воспроизвести это сравнение, мало. Сохранение этой асимметрии — справедливый подход и к рациональности распределённой конструкции, и к пределам подотчётности.